欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型

[摘要]城鎮(zhèn)化作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要任務(wù)與依托，其進(jìn)程與質(zhì)量直接影響該區(qū)域小康社會的建設(shè)。當(dāng)前新的形勢使城鎮(zhèn)化的作用、動(dòng)力機(jī)制、目標(biāo)導(dǎo)向、空間形態(tài)、發(fā)展理念等發(fā)生了轉(zhuǎn)變。欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)順應(yīng)轉(zhuǎn)型需要，注重規(guī)劃引導(dǎo)，培育主體形態(tài)，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，壯大多極節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量同步提升，促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]欠發(fā)達(dá)地區(qū) 城鎮(zhèn)化 轉(zhuǎn)型 舉措

[中圖分類號]F292

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）02-0068-03

城鎮(zhèn)化事關(guān)中國全面建成小康社會的重大任務(wù)，廣大中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要抓住機(jī)遇，順應(yīng)新形勢，走有自身特色的城鎮(zhèn)化道路。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展的轉(zhuǎn)型

（一）地位與作用的轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)化所擔(dān)負(fù)的歷史使命從最初作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)與結(jié)果，轉(zhuǎn)向作為促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)造擴(kuò)大需求、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要手段和內(nèi)容。

（二）動(dòng)力基礎(chǔ)逐步多元化

理想的城鎮(zhèn)化模式必然是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，以就業(yè)崗位增加為前提，與農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。我國處于工業(yè)化中期階段，工業(yè)化引起的產(chǎn)業(yè)和人口集聚，是推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ弧ｋS著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，各區(qū)域立足自身資源條件探索差異化的城鎮(zhèn)化模式，充實(shí)豐富了城鎮(zhèn)化的動(dòng)力基礎(chǔ)，工業(yè)化不再是城鎮(zhèn)化發(fā)展的唯一驅(qū)動(dòng)力。近年來中西部地區(qū)還普遍出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等資源向縣城集中的趨勢，帶動(dòng)了縣城人口規(guī)模的擴(kuò)大和縣域經(jīng)濟(jì)的繁榮，這是在內(nèi)生性消費(fèi)需求動(dòng)力下的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張和發(fā)展，完全不同于以往的以工業(yè)化產(chǎn)生供給的驅(qū)動(dòng)模式。內(nèi)生性、文化性和基于各地差異性的要素，必定是帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的新興動(dòng)力，也是最持久的動(dòng)力來源。

（三）質(zhì)量轉(zhuǎn)向

學(xué)術(shù)界有觀點(diǎn)認(rèn)為中國的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化進(jìn)程。受此影響，自2002年以來的新一輪經(jīng)濟(jì)快速增長周期中，一些地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化的積極性很高，問題表現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地快速擴(kuò)張，以“圈地”形式造成農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”，目前這種片面追求速度忽略城鎮(zhèn)化質(zhì)量的發(fā)展思路已逐步開始轉(zhuǎn)變，各地不再以單一的人口城鎮(zhèn)化率作為衡量城鎮(zhèn)化水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是按照中國特色城鎮(zhèn)化道路的要求與內(nèi)涵，從經(jīng)濟(jì)績效、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、居民生活、空間集約、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)等指標(biāo)，綜合評價(jià)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，在保證城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的前提下，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化速度。

（四）突出城市群

城鎮(zhèn)化道路究竟是優(yōu)先發(fā)展大城市還是優(yōu)先發(fā)展中小城市（鎮(zhèn)）更符合中國國情，目前仍存在爭議。不同規(guī)模城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的角色與作用不盡相同，產(chǎn)生的復(fù)合效應(yīng)也有所區(qū)別。我國“十一五”規(guī)劃提出以城市群（圈）作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，既是順應(yīng)了城市化的發(fā)展趨勢，實(shí)際上也是否定了大、中、小城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的對立性，調(diào)和了不同觀點(diǎn)的爭議。因?yàn)槌鞘腥海ㄈΓ┍旧硎怯刹煌燃壱?guī)模的城市體系構(gòu)成，以城市群（圈）為主體形態(tài)，要求不同等級規(guī)模的城市在城市群的框架規(guī)劃下各司其職，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，有分工有協(xié)作，在推進(jìn)一體化融合過程中實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的最大效益。因此，“十二五”時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必然要依托城市群（圈）為地域組織形式，提高空間組織效益。

（五）生態(tài)文明成為共識

城市是一個(gè)復(fù)雜的自然和社會生態(tài)系統(tǒng)，城市可持續(xù)發(fā)展要適應(yīng)生態(tài)環(huán)境的多樣性，適應(yīng)其資源潛力和社區(qū)需要。隨著對全球氣候的關(guān)注和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)形成共識，城鎮(zhèn)化演進(jìn)中人們越來越關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和資源的可持續(xù)利用，城市型產(chǎn)業(yè)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的資源消耗型產(chǎn)業(yè)，清潔生產(chǎn)和循環(huán)生產(chǎn)等新的生產(chǎn)方式開始出現(xiàn)，許多老城市日益朝清潔型、生態(tài)型和適宜居住型方向轉(zhuǎn)化。生態(tài)環(huán)境優(yōu)美幾乎是所有國際性大都市的共同特征，也是現(xiàn)代城市社區(qū)共同追求的目標(biāo)之一。建設(shè)生態(tài)文明，要求以生態(tài)文明的理念引領(lǐng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，即通過綠色建筑、綠色交通、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、綠色小區(qū)、綠色產(chǎn)業(yè)等來共同構(gòu)建新型城市，實(shí)現(xiàn)工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型。

（六）空間格局落實(shí)主體功能區(qū)

“十一五”規(guī)劃針對我國區(qū)域空間開發(fā)秩序失衡、國土利用效率低下的情況，提出了主體功能區(qū)的規(guī)劃理念，即根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和未來發(fā)展?jié)摿Γ瑢量臻g劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)域，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。“十二五”規(guī)劃仍然延續(xù)主體功能區(qū)劃的理念，更為具體地按三種類型區(qū)域來實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，即城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。可見，隨著主體功能區(qū)規(guī)劃付諸實(shí)施，必然改變以往各區(qū)域不顧資源條件和實(shí)際可能，盲目追求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，根據(jù)各區(qū)域在更大范圍內(nèi)承擔(dān)的職能來選擇發(fā)展方向。推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程需要立足資源環(huán)境承載能力來適度集聚產(chǎn)業(yè)和人口，形成差異有序的城鎮(zhèn)化格局。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的應(yīng)對舉措

城鎮(zhèn)化作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要任務(wù)與依托，其進(jìn)程和質(zhì)量直接決定了該區(qū)域全面建成小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)增長與社會進(jìn)步協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量匹配，必然要求欠發(fā)達(dá)地區(qū)順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，自覺轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，在轉(zhuǎn)型與提升中實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（一）重視規(guī)劃的引導(dǎo)作用

增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和權(quán)威性，發(fā)揮好規(guī)劃的指導(dǎo)、引領(lǐng)和調(diào)控作用。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃的空間指導(dǎo)和調(diào)控功能，做深做細(xì)城鎮(zhèn)建設(shè)、土地利用和交通發(fā)展等規(guī)劃，形成總體規(guī)劃、重點(diǎn)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接有序的統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃體系。編制片區(qū)和跨區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，指導(dǎo)城鎮(zhèn)合理布局，協(xié)調(diào)發(fā)展。按照中心城市、區(qū)域中心城市、縣級市、縣城和重點(diǎn)建制鎮(zhèn)等層次，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展方向，突出重點(diǎn)，分類指導(dǎo)，梯次推進(jìn)。

（二）培育城市群作為主體形態(tài)

以城市圈（群）作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，通過城市圈（群）的內(nèi)部協(xié)作與整合，放大集聚產(chǎn)業(yè)與人口的規(guī)模效應(yīng)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)體系發(fā)育滯后，面臨做大城鎮(zhèn)規(guī)模與培育城鎮(zhèn)專業(yè)化職能的雙重任務(wù)，這就更需要通過科學(xué)的規(guī)劃安排和必要的行政調(diào)控，依托區(qū)位、資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，推進(jìn)城市圈（群）的融合步伐與一體化進(jìn)程，放大城市圈（群）的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施共建、資源共享、環(huán)境共保、經(jīng)濟(jì)共榮、社會共進(jìn)，提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力。

（三）強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級驅(qū)動(dòng)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大背景下，要素集約、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級的趨勢日益明顯，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)揮自身比較優(yōu)勢基礎(chǔ)上，需要實(shí)施高端高質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，發(fā)展高技術(shù)、高效益、低消耗、低排放的新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群、人口集中、發(fā)展集約、服務(wù)集成，推動(dòng)城鎮(zhèn)化由規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。鑒于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)與區(qū)情，以引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新作為創(chuàng)新的主要戰(zhàn)略，逐步提高集成創(chuàng)新、原始創(chuàng)新的比重，促進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)的升級和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的壯大，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源稟賦為依托，以知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新為支撐，有效引導(dǎo)創(chuàng)新要素、創(chuàng)新技術(shù)向新興產(chǎn)業(yè)集聚，加大運(yùn)用新技術(shù)、新成果、新工藝改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的力度，著力推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)模化，走低碳、綠色、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

（四）壯大縣城及村鎮(zhèn)多極節(jié)點(diǎn)

縣域是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要載體和城鎮(zhèn)化的重要陣地，發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化的水平質(zhì)量與縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高度相關(guān)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力整體偏弱，且就地城鎮(zhèn)化帶動(dòng)能力不明顯。因此，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律與形勢，欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要加快發(fā)展縣域中心城市和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，使之成為聚集產(chǎn)業(yè)的“結(jié)”、吸引農(nóng)民的“點(diǎn)”、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“極”。應(yīng)當(dāng)加大縣域突破的力度，按照賦權(quán)、放開、搞活的思路，給予縣域中心城市發(fā)展最大可能的支持，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)向縣域中心城市集聚發(fā)展，培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過擴(kuò)容提質(zhì)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力。

（五）注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化過程是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程，也是城鄉(xiāng)和區(qū)域之間各種要素交融和優(yōu)化組合的漸進(jìn)過程。受制于二元分割體制，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中仍然呈現(xiàn)重城輕鄉(xiāng)、大城市優(yōu)先發(fā)展的偏好。因此，在新形勢下推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必然要求貫穿統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，把城市和農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為整體來通盤考慮，統(tǒng)一謀劃，特別是要把解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移放在優(yōu)先位置，發(fā)揮城市對農(nóng)村、工業(yè)對農(nóng)業(yè)、發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的帶動(dòng)作用，使之相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、就業(yè)增長與城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“雙贏”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“共贏”，促進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（責(zé)任編輯：曠毿）