欠發達地區城鎮化轉型

[摘要]城鎮化作為欠發達地區經濟社會發展的主要任務與依托，其進程與質量直接影響該區域小康社會的建設。當前新的形勢使城鎮化的作用、動力機制、目標導向、空間形態、發展理念等發生了轉變。欠發達地區應順應轉型需要，注重規劃引導，培育主體形態，強化創新驅動，壯大多極節點，統籌區域協調，實現數量與質量同步提升，促進城鎮化協調發展。

[關鍵詞]欠發達地區 城鎮化 轉型 舉措

[中圖分類號]F292

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）02-0068-03

城鎮化事關中國全面建成小康社會的重大任務，廣大中西部欠發達地區需要抓住機遇，順應新形勢，走有自身特色的城鎮化道路。

一、城鎮化發展的轉型

（一）地位與作用的轉變

城鎮化所擔負的歷史使命從最初作為經濟發展的目標與結果，轉向作為促進結構轉型、創造擴大需求、破除城鄉二元結構、推動經濟持續發展的重要手段和內容。

（二）動力基礎逐步多元化

理想的城鎮化模式必然是以產業發展為基礎，以就業崗位增加為前提，與農業發展相適應。我國處于工業化中期階段，工業化引起的產業和人口集聚，是推動我國城鎮化發展的重要動力之一。隨著經濟結構的優化升級，各區域立足自身資源條件探索差異化的城鎮化模式，充實豐富了城鎮化的動力基礎，工業化不再是城鎮化發展的唯一驅動力。近年來中西部地區還普遍出現了優質教育、醫療等資源向縣城集中的趨勢，帶動了縣城人口規模的擴大和縣域經濟的繁榮，這是在內生性消費需求動力下的城鎮化擴張和發展，完全不同于以往的以工業化產生供給的驅動模式。內生性、文化性和基于各地差異性的要素，必定是帶動城鎮化的新興動力，也是最持久的動力來源。

（三）質量轉向

學術界有觀點認為中國的城鎮化滯后于工業化進程。受此影響，自2002年以來的新一輪經濟快速增長周期中，一些地方政府推動城鎮化的積極性很高，問題表現在城鎮建設用地快速擴張，以“圈地”形式造成農民“被城鎮化”，目前這種片面追求速度忽略城鎮化質量的發展思路已逐步開始轉變，各地不再以單一的人口城鎮化率作為衡量城鎮化水平的唯一標準，而是按照中國特色城鎮化道路的要求與內涵，從經濟績效、社會發展、生態環境、居民生活、空間集約、統籌城鄉等指標，綜合評價城鎮化發展水平，在保證城鎮化發展質量的前提下，加快推進城鎮化速度。

（四）突出城市群

城鎮化道路究竟是優先發展大城市還是優先發展中小城市（鎮）更符合中國國情，目前仍存在爭議。不同規模城市在城鎮化進程中的角色與作用不盡相同，產生的復合效應也有所區別。我國“十一五”規劃提出以城市群（圈）作為推進城鎮化的主體形態，既是順應了城市化的發展趨勢，實際上也是否定了大、中、小城市在城鎮化進程中的對立性，調和了不同觀點的爭議。因為城市群（圈）本身是由不同等級規模的城市體系構成，以城市群（圈）為主體形態，要求不同等級規模的城市在城市群的框架規劃下各司其職，發揮各自的比較優勢，有分工有協作，在推進一體化融合過程中實現城鎮化的最大效益。因此，“十二五”時期推進城鎮化，必然要依托城市群（圈）為地域組織形式，提高空間組織效益。

（五）生態文明成為共識

城市是一個復雜的自然和社會生態系統，城市可持續發展要適應生態環境的多樣性，適應其資源潛力和社區需要。隨著對全球氣候的關注和發展低碳經濟形成共識，城鎮化演進中人們越來越關注生態環境的保護和資源的可持續利用，城市型產業代替傳統的資源消耗型產業，清潔生產和循環生產等新的生產方式開始出現，許多老城市日益朝清潔型、生態型和適宜居住型方向轉化。生態環境優美幾乎是所有國際性大都市的共同特征，也是現代城市社區共同追求的目標之一。建設生態文明，要求以生態文明的理念引領城鎮化進程，即通過綠色建筑、綠色交通、綠色基礎設施、綠色小區、綠色產業等來共同構建新型城市，實現工業文明向生態文明的轉型。

（六）空間格局落實主體功能區

“十一五”規劃針對我國區域空間開發秩序失衡、國土利用效率低下的情況，提出了主體功能區的規劃理念，即根據資源環境承載能力、現有開發密度和未來發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類主體功能區域，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。“十二五”規劃仍然延續主體功能區劃的理念，更為具體地按三種類型區域來實施主體功能區戰略，即城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區。可見，隨著主體功能區規劃付諸實施，必然改變以往各區域不顧資源條件和實際可能，盲目追求工業化、城鎮化的現象，根據各區域在更大范圍內承擔的職能來選擇發展方向。推進城鎮化過程需要立足資源環境承載能力來適度集聚產業和人口，形成差異有序的城鎮化格局。

二、欠發達地區的應對舉措

城鎮化作為欠發達地區經濟社會發展的主要任務與依托，其進程和質量直接決定了該區域全面建成小康目標的實現。因此，城鎮化進程中的經濟增長與社會進步協調、城鎮化速度與質量匹配，必然要求欠發達地區順應城鎮化發展的趨勢，自覺轉變城鎮化發展方式，在轉型與提升中實現城鎮化的健康、協調、可持續發展。

（一）重視規劃的引導作用

增強規劃的前瞻性、科學性和權威性，發揮好規劃的指導、引領和調控作用。推進城鎮化必須增強經濟社會發展總體規劃的空間指導和調控功能，做深做細城鎮建設、土地利用和交通發展等規劃，形成總體規劃、重點規劃、專業規劃等各類規劃定位清晰、功能互補、銜接有序的統一的科學規劃體系。編制片區和跨區域的城鎮體系規劃，指導城鎮合理布局，協調發展。按照中心城市、區域中心城市、縣級市、縣城和重點建制鎮等層次，科學規劃城鎮發展方向，突出重點，分類指導，梯次推進。

（二）培育城市群作為主體形態

以城市圈（群）作為城鎮化的主體形態，通過城市圈（群）的內部協作與整合，放大集聚產業與人口的規模效應。欠發達地區城鎮體系發育滯后，面臨做大城鎮規模與培育城鎮專業化職能的雙重任務，這就更需要通過科學的規劃安排和必要的行政調控，依托區位、資源和產業優勢，推進城市圈（群）的融合步伐與一體化進程，放大城市圈（群）的規模效應、集聚效應、輻射效應和聯動效應，實現設施共建、資源共享、環境共保、經濟共榮、社會共進，提高城鎮的綜合承載能力。

（三）強化技術創新和產業升級驅動

在經濟發展方式轉變的大背景下，要素集約、技術創新、產業升級的趨勢日益明顯，欠發達地區在發揮自身比較優勢基礎上，需要實施高端高質高效產業戰略，發展高技術、高效益、低消耗、低排放的新興產業和現代服務業，實現產業集群、人口集中、發展集約、服務集成，推動城鎮化由規模擴張向質量提升轉變。鑒于欠發達地區的基礎與區情，以引進消化吸收再創新作為創新的主要戰略，逐步提高集成創新、原始創新的比重，促進傳統制造業的升級和生產性服務業的壯大，以產業優勢和資源稟賦為依托，以知識創新和技術創新為支撐，有效引導創新要素、創新技術向新興產業集聚，加大運用新技術、新成果、新工藝改造提升傳統產業的力度，著力推動農業生產方式的專業化、標準化和規模化，走低碳、綠色、可持續的城鎮化發展模式。

（四）壯大縣城及村鎮多極節點

縣域是城鄉統籌的重要載體和城鎮化的重要陣地，發達地區城鎮化的水平質量與縣域經濟社會發展水平高度相關，而欠發達地區縣域經濟實力整體偏弱，且就地城鎮化帶動能力不明顯。因此，順應發展規律與形勢，欠發達地區需要加快發展縣域中心城市和重點中心鎮，使之成為聚集產業的“結”、吸引農民的“點”、縣域經濟發展的“極”。應當加大縣域突破的力度，按照賦權、放開、搞活的思路，給予縣域中心城市發展最大可能的支持，促進二三產業向縣域中心城市集聚發展，培育壯大特色優勢產業，大力發展農業產業化，通過擴容提質，增強城鎮綜合承載能力。

（五）注重統籌城鄉發展和區域協調發展

城鎮化過程是人口就業結構、產業結構的轉化和城鄉空間社區結構的變遷過程，也是城鄉和區域之間各種要素交融和優化組合的漸進過程。受制于二元分割體制，傳統城鎮化進程中仍然呈現重城輕鄉、大城市優先發展的偏好。因此，在新形勢下推進城鎮化進程，必然要求貫穿統籌城鄉與區域協調發展的思路，把城市和農村、發達地區和欠發達地區的經濟社會發展作為整體來通盤考慮，統一謀劃，特別是要把解決農村富余勞動力向非農產業轉移放在優先位置，發揮城市對農村、工業對農業、發達地區對欠發達地區的帶動作用，使之相互促進、協調發展，實現經濟增長、農村人口轉移、就業增長與城鎮化的良性互動，實現統籌城鄉發展的“雙贏”，區域協調發展的“共贏”，促進新型工業化、新型城鎮化與農業現代化的同步協調推進。

（責任編輯：曠毿）