開放性行政主導政制對香港發展的影響

[摘要]香港特別行政區政治體制是三權分立架構之上的行政主導，體現了香港基本法的要求，也是國際政制發展的趨勢。香港特別行政區行政主導的政制具有鮮明的開放性，它繼承了港督制中總督主導的政制特點，有利于香港作為區域性國際中心城市的發展，有利于政府機構快捷處理信息。行政主導的政制符合“一國兩制”基本方針，是香港經濟發展的制度保障。

[關鍵詞]三權分立 立法主導 行政主導

[中圖分類號]D618

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）02-0105-04

香港特別行政區實行以行政為主導的政治體制，行政與立法相互配合、相互制約，司法獨立。它具有鮮明的開放性，充分考慮了香港作為世界第三大金融中心的國際化背景，研究了國際上主要的政治體制，有選擇地吸收了港督制中利于經濟發展的部分。符合香港特別行政區區情的政治體制，有力地促進了香港經濟與社會事業的發展。

香港特別行政區的政治體制架構中，以行政長官為首的政府的權力，相對于立法會的權力處于優勢地位，是一個顯著特點。具體表現在：第一，行政長官的法律地位重要。行政長官不單是香港特別行政區政府的首長，還是香港特區的首長。因此行政長官不單需要對香港特別行政區負責，也需要對中央政府負責。第二，在特別行政區行政長官與立法會的關系上，政府可以由行政長官向立法會提出法案、議案，在立法會議案的討論中具有優先的順序。另外對于立法會議員提出的議案范圍也做出了限制——不可以提出涉及公共開支、政治體制及政府運作的法案、議案，即使提出也需要提前得到行政長官的書面同意。立法會通過的法案、議案需經行政長官簽署、公布后才能生效。行政長官有權拒絕簽署法案，并在三個月內將法案發回立法會重議，如重議后立法會再次通過，行政長官可以選擇解散立法會。第三，政府議案和立法會議員提出議案的投票方式不同。根據香港基本法附件二規定，政府提出的法案要求獲得出席會議的全體議員的過半數票通過，而由立法會成員個人提出的法案包括對政府法案的修改，則需要功能團體選舉產生的議員，和分區直接選舉、選舉委員會選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數票通過。故政府議案的通過率比立法會議員個人提出的議案的通過率高。

然而，隨著香港民主政治的發展，特別是政團政治的活躍，香港特別行政區的政制有了漸進的變化。如關于行政長官和立法會議員產生辦法及有關普選問題的決定，行政長官選舉委員會人數從第一屆的400人演變到第二屆800人，再到第四屆的1200人；立法會也由總數60席增至70席，并新增5個功能界別議席由直選區議員提名等。香港特別行政區的政治體制改革，是香港民主政治發展的體現，對香港特別行政區經濟的發展起到了促進作用。如立法會的功能組別，聚集了香港商界人才和專業精英，特別是組別中有勞工和工商界，代表了香港經濟發展的原動力。香港是一個資本主義商業社會，急需具有專業知識的各界人才從政理政。因此，功能組別的政改，特別是新增的5席功能界別議席，為既有政治抱負又有專業素養的人員參政議政提供了平臺。

西方國家的政體也是不斷演變的。19世紀之前，西方國家主要實行“立法中心、議會至上”的立法主導體制。立法主導是資產階級革命的產物，用來限制封建特權，集最高國家權力于議會，由議會選舉政府，制定法律，審批財政等。但隨著社會的發展，19世紀末20世紀初，政府成為國家權力的核心，行政主導成為被各國政府所青睞的國家體制模式，即決策權掌握在行政首長手中，行政權大于立法權。

在權力的分配與制衡中，權力的配置不可能完全是平衡的，即使是在實行“三權分立”政體的西方資本主義國家，在某一階段，“三權”中的“一權”必然占有主導地位。

“議會主導”及“三權分立”是資產階級反對封建社會勝利的產物。資產階級要求發展自由經濟，擺脫封建政權的枷鎖，從而實現“天賦人權”。在資產階級民主革命勝利后，17、18世紀資產階級革命時期的政治學家、法學家針對這種不受約束的絕對權力設計了種種憲政體制。如英國的議會內閣制，國王只是作為議會的執行機關，議會才是國家的權力機構，而國會的組成人員為新興的資產階級。美國雖然實行三權分立，但是立法權居于核心地位。美國憲法先規定國會，然后再規定總統和司法，只有國會才有權立法、征稅、撥款和提出憲法修正案，并行使授權立法權，國會有權彈劾總統等行政官員和聯邦法官等。在相當長時間內美國的權力斗爭也一直是在國會內部展開的。

隨著經濟的發展，特別是經歷兩次世界大戰之后的東西方，面對市場經濟信息的高速運行，需要一個高效的政府機構去解決各種復雜的問題，而“議會主導”的權力體系無法勝任。因此東西方社會普遍開始了“行政主導”的回歸，“行政主導”已經在國際上成為國家權力結構調整的主流趨勢。它對公民權利的保護、社會的穩定、國家經濟的發展未必不是一種更優越的選擇模式。

“三權分立”中“議會主導”主要立足于公民對政治權力平等享有的需求。資本主義推翻封建專制統治后，在“天賦人權”的感召下，要求“參政議政”平等的政治權力。一時間，提到“政府”，想到的便是皇帝和各級行政官吏，人們把這種國家稱為“警察國”。

然而隨著經濟發展的需求，市場經濟的開放，特別是在全球經濟一體化的形勢下，“議會主導”對于信息的處理能力和反饋速度，無法滿足經濟日新月異發展的需要。在這個客觀條件下，“行政主導”的權力體制重新進入國家政制架構的主導因素中。人們逐漸認識到行政機關在一定法律約束下，同樣可以做許多有益的事情，依靠行政權同樣可以保護人權。

行政權力在一定的約束下，對于經濟的發展更為有利。在人民權利意識多元化的同時，人民權利的滿足不僅僅局限在“政治權力”得到實現，經濟利益同樣需要得到滿足。而在錯綜復雜的市場經濟條件下，自由經濟極易產生壟斷資本主義，行政機關強大的社會調控力能夠更好地解決現實中面對的各種問題。而議會主導的模式其本身的特點導致議會解決問題的滯后性，不能很好地應對市場經濟高速信息時代發展的要求。其實，對“行政主導”質疑的聲音，來自于“絕對的權力導致絕對的腐敗”論。筆者認為這一問題只要加強對權力行使的監督即可。

2012年是我國實行1982年憲法30周年，關于憲政的理解與討論，不僅存在于憲法學界，而且在我國的政治體制構架中日益成為關注的焦點。憲法、憲政應該是立足于社會現實以及廣大人民群眾中的。

馬克思和恩格斯早在《共產黨宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主。”我國是多民族國家，需要有良好的制度去平衡與協調多民族之間的利益關系，盡管民族之間的生活習性不同、文化背景不一，但是對于追求民主、自由的基本人權的政治理想卻是一致的。

在“一國兩制”基本方針指引下的香港特別行政區，議會主導并不適合香港特別行政區的政制發展。以香港特別行政區的地位分析，中央與特別行政區的關系，從性質上看，既是一種政治關系，也是一種法律關系。從政治上來看，中央與特區的關系首先是主權國與其領土的關系。香港特別行政區是中華人民共和國的一個地方區域，是在“一國兩制”方針下，中央授予“高度自治權”的行政區。“一國兩制”是在“一國”前提下的“兩種制度”，在確保國家主權統一的前提下實行區域高度自治。而以行政為主導的政治體制能更好地實現這一宗旨。

行政主導是指以行政首腦及其所領導的行政機關為公共權力中心的一種政治體制。在香港憲制性法律文件的《香港基本法》中，雖然沒有明確寫明香港實行行政為主導的政治體制，但是在制度安排上，明顯地體現出行政權在權力架構中的優越地位。如行政長官具有解散立法會的權力；政府議案具有優先討論的順序；行政長官具有立法創議權、批準權和相對否決權等。因此，以行政為主導的體制概念已經在香港基本法中得到體現。

立法主導也即議會主導是公共權力為立法機關所掌握的一種政治體制。代議政制使得議員為了得到選票而過度關注“民意”，典型的代議員只因為他們反映和恰當地象征了社區而得到贊成。反映民意是民主政制的要求，但民主的進程應該是可控的。

在司法上，由于香港特別行政區實行司法獨立，其終審法院在香港本地，最高法院對香港司法不可干涉，只能通過全國人大的釋法。中央對香港特別行政區的領導只能通過任命行政長官、主要官員及其他法定職權從而得到體現。并且特別行政區行政長官是在香港本地經過選舉與協商后，由中央任命，這也充分體現了中央對香港民意的尊重和保障。

《香港基本法》明確規定，香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區，對中央人民政府和香港特別行政區負責。因此，特別行政區行政長官是中央和香港之間的橋梁，既要保護香港特區的發展，更要維護祖國的統一。這也就是有學者所說的，放棄了行政主導，無異于放棄了國家對香港的主權。

香港是一個經濟自由港，是區域性的國際金融、貿易、航運中心。由于其貿易的發展，在香港匯集著世界各地的經濟交易信息，這些都要求有一個高效、快捷的處理信息能力的政府。正如有學者指出的，港澳是現代化的城市，社會結構復雜，對外聯系頻繁，商業、貿易、金融和其他行業的活動以及政治、文化方面的問題錯綜復雜，瞬息萬變，除了要有一個包容各方面，照顧各方面各階層利益、與行政關系協調的立法機關之外，更需要一個決策及時、效率很高、運作平穩、起主導作用的行政體制。

香港能夠從一個小漁村發展成為經濟發達的區域性國際中心城市，與港督制中港督集權的行政主導政制有必然的聯系。港英政府時期，港督集立法權、行政權于一身，行政局與立法局僅起到輔佐港督的作用，并且實行委任議員制，只有在1985年之后才逐步開始加入選舉，實行社會精英參政議政的“行政吸納政制”。正是在這種類似一元的政治權力體制的政府管理下，香港發展成為亞洲“四小龍”。香港回歸后，中央充分考慮香港殖民歷史的發展背景，以及國際自由港的身份，制定了“一國兩制”的基本方針，吸收了港督制中高效的行政主導政制的優良部分，加入了民主政治的因素，最終確立了香港特別行政區以行政為主導的政治體制模式。

在香港，維護行政主導，既促進了香港經濟的發展，又維護了“一國兩制”的政治制度。這對于香港特別行政區來說，無疑是負責的政治體制選擇。正如鄧小平同志所說：“香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有個穩定的政治制度。”《香港基本法》確定了根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則，最終實行普選的目標。但這一切的民主政治理想，不能損害經濟的發展和社會的穩定。畢竟香港發展成為國際性經濟發達的中心城市，歸根結底是其經濟因素，而政制的架構應該為經濟的發展起到積極的促進作用。

如今內地是香港最大的貿易伙伴，香港90%的轉口貿易與內地相關，內地是香港轉口貨物的最大市場和最主要來源地。特別是在《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》簽訂后，香港與內地的經濟合作與融合更加緊密。隨著珠港澳大橋香港口岸建設，在運輸上，香港與內地的聯系進一步強化。在地理上，香港擁有背靠內地的優勢，已經位于全球貿易、金融、商業和電訊中心的戰略性地位。因此，立足于香港經濟長期穩定可持續發展的戰略，香港政治法律上的發展必須保持穩定、漸進的模式，即保持行政主導的政制是對香港經濟發展的保障。一方面，行政主導政制驗證了香港能從小漁村發展為國際化都市是符合香港經濟發展的客觀需要；另一方面，行政主導的政制適應“一國兩制”方針的指引，更能保障香港與內地在經濟、文化等各方面的交流與融通，從而為香港帶來更多的發展機遇，有利于香港持續轉型成為多元化的高增值知識性經濟體。

香港特別行政區的政治體制是在“三權分立”權力架構基礎上的行政主導的政治體制。行政主導與“三權分立”并非兩個不可融合的理論體系，在“三權”權力架構下的行政主導更能夠適應信息時代錯綜復雜的信息整合，高效的政府體制對于經濟的發展無疑更為有利。行政主導并不意味著行政集權，對于行政權力的有效監督，讓權力在“陽光”下運行，這樣的行政主導的政制對于經濟的發展、民主的健全都是極為有利的。這也是香港特別行政區實施“三權分立”結構下以行政主導政治體制的優勢所在。

（責任編輯：垠喜）