政官關(guān)系與日本民主黨政權(quán)的政策決定

摘 要：基于“政治主導(dǎo)”的政治理念，民主黨政權(quán)在政策決定過程領(lǐng)域推行政官關(guān)系變革。歷經(jīng)鳩山內(nèi)閣、菅內(nèi)閣與野田內(nèi)閣，隨著政官關(guān)系變革態(tài)勢的減弱并遭受頓挫，民主黨政權(quán)的政策決定過程反復(fù)變化。政官關(guān)系定位不準(zhǔn)，不僅導(dǎo)致民主黨政權(quán)的政策決定過程反復(fù)變化，也削弱了其決策效益與執(zhí)政能力。

關(guān)鍵詞：日本政治；政官關(guān)系；民主黨政權(quán)；政策決定

中圖分類號：D73/77 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-2458（2013）03-0021-07

在日本，自民黨長期執(zhí)政期間的政官關(guān)系，其核心內(nèi)涵就是自民黨所屬國會議員與官僚共同參與政策決定。它雖曾有利于維系自民黨政權(quán)的統(tǒng)治地位，但也衍生了“金權(quán)政治”等體制弊端。因此，正確界定政治家與官僚之間的體制距離，是日本政黨體制轉(zhuǎn)型與政治民主化進(jìn)程中面臨的重大課題。

2009年9月民主黨實現(xiàn)政權(quán)交替之后，基于“由官僚主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政治主導(dǎo)”的政治理念，鳩山由紀(jì)夫內(nèi)閣大力變革政策決定過程中的政官關(guān)系。歷經(jīng)菅直人內(nèi)閣與野田佳彥內(nèi)閣，民主黨政權(quán)的政官關(guān)系變革態(tài)勢卻日趨減弱并遭受頓挫，政策決定過程亦反復(fù)變化。政官關(guān)系的定位不準(zhǔn)與變革不力，不僅削弱了民主黨政權(quán)的決策效益，也成為2012年12月該黨政權(quán)垮臺的誘因之一。

一、政官關(guān)系與鳩山內(nèi)閣的政策決定

2009年9月16日，民主黨代表鳩山由紀(jì)夫當(dāng)選為日本首相并組建內(nèi)閣，這為該黨政治理念的實踐提供了政權(quán)平臺。

為擺脫官僚依賴體制，2009年9月16日夜，鳩山內(nèi)閣首次召開內(nèi)閣會議就通過了如下“基本方針”：設(shè)立以大臣、副大臣、政務(wù)官為核心的“政務(wù)三役會議”；廢止事務(wù)次官會議①；設(shè)置“國家戰(zhàn)略室”和“行政刷新會議”。同日，首相官邸還向各省廳下發(fā)一則通知：表明各省廳政策主張的記者招待會將由閣僚等政治家出面舉行，官僚不能召開記者招待會；次官等的例行記者招待會被取消。稍后，9月18日，鳩山內(nèi)閣分別設(shè)置了負(fù)責(zé)制定預(yù)算編制基本方針的“國家戰(zhàn)略室”與負(fù)責(zé)消除預(yù)算浪費(fèi)等行政事務(wù)的“行政刷新會議”。

至2010年5月，民主黨政權(quán)在鳩山內(nèi)閣框架下推行政官關(guān)系變革的實踐主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，伴隨著“政務(wù)三役會議”的設(shè)立與頻繁召開，副大臣與政務(wù)官的作用得到了提升。尤其是以年輕中堅力量為主的政務(wù)官，曾被稱為“盲腸”的他們變成了實施政治主導(dǎo)的“牽引車”，表現(xiàn)活躍。在各府省中，政務(wù)官均參與政策制定且位于事務(wù)次官之上，負(fù)責(zé)與承擔(dān)事務(wù)工作的各級官僚進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。此外，“政務(wù)三役會議”作為各府省的最高決策機(jī)構(gòu)，基本上是將官僚排除在會議之外的，但其實際運(yùn)營情況受到閣僚個性的影響，略有差異。例如，2009年12月，根據(jù)《朝日新聞》對數(shù)名政務(wù)官的采訪報道：在內(nèi)閣府，絕對不允許事務(wù)官僚參加“政務(wù)三役會議”，會后再進(jìn)行摘要傳達(dá)；在總務(wù)省，秘書官與統(tǒng)括課長也參加“政務(wù)三役會議”；在防衛(wèi)省，副大臣負(fù)責(zé)預(yù)算工作，2名政務(wù)官分別負(fù)責(zé)駐日美軍整編與防衛(wèi)省改革，且讓秘書官參加會議①。

其次，作為民主黨政權(quán)實施政治主導(dǎo)的“招牌”閣僚，國家戰(zhàn)略大臣與行政刷新大臣分工合作、職責(zé)重大。2009年9月鳩山內(nèi)閣成立之初，分別由民主黨內(nèi)資深政治家菅直人與仙谷由人出任國家戰(zhàn)略大臣和行政刷新大臣。在2010年1月7日財務(wù)大臣藤井裕久辭職后，閣僚人事進(jìn)行了局部調(diào)整：副首相菅直人兼任財務(wù)大臣，行政刷新大臣仙谷由人兼任國家戰(zhàn)略大臣。其間，仙谷大臣因工作繁忙而無暇顧及行政刷新會議事務(wù)。直至2010年2月10日，鳩山首相任命民主黨前政調(diào)會長枝野幸男為行政刷新大臣，并明確了其與國家戰(zhàn)略大臣之間的職責(zé)分工。（參見表1）同時，在行政刷新會議的組織下，通過實施“事業(yè)甄別”作業(yè)來力圖杜絕事業(yè)浪費(fèi)，彌補(bǔ)財政來源不足。

表1 國家戰(zhàn)略大臣與行政刷新大臣的職責(zé)分工

國家戰(zhàn)略大臣職責(zé)

仙谷國家戰(zhàn)略大臣綜合協(xié)調(diào)地球變暖對策；制定中期財政框架與財政運(yùn)營戰(zhàn)略；總轄雇用對策；新公共事業(yè)；公務(wù)員制度改革。

枝野行政刷新大臣行政刷新會議；規(guī)制改革；公益法人制度改革；獨(dú)立行政法人制度改革；公共服務(wù)事業(yè)改革；公文書管理；禁止壟斷法政策。

資料來源：『反転攻勢へ仕分け人起用』、載『読売新聞』2010年2月11日。

再次，民主黨在鳩山內(nèi)閣成立后立即廢止了黨的政策調(diào)查會，將與政策決定直接關(guān)聯(lián)的職能完全轉(zhuǎn)移至政府內(nèi)部，試圖構(gòu)筑“內(nèi)閣一元化”決策機(jī)制。同時，為了協(xié)調(diào)內(nèi)閣政策立案與執(zhí)政黨國會對策，各府省設(shè)置了由副大臣主管的“政策會議”，通過該會議來聽取閣外民主黨議員的意見并向他們解釋說明法案內(nèi)容。另外，為了消除“族議員式的政官愈合結(jié)構(gòu)”，民主黨還決定將干事長辦公室作為應(yīng)對陳情活動的“統(tǒng)一窗口”②。在干事長辦公室對陳情展開探討的基礎(chǔ)上，由副干事長們根據(jù)民主黨政權(quán)公約與政策方針做出妥當(dāng)與否的判斷，如若判斷為陳情合理，則向閣僚等“政務(wù)三役”轉(zhuǎn)達(dá)；對于特別重要的合理陳情，則由干事長直接向首相匯報。

最后，鳩山內(nèi)閣積極推動國會立法，力圖通過增加入閣議員人數(shù)來實現(xiàn)“政治主導(dǎo)”目標(biāo)。2010年1月11日，鳩山內(nèi)閣確立了新增15名副大臣·政務(wù)官③、首相輔佐官由5名增至10名的改革方針。為落實上述方針，2010年2月5日，鳩山內(nèi)閣決定了“政治主導(dǎo)確立法案”并提交國會審議；2月19日，鳩山內(nèi)閣又決定了“國家公務(wù)員法等修正案”并提交國會審議，以期強(qiáng)化內(nèi)閣的人事管理職能；5月14日，民主黨以議員立法的方式向眾議院提交了“國會改革關(guān)聯(lián)法案”。另外，在鳩山內(nèi)閣執(zhí)政時期，作為“官僚統(tǒng)治象征”的內(nèi)閣法制局長官被排除在“政府特別輔佐人”范圍之外，不能出席國會進(jìn)行有關(guān)憲法及法律政府解釋的答辯④。取而代之的是，鳩山內(nèi)閣有關(guān)法令解釋的國會答辯，起初是由官房長官平野博文擔(dān)當(dāng)?shù)模笥钟尚姓⑿孪嘀σ靶夷袚?dān)當(dāng)。

與自民黨政權(quán)時期相比，鳩山內(nèi)閣執(zhí)政時期民主黨政權(quán)的政策決定過程發(fā)生了較大變化：由自民黨政權(quán)時期內(nèi)閣和執(zhí)政黨區(qū)別開來的二元化政策決定過程，轉(zhuǎn)變?yōu)橹铝τ谡邲Q定的內(nèi)閣一元化。（參見圖1）

圖1 民主黨政權(quán)（鳩山內(nèi)閣時期）與自民黨政權(quán)的政策決定過程比較

資料來源：『民主の「政治主導(dǎo)」改革』、載『読売新聞』2010年5月3日。

二、政官關(guān)系與菅內(nèi)閣的政策決定

在鳩山內(nèi)閣辭職后，2010年6月4日，民主黨新任代表菅直人當(dāng)選為日本首相。2010年6月8日，菅內(nèi)閣召開首次會議并決定了政權(quán)運(yùn)營的“基本方針”，內(nèi)容包括以下5點(diǎn)：重返政權(quán)交替的原點(diǎn)，致力于恢復(fù)國民的信賴；為創(chuàng)造充滿希望的社會，著手徹底重建經(jīng)濟(jì)、財政與社會保障；各閣僚不能受限于省廳利益，而是作為一個整體來應(yīng)對各種課題；杜絕行政浪費(fèi)，通過信息公開來推進(jìn)行政透明化；“政務(wù)三役”與官僚之間密切溝通，以真正的政治主導(dǎo)來實施政策運(yùn)營① 。

鑒于高舉“擺脫官僚依賴”旗幟的鳩山內(nèi)閣導(dǎo)致政、官之間缺乏合作，菅內(nèi)閣主張在政權(quán)運(yùn)營的層面上與官僚展開合作。2010年9月21日，菅首相在內(nèi)閣改組后的新任政務(wù)官會議上，指示大臣、副大臣與政務(wù)官等“政務(wù)三役”要善于使用官僚，表示：“（政權(quán)交替后）一年來若說有所反省的話，僅靠政務(wù)三役做事情，有些過頭了。省廳的工作量巨大。即使想通過政務(wù)三役來完成所有工作，也將難以完成”② 。

為了借助并發(fā)揮官僚的“力量”，菅內(nèi)閣對政官關(guān)系采取了修正立場，并對前任鳩山內(nèi)閣的變革措施進(jìn)行了調(diào)整，從而導(dǎo)致民主黨政權(quán)的政策決定過程再次發(fā)生變化。

首先，菅內(nèi)閣試圖以首相官邸為“司令部”來重新構(gòu)筑“政治主導(dǎo)”。例如，2010年6月8日，首相菅直人決定將首相事務(wù)秘書官由4人增至5人，除此前一貫任用由財務(wù)、外務(wù)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、警察四省廳出身的官僚③之外，又起用厚生勞動省出身的內(nèi)閣府政策統(tǒng)括官山崎史郎為首相事務(wù)秘書官。2010年6月18日，菅直人首相在閣僚懇談會上做出指示，各省廳局長級以上的干部人事，需要與官房長官協(xié)商。2010年7月23日，菅內(nèi)閣決定對于約700件以國家為被告、社會關(guān)注度高、影響國民生活的訴訟案件，由內(nèi)閣官房統(tǒng)一管理，通過閣僚之間的磋商來決定應(yīng)對方針。此前，由于各省廳獨(dú)自應(yīng)對上述各類案件，首相官邸往往并不掌握相關(guān)信息。但是，此類訴訟案件處理得當(dāng)與否，將會直接影響內(nèi)閣支持率④。因此，菅內(nèi)閣試圖“政治主導(dǎo)”訴訟應(yīng)對，實施首相官邸一元化管理。

其次，菅內(nèi)閣將國家戰(zhàn)略室“降格”為建言機(jī)構(gòu)。國家戰(zhàn)略室曾是鳩山內(nèi)閣推行“政治主導(dǎo)”的象征，承擔(dān)了制定經(jīng)濟(jì)財政政策以及協(xié)調(diào)跨省廳課題的職能，但菅內(nèi)閣執(zhí)政后國家戰(zhàn)略室的職能出現(xiàn)萎縮。2010年7月18日，菅首相明確表示將國家戰(zhàn)略室承擔(dān)的制定經(jīng)濟(jì)財政政策的功能轉(zhuǎn)移出去，并將之“降格”為首相直屬的建言機(jī)構(gòu)。結(jié)果，國家戰(zhàn)略室被排除在2011年度財政預(yù)算編制過程之外。2010年7月24日，國家戰(zhàn)略相荒井聰在會見記者時言及國家戰(zhàn)略室的新功能，強(qiáng)調(diào)：“對于包括外交及安全保障在內(nèi)的內(nèi)閣重要事項，直接向首相提出政策建言、呈報意見、提供情報”，作為建言機(jī)構(gòu)重新展開活動①。2010年7月26日，國家戰(zhàn)略室作為建言機(jī)構(gòu)再次啟動，邀請東京大學(xué)教授北岡伸一（專業(yè)方向為日本政治外交史）為講師，舉辦了有關(guān)外交、安全保障政策的學(xué)習(xí)會。

再次，菅內(nèi)閣在民主黨內(nèi)部恢復(fù)了黨的政策調(diào)查會（簡稱“政調(diào)會”）。2010年6月7日，首相菅直人決定在民主黨內(nèi)部恢復(fù)政調(diào)會，并由政調(diào)會會長玄葉光一郎兼任公務(wù)員制度改革擔(dān)當(dāng)大臣，以求避免政策決定的“二元化”。2010年6月15日，民主黨在國會內(nèi)召開了首次政調(diào)會的干部會②，會議決定在政調(diào)會內(nèi)部設(shè)置與各府省對應(yīng)的“部門會議”、探討跨省廳課題的“項目小組”（PT）以及應(yīng)對中長期課題的“調(diào)查會”。盡管民主黨重新設(shè)立了政調(diào)會，但菅內(nèi)閣依然維系“政策決定內(nèi)閣一元化”的基本方針，政調(diào)會僅被定位為一個建言機(jī)構(gòu)，以便反映黨內(nèi)意見。2010年7月6日，為了向政府反映黨內(nèi)意見，民主黨政調(diào)會會長玄葉光一郎在內(nèi)閣會議上表示將制定有關(guān)2011年度預(yù)算編制的“指針”，以便供政府參考。2010年7月13日，民主黨又決定在政調(diào)會內(nèi)設(shè)置公務(wù)員制度改革PT、社會保障與稅制改革PT、憲法調(diào)查會、政治改革調(diào)查會。事實上，在“扭曲國會”的背景下，為了加強(qiáng)與在野黨的溝通與妥協(xié)，民主黨政調(diào)會在政策決定過程中的作用有所加強(qiáng)。

最后，菅內(nèi)閣注重加強(qiáng)內(nèi)閣成員與民主黨領(lǐng)導(dǎo)層、官僚之間的溝通交流。菅內(nèi)閣執(zhí)政后，閣僚與民主黨領(lǐng)導(dǎo)層頻繁舉行會談。例如，2010年9月20日，菅首相在首相官邸召開政策學(xué)習(xí)會，在國內(nèi)的15名閣僚（經(jīng)濟(jì)財政相海江田萬里與環(huán)境相松本龍在國外出差）與干事長岡田克也、國會對策委員長缽呂吉雄等民主黨干部全部參加，采取自由討論的形式，共同探討主要政策課題，以期實現(xiàn)內(nèi)閣與政黨的團(tuán)結(jié)一致。為了修復(fù)與官僚之間的合作關(guān)系，官房長官仙谷決定設(shè)置名為“3加7”的干部會議，由3名官房副長官以及副長官補(bǔ)、內(nèi)閣總務(wù)官等7名官邸助手組成，每周召開1次會議。仙谷還將其事務(wù)秘書官也由5人增至7人，并指示他們出席與各省“政務(wù)三役”的會談。2010年底，菅內(nèi)閣正式?jīng)Q定各府省“政務(wù)三役會議”應(yīng)讓事務(wù)次官出席。特別是在2011年3月東日本大震災(zāi)發(fā)生后，3月22日，為順利推進(jìn)支援受災(zāi)民眾等有關(guān)對策，菅內(nèi)閣設(shè)置由各省事務(wù)次官組成的“各府省聯(lián)絡(luò)會議”，1至2周召開1次會議，但僅限于處理應(yīng)對賑災(zāi)課題。

另外，為應(yīng)對即將來臨的參議院定期選舉，菅內(nèi)閣決定不延長通常國會會期。2010年6月16日，會期為150日的通常國會如期閉會。這樣，在本屆通常國會的立法審議過程中，“國家公務(wù)員法等修正案”在參議院成為廢案；“政治主導(dǎo)確立法案”、“國會改革關(guān)聯(lián)法案”在眾議院以“繼續(xù)審議”的形式擱淺。作為民主黨政權(quán)實施“政治主導(dǎo)”象征的上述國會立法最終均告失敗。

三、政官關(guān)系與野田內(nèi)閣的政策決定

2011年8月30日，民主黨新任代表野田佳彥當(dāng)選為日本首相。野田內(nèi)閣執(zhí)政期間，民主黨政權(quán)的政策決定過程進(jìn)一步由“脫官僚”向著“活用官僚”的方向調(diào)整。野田首相認(rèn)為：“對于民主黨的旗幟——‘政治主導(dǎo)’問題，我認(rèn)為也可以重新定義。當(dāng)初我們黨之所以提出這個主張，是因為當(dāng)時執(zhí)政黨的各項政策，從企劃到立案幾乎都由官僚機(jī)構(gòu)一手操辦，沒有發(fā)揮政治家的作用。因此當(dāng)我掌權(quán)之后，采取了在各省廳設(shè)立政務(wù)次官等方式，以期讓政府機(jī)構(gòu)重新充滿生機(jī)”，“但如果‘政與官’之間因此出現(xiàn)主導(dǎo)權(quán)之爭，作為專家集團(tuán)的官僚組織而不能很好地發(fā)揮作用，那就無法全面體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的行政功能。因此，需要對此進(jìn)行改正，以達(dá)到各司其職，最大限度地發(fā)揮各自作用的目的”③。

關(guān)于官僚在政策決定過程中的定位，從鳩山首相至野田首相的最初施政演說中均有所提及，但其內(nèi)容表述已發(fā)生較大變化，見表2。比較而言，野田首相最為重視官僚的作用。

野田內(nèi)閣成立后，著手大幅修正內(nèi)閣與民主黨的政策決定過程，其基本作法就是導(dǎo)入執(zhí)政黨的“事前審查”制度并變相恢復(fù)了“事務(wù)次官會議”。

2011年8月30日，野田首相決定起用前外相前原誠司擔(dān)任政調(diào)會會長，且讓其不再兼任閣僚，使之能夠?qū)Ｐ狞h務(wù)。2011年9月2日，民主黨又決定導(dǎo)入執(zhí)政黨對內(nèi)閣提議案的“事前審查”制度，即內(nèi)閣提議案必須先獲得黨的認(rèn)可，若政調(diào)會下屬組織“部門會議”對內(nèi)閣提議案未進(jìn)行審查并認(rèn)可，內(nèi)閣會議就不能做出決定。同時，為了確保災(zāi)后復(fù)興增稅與推動稅制改革，2011年9月5日，民主黨又恢復(fù)了黨的稅制調(diào)查會，由前財務(wù)相藤井裕久擔(dān)任會長。

2011年9月6日，野田內(nèi)閣決定繼續(xù)召集由各府省事務(wù)次官出席的“各府省聯(lián)絡(luò)會議”，采取每周五定期召開的方針，從而將“各府省聯(lián)絡(luò)會議”定期化了。此外，該會議討論與處理的課題也不再限于“賑災(zāi)”，而是擴(kuò)大至國政全體。通過定期召開由各府省事務(wù)次官組成的“各府省聯(lián)絡(luò)會議”來處理國政課題，這與自民黨政權(quán)時期的“事務(wù)次官會議”相似，或是“變相”復(fù)活，成為野田內(nèi)閣“活用”官僚的主要平臺。

另外，2011年9月13日，官房長官藤村修甚至一度表示將復(fù)活政府特別輔佐人制度，使得內(nèi)閣法制局長官能夠出席國會答辯。但上述表態(tài)并未付諸實踐，野田首相指名曾擔(dān)任過內(nèi)閣法制局參事官的法相平岡秀夫負(fù)責(zé)國會答辯中的法令解釋。

整體上，民主黨政權(quán)的政策決定過程出現(xiàn)了反復(fù)變化，尤其是以政調(diào)會為代表，廢止后又復(fù)活并具有議案審查權(quán)，促使其政策決定機(jī)制由最初的“內(nèi)閣決策一元化”向著與自民黨政權(quán)時期相類似的“內(nèi)閣·執(zhí)政黨決策二元化”的方向演變。見表3。

民主黨政權(quán)執(zhí)政期間的政策決定過程反復(fù)變化，其根源在于未能準(zhǔn)確把握政官關(guān)系定位。

第一，民主黨政權(quán)的政官關(guān)系變革，打擊了官僚的主觀能動性。

實施“政治主導(dǎo)”并不能簡單地等同于“脫官僚”或是“控制官僚”，因為“‘控制官僚’只是站在官僚制的對立面、將其置于被動受控的狀態(tài)，而忽視了官僚制在整個行政管理過程中，其主觀能動性和自主性的積極意義”，“在政府行政管理中，官僚制是具有能動性和自主性的，如果僅從控制的角度是滿足不了憲政民主制對行政民主的需要，也無法較為全面地詮釋官僚制的復(fù)雜性”①。例如，伴隨著鳩山內(nèi)閣大力推進(jìn)“脫官僚”改革，官僚集團(tuán)的政策說明能力遭到削弱。由于官僚在大部分府省均不能參加“政務(wù)三役會議”，多是在大臣辦公室外等待“指示”。對此，2010年1月5日，在官房長官平野博文與各府省次官的聚會中，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的望月晴文次官指出：“如果‘等待指示’的官僚不斷增加，容易成為‘不良資產(chǎn)’”①。同時，各府省“政務(wù)三役”與府省職員之間的信賴感薄弱。例如，2010年7月，根據(jù)厚生勞動省的調(diào)查結(jié)果，在該省職員中“對政務(wù)三役的指示表示信服”者所占比例僅為1%，且有近半數(shù)職員感覺到“政務(wù)三役”的“傲慢”② 。

第二，民主黨政權(quán)的政官關(guān)系變革，高估了政治家的執(zhí)政素養(yǎng)。

政治家實施政治主導(dǎo)，既需要理順政官關(guān)系與健全制度保障，更需要不斷提高自身的執(zhí)政素養(yǎng)。一方面，民主黨政權(quán)倡導(dǎo)的政官關(guān)系變革，在運(yùn)作層面上存有難以克服的制度難題。例如，鳩山內(nèi)閣曾試圖通過國會立法（“國家公務(wù)員法等修正案”）將高級官僚的人事管理統(tǒng)一歸口至內(nèi)閣官房，但此種變革動向在運(yùn)作層面上面臨疑問：內(nèi)閣人事局是否具有公正、準(zhǔn)確地判斷近600名官僚人事的履職能力，如何避免政治家因個人好惡而恣意介入官僚人事？③另一方面，政治家在“脫官僚”后執(zhí)政業(yè)績又不時出現(xiàn)紕漏。例如，2010年1月，鳩山首相在國會發(fā)表施政方針的演說原稿是由官房副長官松井孝治等人整理的，排除官僚在外，被認(rèn)為：“這不是首相的語言。此前一直宣稱‘重視生命的政治’，從未在演說中提及‘要保護(hù)生命’。感到這是身邊人胡亂寫的”④。2010年11月，民主黨的外交及安全保障調(diào)查會未經(jīng)黨內(nèi)充分討論，就提出恢復(fù)戰(zhàn)前舊軍隊用語的建議，顯得過于輕率和魯莽。

政官關(guān)系定位不準(zhǔn)，不僅導(dǎo)致民主黨政權(quán)的政策決定過程反復(fù)變化，更是削弱了其決策效益乃至執(zhí)政能力。

第一，民主黨政權(quán)的政策決定過程，未能統(tǒng)合黨內(nèi)的多元利益訴求。

在民主黨政權(quán)執(zhí)政期間，黨內(nèi)的陳情窗口反復(fù)變化，由干事長室（鳩山內(nèi)閣）、“陳情要請對應(yīng)本部”（菅內(nèi)閣）再至干事長室（野田內(nèi)閣），政調(diào)會也是廢止后重設(shè)，雖歷經(jīng)“試行錯誤”摸索，但在重大課題上始終未能有效統(tǒng)合黨內(nèi)的多元利益訴求。例如，2010年4月23日，民主黨干事長小澤一郎與國土交通相前原誠司在高速公路收費(fèi)制度改革問題上對立，導(dǎo)致“道路財政特別措置法修正案”的國會審議工作停滯不前。更為嚴(yán)重的是，2012年3月30日，由于對野田內(nèi)閣決定消費(fèi)增稅法案不滿，有4名副大臣及政務(wù)官、2名民主黨干部、10名政調(diào)會成員提出辭呈，并導(dǎo)致民主黨于同年7月發(fā)生局部分裂。為此，民主黨的政策決定過程被認(rèn)為是“太不成熟”，黨內(nèi)的政治文化是“議而不決”⑤ 。

第二，民主黨政權(quán)的政策決定過程，未能發(fā)揮內(nèi)閣的政治決斷效力。

例如，在2011年3月東日本大震災(zāi)發(fā)生后的一個月內(nèi)，菅直人內(nèi)閣在政府內(nèi)部亂立“本部”及“會議”，接連任命作為智囊的內(nèi)閣官房參與，導(dǎo)致政府全體的“司令部”指揮系統(tǒng)及彼此間的責(zé)任分擔(dān)并不清楚。在政府內(nèi)部，作為閣僚級的對策本部就多達(dá)5個，包括“緊急災(zāi)害對策本部”（本部長為首相菅直人）、“災(zāi)民生活支援特別對策本部”（本部長為防災(zāi)相松本龍）、“原子能災(zāi)害對策本部”（本部長為首相菅直人）、“福島核電站事故對策統(tǒng)合本部”（本部長為首相菅直人）、“電力供給緊急對策本部”（本部長為官房長官枝野幸男）。關(guān)于災(zāi)民的接納援助，若是地震與海嘯，則是由“災(zāi)民生活支援特別對策本部”擔(dān)當(dāng)；若是核電事故引發(fā)的退避，則是由“原子能受害者生活支援小組”擔(dān)當(dāng)。而且，這些機(jī)構(gòu)并非按省廳別“縱向分割”，而是跨省廳的“橫向分割”，讓人難以理解責(zé)任所在，反而沒有效率。政府責(zé)任更為不清楚的是，作為首相智囊的內(nèi)閣官房參與的存在。在地震發(fā)生后，首相任命了6名，內(nèi)閣官房參與達(dá)到歷史最多的15名⑥。2011年12月，日本政府關(guān)于東京電力公司福島第一核電站事故的“事故調(diào)查·驗證委員會”（委員長為畑村洋太郎）發(fā)表了中期報告，指出首相官邸內(nèi)部的信息溝通不暢及重要信息發(fā)布遲滯等因素，導(dǎo)致避災(zāi)混亂① 。

結(jié)果，政策決定過程的反復(fù)變化與內(nèi)閣頻繁更迭交織在一起，二者形成惡性互動。至民主黨政權(quán)執(zhí)政末期，甚至在個別課題上失去了對官僚的控制。例如，2012年8月，圍繞駐美大使的人事變動，首相官邸尚未召開“內(nèi)閣人事檢討會議”予以批準(zhǔn)，外務(wù)省已事先向外界透露了“將由外務(wù)省事務(wù)次官佐佐木賢一郎出任駐美大使”的消息，造成了既成事實。②

總之，民主黨政權(quán)推行的政官關(guān)系變革定位不準(zhǔn)，未能取得相應(yīng)的國會立法成果，反而導(dǎo)致其政策決定過程反復(fù)變化，進(jìn)而削弱了決策效益及執(zhí)政能力，成為2012年12月民主黨政權(quán)垮臺的一大誘因。

[責(zé)任編輯 李 穎]