開放性行政主導(dǎo)政制對香港發(fā)展的影響

[摘要]香港特別行政區(qū)政治體制是三權(quán)分立架構(gòu)之上的行政主導(dǎo)，體現(xiàn)了香港基本法的要求，也是國際政制發(fā)展的趨勢。香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)的政制具有鮮明的開放性，它繼承了港督制中總督主導(dǎo)的政制特點，有利于香港作為區(qū)域性國際中心城市的發(fā)展，有利于政府機構(gòu)快捷處理信息。行政主導(dǎo)的政制符合“一國兩制”基本方針，是香港經(jīng)濟發(fā)展的制度保障。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分立 立法主導(dǎo) 行政主導(dǎo)

[中圖分類號]D618

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）02-0105-04

香港特別行政區(qū)實行以行政為主導(dǎo)的政治體制，行政與立法相互配合、相互制約，司法獨立。它具有鮮明的開放性，充分考慮了香港作為世界第三大金融中心的國際化背景，研究了國際上主要的政治體制，有選擇地吸收了港督制中利于經(jīng)濟發(fā)展的部分。符合香港特別行政區(qū)區(qū)情的政治體制，有力地促進了香港經(jīng)濟與社會事業(yè)的發(fā)展。

香港特別行政區(qū)的政治體制架構(gòu)中，以行政長官為首的政府的權(quán)力，相對于立法會的權(quán)力處于優(yōu)勢地位，是一個顯著特點。具體表現(xiàn)在：第一，行政長官的法律地位重要。行政長官不單是香港特別行政區(qū)政府的首長，還是香港特區(qū)的首長。因此行政長官不單需要對香港特別行政區(qū)負責(zé)，也需要對中央政府負責(zé)。第二，在特別行政區(qū)行政長官與立法會的關(guān)系上，政府可以由行政長官向立法會提出法案、議案，在立法會議案的討論中具有優(yōu)先的順序。另外對于立法會議員提出的議案范圍也做出了限制——不可以提出涉及公共開支、政治體制及政府運作的法案、議案，即使提出也需要提前得到行政長官的書面同意。立法會通過的法案、議案需經(jīng)行政長官簽署、公布后才能生效。行政長官有權(quán)拒絕簽署法案，并在三個月內(nèi)將法案發(fā)回立法會重議，如重議后立法會再次通過，行政長官可以選擇解散立法會。第三，政府議案和立法會議員提出議案的投票方式不同。根據(jù)香港基本法附件二規(guī)定，政府提出的法案要求獲得出席會議的全體議員的過半數(shù)票通過，而由立法會成員個人提出的法案包括對政府法案的修改，則需要功能團體選舉產(chǎn)生的議員，和分區(qū)直接選舉、選舉委員會選舉產(chǎn)生的議員兩部分出席會議議員各過半數(shù)票通過。故政府議案的通過率比立法會議員個人提出的議案的通過率高。

然而，隨著香港民主政治的發(fā)展，特別是政團政治的活躍，香港特別行政區(qū)的政制有了漸進的變化。如關(guān)于行政長官和立法會議員產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定，行政長官選舉委員會人數(shù)從第一屆的400人演變到第二屆800人，再到第四屆的1200人；立法會也由總數(shù)60席增至70席，并新增5個功能界別議席由直選區(qū)議員提名等。香港特別行政區(qū)的政治體制改革，是香港民主政治發(fā)展的體現(xiàn)，對香港特別行政區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展起到了促進作用。如立法會的功能組別，聚集了香港商界人才和專業(yè)精英，特別是組別中有勞工和工商界，代表了香港經(jīng)濟發(fā)展的原動力。香港是一個資本主義商業(yè)社會，急需具有專業(yè)知識的各界人才從政理政。因此，功能組別的政改，特別是新增的5席功能界別議席，為既有政治抱負又有專業(yè)素養(yǎng)的人員參政議政提供了平臺。

西方國家的政體也是不斷演變的。19世紀之前，西方國家主要實行“立法中心、議會至上”的立法主導(dǎo)體制。立法主導(dǎo)是資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，用來限制封建特權(quán)，集最高國家權(quán)力于議會，由議會選舉政府，制定法律，審批財政等。但隨著社會的發(fā)展，19世紀末20世紀初，政府成為國家權(quán)力的核心，行政主導(dǎo)成為被各國政府所青睞的國家體制模式，即決策權(quán)掌握在行政首長手中，行政權(quán)大于立法權(quán)。

在權(quán)力的分配與制衡中，權(quán)力的配置不可能完全是平衡的，即使是在實行“三權(quán)分立”政體的西方資本主義國家，在某一階段，“三權(quán)”中的“一權(quán)”必然占有主導(dǎo)地位。

“議會主導(dǎo)”及“三權(quán)分立”是資產(chǎn)階級反對封建社會勝利的產(chǎn)物。資產(chǎn)階級要求發(fā)展自由經(jīng)濟，擺脫封建政權(quán)的枷鎖，從而實現(xiàn)“天賦人權(quán)”。在資產(chǎn)階級民主革命勝利后，17、18世紀資產(chǎn)階級革命時期的政治學(xué)家、法學(xué)家針對這種不受約束的絕對權(quán)力設(shè)計了種種憲政體制。如英國的議會內(nèi)閣制，國王只是作為議會的執(zhí)行機關(guān)，議會才是國家的權(quán)力機構(gòu)，而國會的組成人員為新興的資產(chǎn)階級。美國雖然實行三權(quán)分立，但是立法權(quán)居于核心地位。美國憲法先規(guī)定國會，然后再規(guī)定總統(tǒng)和司法，只有國會才有權(quán)立法、征稅、撥款和提出憲法修正案，并行使授權(quán)立法權(quán)，國會有權(quán)彈劾總統(tǒng)等行政官員和聯(lián)邦法官等。在相當(dāng)長時間內(nèi)美國的權(quán)力斗爭也一直是在國會內(nèi)部展開的。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)之后的東西方，面對市場經(jīng)濟信息的高速運行，需要一個高效的政府機構(gòu)去解決各種復(fù)雜的問題，而“議會主導(dǎo)”的權(quán)力體系無法勝任。因此東西方社會普遍開始了“行政主導(dǎo)”的回歸，“行政主導(dǎo)”已經(jīng)在國際上成為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的主流趨勢。它對公民權(quán)利的保護、社會的穩(wěn)定、國家經(jīng)濟的發(fā)展未必不是一種更優(yōu)越的選擇模式。

“三權(quán)分立”中“議會主導(dǎo)”主要立足于公民對政治權(quán)力平等享有的需求。資本主義推翻封建專制統(tǒng)治后，在“天賦人權(quán)”的感召下，要求“參政議政”平等的政治權(quán)力。一時間，提到“政府”，想到的便是皇帝和各級行政官吏，人們把這種國家稱為“警察國”。

然而隨著經(jīng)濟發(fā)展的需求，市場經(jīng)濟的開放，特別是在全球經(jīng)濟一體化的形勢下，“議會主導(dǎo)”對于信息的處理能力和反饋速度，無法滿足經(jīng)濟日新月異發(fā)展的需要。在這個客觀條件下，“行政主導(dǎo)”的權(quán)力體制重新進入國家政制架構(gòu)的主導(dǎo)因素中。人們逐漸認識到行政機關(guān)在一定法律約束下，同樣可以做許多有益的事情，依靠行政權(quán)同樣可以保護人權(quán)。

行政權(quán)力在一定的約束下，對于經(jīng)濟的發(fā)展更為有利。在人民權(quán)利意識多元化的同時，人民權(quán)利的滿足不僅僅局限在“政治權(quán)力”得到實現(xiàn)，經(jīng)濟利益同樣需要得到滿足。而在錯綜復(fù)雜的市場經(jīng)濟條件下，自由經(jīng)濟極易產(chǎn)生壟斷資本主義，行政機關(guān)強大的社會調(diào)控力能夠更好地解決現(xiàn)實中面對的各種問題。而議會主導(dǎo)的模式其本身的特點導(dǎo)致議會解決問題的滯后性，不能很好地應(yīng)對市場經(jīng)濟高速信息時代發(fā)展的要求。其實，對“行政主導(dǎo)”質(zhì)疑的聲音，來自于“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”論。筆者認為這一問題只要加強對權(quán)力行使的監(jiān)督即可。

2012年是我國實行1982年憲法30周年，關(guān)于憲政的理解與討論，不僅存在于憲法學(xué)界，而且在我國的政治體制構(gòu)架中日益成為關(guān)注的焦點。憲法、憲政應(yīng)該是立足于社會現(xiàn)實以及廣大人民群眾中的。

馬克思和恩格斯早在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，爭得民主。”我國是多民族國家，需要有良好的制度去平衡與協(xié)調(diào)多民族之間的利益關(guān)系，盡管民族之間的生活習(xí)性不同、文化背景不一，但是對于追求民主、自由的基本人權(quán)的政治理想?yún)s是一致的。

在“一國兩制”基本方針指引下的香港特別行政區(qū)，議會主導(dǎo)并不適合香港特別行政區(qū)的政制發(fā)展。以香港特別行政區(qū)的地位分析，中央與特別行政區(qū)的關(guān)系，從性質(zhì)上看，既是一種政治關(guān)系，也是一種法律關(guān)系。從政治上來看，中央與特區(qū)的關(guān)系首先是主權(quán)國與其領(lǐng)土的關(guān)系。香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個地方區(qū)域，是在“一國兩制”方針下，中央授予“高度自治權(quán)”的行政區(qū)。“一國兩制”是在“一國”前提下的“兩種制度”，在確保國家主權(quán)統(tǒng)一的前提下實行區(qū)域高度自治。而以行政為主導(dǎo)的政治體制能更好地實現(xiàn)這一宗旨。

行政主導(dǎo)是指以行政首腦及其所領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)為公共權(quán)力中心的一種政治體制。在香港憲制性法律文件的《香港基本法》中，雖然沒有明確寫明香港實行行政為主導(dǎo)的政治體制，但是在制度安排上，明顯地體現(xiàn)出行政權(quán)在權(quán)力架構(gòu)中的優(yōu)越地位。如行政長官具有解散立法會的權(quán)力；政府議案具有優(yōu)先討論的順序；行政長官具有立法創(chuàng)議權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和相對否決權(quán)等。因此，以行政為主導(dǎo)的體制概念已經(jīng)在香港基本法中得到體現(xiàn)。

立法主導(dǎo)也即議會主導(dǎo)是公共權(quán)力為立法機關(guān)所掌握的一種政治體制。代議政制使得議員為了得到選票而過度關(guān)注“民意”，典型的代議員只因為他們反映和恰當(dāng)?shù)叵笳髁松鐓^(qū)而得到贊成。反映民意是民主政制的要求，但民主的進程應(yīng)該是可控的。

在司法上，由于香港特別行政區(qū)實行司法獨立，其終審法院在香港本地，最高法院對香港司法不可干涉，只能通過全國人大的釋法。中央對香港特別行政區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)只能通過任命行政長官、主要官員及其他法定職權(quán)從而得到體現(xiàn)。并且特別行政區(qū)行政長官是在香港本地經(jīng)過選舉與協(xié)商后，由中央任命，這也充分體現(xiàn)了中央對香港民意的尊重和保障。

《香港基本法》明確規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長官是香港特別行政區(qū)的首長，代表香港特別行政區(qū)，對中央人民政府和香港特別行政區(qū)負責(zé)。因此，特別行政區(qū)行政長官是中央和香港之間的橋梁，既要保護香港特區(qū)的發(fā)展，更要維護祖國的統(tǒng)一。這也就是有學(xué)者所說的，放棄了行政主導(dǎo)，無異于放棄了國家對香港的主權(quán)。

香港是一個經(jīng)濟自由港，是區(qū)域性的國際金融、貿(mào)易、航運中心。由于其貿(mào)易的發(fā)展，在香港匯集著世界各地的經(jīng)濟交易信息，這些都要求有一個高效、快捷的處理信息能力的政府。正如有學(xué)者指出的，港澳是現(xiàn)代化的城市，社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對外聯(lián)系頻繁，商業(yè)、貿(mào)易、金融和其他行業(yè)的活動以及政治、文化方面的問題錯綜復(fù)雜，瞬息萬變，除了要有一個包容各方面，照顧各方面各階層利益、與行政關(guān)系協(xié)調(diào)的立法機關(guān)之外，更需要一個決策及時、效率很高、運作平穩(wěn)、起主導(dǎo)作用的行政體制。

香港能夠從一個小漁村發(fā)展成為經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域性國際中心城市，與港督制中港督集權(quán)的行政主導(dǎo)政制有必然的聯(lián)系。港英政府時期，港督集立法權(quán)、行政權(quán)于一身，行政局與立法局僅起到輔佐港督的作用，并且實行委任議員制，只有在1985年之后才逐步開始加入選舉，實行社會精英參政議政的“行政吸納政制”。正是在這種類似一元的政治權(quán)力體制的政府管理下，香港發(fā)展成為亞洲“四小龍”。香港回歸后，中央充分考慮香港殖民歷史的發(fā)展背景，以及國際自由港的身份，制定了“一國兩制”的基本方針，吸收了港督制中高效的行政主導(dǎo)政制的優(yōu)良部分，加入了民主政治的因素，最終確立了香港特別行政區(qū)以行政為主導(dǎo)的政治體制模式。

在香港，維護行政主導(dǎo)，既促進了香港經(jīng)濟的發(fā)展，又維護了“一國兩制”的政治制度。這對于香港特別行政區(qū)來說，無疑是負責(zé)的政治體制選擇。正如鄧小平同志所說：“香港的穩(wěn)定，除了經(jīng)濟的發(fā)展以外，還要有個穩(wěn)定的政治制度。”《香港基本法》確定了根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則，最終實行普選的目標(biāo)。但這一切的民主政治理想，不能損害經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。畢竟香港發(fā)展成為國際性經(jīng)濟發(fā)達的中心城市，歸根結(jié)底是其經(jīng)濟因素，而政制的架構(gòu)應(yīng)該為經(jīng)濟的發(fā)展起到積極的促進作用。

如今內(nèi)地是香港最大的貿(mào)易伙伴，香港90%的轉(zhuǎn)口貿(mào)易與內(nèi)地相關(guān)，內(nèi)地是香港轉(zhuǎn)口貨物的最大市場和最主要來源地。特別是在《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》簽訂后，香港與內(nèi)地的經(jīng)濟合作與融合更加緊密。隨著珠港澳大橋香港口岸建設(shè)，在運輸上，香港與內(nèi)地的聯(lián)系進一步強化。在地理上，香港擁有背靠內(nèi)地的優(yōu)勢，已經(jīng)位于全球貿(mào)易、金融、商業(yè)和電訊中心的戰(zhàn)略性地位。因此，立足于香港經(jīng)濟長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，香港政治法律上的發(fā)展必須保持穩(wěn)定、漸進的模式，即保持行政主導(dǎo)的政制是對香港經(jīng)濟發(fā)展的保障。一方面，行政主導(dǎo)政制驗證了香港能從小漁村發(fā)展為國際化都市是符合香港經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要；另一方面，行政主導(dǎo)的政制適應(yīng)“一國兩制”方針的指引，更能保障香港與內(nèi)地在經(jīng)濟、文化等各方面的交流與融通，從而為香港帶來更多的發(fā)展機遇，有利于香港持續(xù)轉(zhuǎn)型成為多元化的高增值知識性經(jīng)濟體。

香港特別行政區(qū)的政治體制是在“三權(quán)分立”權(quán)力架構(gòu)基礎(chǔ)上的行政主導(dǎo)的政治體制。行政主導(dǎo)與“三權(quán)分立”并非兩個不可融合的理論體系，在“三權(quán)”權(quán)力架構(gòu)下的行政主導(dǎo)更能夠適應(yīng)信息時代錯綜復(fù)雜的信息整合，高效的政府體制對于經(jīng)濟的發(fā)展無疑更為有利。行政主導(dǎo)并不意味著行政集權(quán)，對于行政權(quán)力的有效監(jiān)督，讓權(quán)力在“陽光”下運行，這樣的行政主導(dǎo)的政制對于經(jīng)濟的發(fā)展、民主的健全都是極為有利的。這也是香港特別行政區(qū)實施“三權(quán)分立”結(jié)構(gòu)下以行政主導(dǎo)政治體制的優(yōu)勢所在。

（責(zé)任編輯：垠喜）