重慶經濟現象透視

[摘要]大規模的土地開發，高強度的城區建設，是重慶經濟現象的一大顯著性標志。固定資產投資和財政運轉高度依賴土地收入，是重慶經濟現象的基本特征。大城市與大農村結合的特有經濟地理條件，為重慶政府的土地經營提供了方便和充分的運籌空間。但是，其中潛藏著積累性和依賴性的債務風險，需要引起足夠的重視。

[關鍵詞]重慶 空間擴張 固定資產投資 土地財政

[中圖分類號]F127

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）02-0028-06

重慶的經濟發展現象為國內外經濟界和學界廣為關注，說法不一。本文以政府部門公開發布的報告、規劃、統計數據為基礎，試圖通過對重慶的“城市空間一土地經營”這一典型截面的透視，對重慶經濟現象的發生基礎、演化取向以及可能存在的風險給出一些分析判斷。

一、重慶經濟現象發生的經濟地理基礎

民國以來，重慶一直是西南地區和長江上游最大的水陸路碼頭和經濟中心城市，建國初期一度是中央直轄市，由鄧小平任書記的西南大區領導機關西南局就設在重慶。西南大區轄治四川、云南、貴州、西藏、西康五省區，由此可以看出重慶在開國政治家們眼中的區域地位。

1954年六大行政區取消，同時被取消直轄的重慶，劃歸四川省。冷戰時期，為防備世界大戰而進行三線工業的戰略布局，國家把那一時期的先進技術裝備盡可能地配置到了三線地區，重慶是這個戰略布局中的重點城市。改革開放以前，重慶的工業占四川全省的1/4，財政收入則占了1/3。但是，重慶的城市經濟自主權較小，大型企業幾乎都屬國務院部委和國防科工委直管，軍工及其配套企業主導了重慶的經濟建設。改革開放以后的1983年，重慶開啟了中國城市經濟體制綜合改革的試點，成為中國的第一個具有省級經濟權限的計劃單列城市，為中國的城市改革和企業改革起到了很好的導引作用。計劃單列的試點，對重慶的城市經濟發展路徑有著開拓性基礎性的作用。

1997年，經全國人民代表大會批準，重慶成為直轄市。在國務院提請全國人大審議的正式議案中，給出了重慶直轄的三個理由：

其一，為了充分發揮重慶市作為特大經濟中心城市的作用，進一步推動川東地區以至西南地區和長江上游地區的經濟和社會發展；其二，有利于三峽工程建設和庫區移民的統一規劃、安排、管理；其三，解決四川省由于人口過多和所轄行政區域過大、不便管理的問題。

其實，就筆者了解的情況，設立重慶直轄市的根本動因是為協調和解決三峽移民和庫區管理問題。當時條件下，百萬人口以上水庫移民是一個世界級的難題，也被中央政府視為三峽工程成敗的關鍵。最初的方案是通過設立三峽省來解決，省會擬設在宜昌，籌備辦都開始工作了，后來因川鄂兩省的諸多問題難以協調，還存在法律障礙，遂取消了該方案。

重慶直轄市的形成，是一個地理空間不斷擴大，農村地區和農業人口不斷打包劃入的過程。1983年重慶成為計劃單列試點城市時，四川省就決定把永川地區并入重慶，重慶的面積由9600平方公里擴大到2.3萬平方公里，人口由650萬增加到1380萬。直轄市設立時，又把三峽庫區原屬四川的萬縣市、涪陵市、黔江地區劃了進來，重慶的面積擴大到8.2萬平方公里，戶籍人口增加到了3040萬，其中農業人口近2450萬，占80%以上的比例。按當年的常住人口統計，城鎮人口比重為31%，與全國平均水平差不多。直轄后的重慶常被稱為世界第一大城市，其實這只是一個模糊的形象表達，并不準確，世界上哪有一種占總面積約3/4，近6萬平方公里為庫區及山區地貌形態的城市。實際上，重慶就是一個大農村與大城市并存的直轄行政區，這種與常態大都市不一樣的經濟社會空間結構，將長期影響著重慶的城市化路線和發展方式，導致重慶的城市空間形態的演化有著鮮明的特點。

用行政級別來歸類，重慶屬于國家直管的直轄市類型。從經濟地理的角度看，重慶屬四川盆地的一部分，又屬長江流域經濟區。為了看清楚重慶的經濟發展現象，在一些指標的比較中，本文既將重慶放在直轄市類型中，又將重慶同四川、湖北這兩個與其經濟地理關系最緊密的省份列為一類。

二、重慶的城市空間擴張現象

直轄以來，重慶的經濟增長速度高于全國平均水平，還呈現出明顯的階段加速現象。“十五”期間重慶的增長速度與原先母體的四川省大體相當，“十一五”期間超過了四川。

2007年以來，重慶經濟增長強勁。2007～2011期間的年均增長速度排名全國第三，在直轄市中位列第二，與原為一體的四川和一江下游的鄰居湖北相比，超出了近兩個百分點。本地生產總值在2011年過了萬億元大關，成為中國西部10省市區中第三個進入萬億俱樂部的行政轄區。

大規模土地開發，高強度城區建設，是重慶經濟現象的一大顯著性標志。2000年時，重慶的建成區面積排在中國直轄市末位，只有當時排第一位的上海建成區面積的60%。2011年，重慶的建成區面積為1325km²，在直轄市中，建成區面積第一。而且，其中的1034km²就在重慶5697km²的都市區范圍內。倘只計都市區的建成區面積，重慶排名直轄市第二，第一是北京。與2007年相比，2011年重慶的建成區新增近500km²，增加量在四個直轄市中數第一，接近于四川、湖北兩省的增量。

在經濟地理關系上，重慶與四川及湖北的關聯度最高。在中國過去和今后的城鎮化進程中，這三個區塊相互驅動，又相互競爭。重慶都市區、四川省會成都、湖北省會武漢已經是三個地理區域相鄰的經濟中心城市，三者都在“十二五規劃”中提出了成為更大的、跨地域的“中心”的城市主體目標：

重慶市——“西部地區的重要增長極、長江上游地區的經濟中心和城鄉統籌發展的直轄市基本建成，在西部地區率先實現全面建設小康社會目標，使重慶成為特色鮮明的國家中心城市和居民幸福感最強的地區之一”。

成都市——“把成都建成中西部地區創業環境最優、人居環境最佳、綜合競爭力最強的現代特大中心城市”。

武漢市——“努力建設國家中心城市，全面完成小康社會建設的目標任務，為把武漢建成現代化國際性城市奠定堅實基礎”。

為了增強可比性，這里設計了一組“城市空間一城鎮化”的同質性指標，將重慶與經過技術處理的四川及湖北作出對比分析。

從表4可以得出兩個判斷，一是重慶的“建成區面積/轄區面積比”（a/b）最高，即重慶轄區內城市空間開發強度最大。二是重慶的“建成區人口密度”（d/a）最低。

那么，這兩個判斷的經濟地理含義是什么呢？

三者之間，湖北的兩項比較指標“城市空間開發強度（a/b）”和“建成區人口密度”（d/a）與重慶接近一些。

假設1 若湖北的城市空間開發強度達到重慶現在的水平，其建成區面積可增加1164km²，達到2976km²。按湖北現在的“建成區人口密度”（d/a），那么，可容納4910萬城鎮人口，增容1926萬。如果這個現象發生，意味著湖北的城鎮化率從現在的44.8%提高到了85%。

假設2 反之，若重慶的“建成區人口密度”（d/a）提高到湖北的水平，重慶2011年的建成區就可容納2182萬人，以重慶現有的常住人口數，城鎮化率可達75%。

假設3 如果四川的策略是“重慶+湖北”的優化組合：繼續擴大城市空間的開發強度，以重慶的（a/b）指標為上限；降低建成區人口密度，以湖北的（d/a）指標為下限。那么，四川的建成區面積可達3008Km²，可容納城鎮人口4954萬，以現在的常住人口數，城鎮化率可達67%。

似乎，假設3相對靠譜一些，但是，10年以上的政治和經濟的穩定環境是必要條件。

現實是，三個行政轄區政府的策略和行動都是一樣：繼續開發土地，繼續擴大城區建設，繼續增加城市人口。而且，全國許多省、市、縣的政府幾乎都在這樣做，滯后一步發展的中西部地區，也在隨波逐起。

從經濟地理的現象發生意義上觀察，城鎮化本質上就是兩個同時并持續發生的過程，其一是農村人口持續地流向城里，這是一種自然和自發的現象，由尋找新的經濟機會驅動，或者由新的經濟機會拉動。其二是城市空間的持續擴大，在中國，這是由政府主持和主控的，看得見的手在發揮作用。這里，有一個關鍵的制度因素，土地是國有的，土地出讓收入歸屬地方政府。從制度現象看，中國的城鎮化越來越像各層級地方政府之間的競賽和競爭。

改革開放以來的30余年，中國人口自發和自然的流動趨勢是，農村流向城里，省內流向省城，中西部地區流向東部沿海，長江三角洲、珠江三角洲、江浙沿海、京津地區是外流人口主要的聚集地帶。2008年國際金融危機爆發以來，出現了一些新變化，回流現象開始發展，但勢頭還不強。可以觀察到的是，回流現象和流出現象在同時發生和發展。所有擴大和新增的城市空間都是可能的選擇。城鎮化率的提高可能主要是本省市的農村人口向城里的轉移，過去那種大規模人口流出增量跨省市向某個城市聚集的現象估計再難看到了。

對比“五普”和“六普”的數據，2000年到2010年期間，重慶市是人口凈流出地區，重慶常住人口減少了200萬，常住人口比戶籍人口減少了426萬。四川、湖北也是人口凈流出地區。

重慶的城市空間還會持續擴大，這件事，政府可以決定。當然，重慶農村人口還在陸續走向城里，但不一定都是走進重慶的城里。這件事，由農民們自己決定。當然，外地流出的農民也可能走進重慶的城區，政府做的事會有一定的影響，但當許多城市一起做同樣的事時，就會產生分流效應。這個道理，對也在繼續大舉擴大城市空間的湖北（武漢圈）、四川（成都圈），對全國正在擴大城市空間的所有城市來說，都一樣。

重慶市政府最新的提法是：到2020年，重慶總人口增加到3250萬，城鎮人口增加到2280萬。城鎮化水平70%左右。城鎮工礦用地控制規模在1463km²之內。

三、重慶的固定資產投資與土地財政現象

固定資產投資是重慶經濟現象的一大亮點，1997～2011年，重慶市的固定資產投資累計總值為38380億元。

從時間分布看，2007～2011年，累計為27145億元，五年時間占了70.7%的比重。

從空間分布看，2007～2011年，對都市區的固定資產投資累計為11373億元，占同期比重42%；對一小時經濟圈的固定資產累計投資為20347億元，占同期比重75%。

從區域比較看，2007年時，在直轄市中，重慶固定資產投資排位第三。2008年超過北京，排位第二。2009年超過上海，排位第一。以后持續三年都排在直轄市中的第一位，五年（2007～2011）累計也是第一。四川在2009年突增了4000億元，應該是汶川地震災后恢復建設的專項資金所致。川鄂兩省都是中國人口和經濟大省，四川在2007年、湖北在2008年就相繼跨入了萬億元GDP俱樂部。2020年以前，長江中上游的重慶都市區、成都、武漢三大都市能否在相互驅動和相互競爭中，找到并確立自己的“中心”位置和引力半徑，還得繼續觀察。

從資金來源看，2007～2011年期間，重慶累計可用固定投資資金達31856億元，不僅覆蓋了全部的實際投資，期末還有約4710億元的未動財力。五年中，政府平均每年只用400億預算內資金，就驅動和吸引了各種來源近3萬億元的資金。一般說來，資金總是流向利潤預期和投資環境都好的地方，需要注意的是，預期一旦改變，資金流就會大幅衰減，甚至中斷或流出，這是需要時時警惕的事。

政府債務有多大，是否具有償還能力，是輿論界和經濟學界觀察重慶的焦點，也被認為是重慶經濟現象可否持續的關鍵。按重慶市長在今年兩會期間接受媒體采訪時的說法，大致是2600億元。這是指重慶財政承擔的實際債務，還是政府融資平臺的總負債，不甚清楚。這里，我們不妨看一看重慶的財政收支狀況。

1997～2011年，重慶的地方財政總收入累計為9890億元，總支出累計為14602億元，赤字累計4712億。在實際過程中，也是年年赤字。2007年以后，赤字規模快速擴張，2007年到2011年，五年累計3247億，占了直轄15年累計總額的68.9%。準確地說，這個赤字并不等價于政府負債。因為，可能有其他的一些表外資金，包括中央部門的專項資金沖減了部分赤字。但是，這些數據可以說明此期間重慶政府自己的常規財力是收不抵支的。

重慶地方財政收入結構的一個顯著特點是，土地出讓金收入比重很高。2007～2011年，重慶土地出讓金收入累計3282億元，占了同期總財力的1/3。在統計口徑上，地方財政收入通常由一般預算收入和基金收入構成，全部地方稅收、與中央的分成稅收和常規的非稅收入都歸集在一般預算收入項下，土地出讓金歸集在基金收入項下。2001～2011年，重慶財政的一般預算收入累計為4209億元，土地出讓金累計收入相當于前者的77.97%。

再以2011年的財政收入為例：一般預算收入為1488億元，其中各項稅收總收入為881億；基金收入1420億，其中土地出讓金收入1309億，相當于稅收總收入的1.6倍。從財政支出口徑來看，相當于2007～2011年3年間的財政預算固定資產投資。

總之，土地出讓金收入儼然成為重慶的第二財政。

如果說，債務的償還能力是重慶經濟現象可否持續的關鍵，那么可以說，只要土地經營能夠持續，有足夠的土地儲備，土地賣得出去也賣得起價，就可能沒有問題。

土地儲備的前提是擁有充足的可征土地資源。沒有土地，何以收儲？現在，絕大多數省會以上城市的可征土地資源都已十分稀缺，外圍還能夠留下來的耕地都在基本農保的紅線內，可以巧立名目悄然占用的生態用地也不多了。在重慶，相對于其擴大城市空間的土地需求而言，可征土地資源可以“充分供給”，重慶大都市大農村的空間結構確實為它創造了得天獨厚的土地資源條件。通過增減掛鉤、占補平衡、土地整理、土地修復等政策允許和支持的方式，重慶可以從容不迫地進行時空運籌，主要在都市區5000多km²和一小時圈2.8萬km²內進行耕地征用，同時在渝東北的三峽庫區、渝東南的武陵山區修造出新的耕地，彌補耕地的減少，以確保基本農田的紅線總量。表7是從最新版的《重慶市土地利用總體規劃》中整理出來的，其實就是重慶市土地收儲的時空運籌圖。

根據目前我們能夠查到的數據，2005～2009年，重慶市原有耕地累計減少了125萬畝，新造55萬畝，耕地凈減少70萬畝。減少的原有耕地同期已轉建設用地41萬畝，其余84萬畝現安排為生態用地（包括林地、園地、草地等），在需要時，也是可以調出來轉為建設用地的。

2007～2011年，重慶市累計審批供地774513畝，累計出讓土地441942畝。據此，我們列出土地出讓收入的三種情況，以理解土地經營在重慶的價值及其取向。一是按統計年鑒數據，五年土地出讓金總收入3282億元，此期間全市土地出讓均價為74萬/畝。二是按表7數據推算，主城區出讓土地占比為55%，243068畝，以重慶市長說的200萬/畝為出讓價格參考，此期間主城區出讓的土地收入可達4860億元。三是國土管理部門正式公告的數據，2011年，重慶土地出讓均價為107萬/畝，其中，主城區土地出讓均價為222萬/畝。

從以上三種情況可以看出，重慶土地市場價格是隨時間上漲的，從核心向外圍遞減。主城區土地價格最高，然后由一小時圈向東北東南兩翼遞減，顯然，重慶的樓房也是這樣的一種價格分布。這是人們都知道的常識和行情。在這里是想呈現一種邏輯關系：重慶政府需要土地價格上漲以獲得更多的出讓金收入，以支付城市日趨擴大的公共建設資金，因為它的稅項收入連覆蓋公共福利都很困難，也就是吃飯財政而已。同樣，城市公共建設的改進有利于提高房價和房價的上漲預期，進而提高土地出讓價格和政府的土地收入。城市越大，基礎建設需求越大，也越豐富，需要持續投入的建設資金和運行維護資金越多。重慶主城區的地形地貌在世界大城市中屬頂級復雜的，營建成本要比一般城市高得多，再加上不斷增加的人口規模，國家中心城市的目標規格，營商環境的改進需要，等等諸多因素，都在對城市基礎設施的配套、擴大和升級，持續地提出更高的投資要求。于是，就必須收儲和出讓更多的土地。于是，城市空間就不斷的擴大。當政府成為唯一的主導者，并對許多超前的公共福利做出無限責任的承諾時，事情就停不下來了。

在中國當下的城鎮化浪潮中，重慶樣式不是唯一的。許多城市都在通過各種方式擴大土地經營的運籌空間，或擴大行政區域范圍（兼并鄰近縣），或搞大城市、特大城市圈。城市固定資產投資的需求越滾越大，對土地出讓金的依賴也越來越大。離開了賣地收入，沒有幾個城市的財政還能維持下去。

然而，一個大風險正在愈來愈清晰地浮現出來：一方面，所有城市都承諾要控制房價，還要打壓房價，這是宏觀經濟穩定和國家社會穩定的指令性任務。另一方面，保持土地價格上漲預期，保證土地財政和政府融資平臺的穩定運轉，這是城市政府的財政情勢和發展要求鎖定的自覺任務。對城市政府而言，這兩個任務在財務邏輯上是沖突的，其操作行為必然導致潛伏已久的財政和金融風險加速積累。一旦某個不測事件發生，導致土地現金流中斷，然后大面積地傳導開來，一個巨大的債務懸崖就會遽然出現。

（責任編輯：垠喜）