在滬日僑與近代上海公共租界市政決策

摘 要：公用事業價格議定是近代市政決策的一項重要內容，能否充分參與其中，是衡量市民權是否充分伸張的指標之一。1935至1936年反對電話加價運動中，在滬日僑通過用戶代表請愿、工部局日籍董事力爭、納稅人提案和日籍電話專家介入調查等方式，對租界市政決策形成了一定的輿論壓力和行政阻力，影響了電話價格厘定。公共租界相關議政和決策機制的存在，使日僑民意表達渠道保持了相對暢通，近代日本在上海全面干預的總方針也無疑促成了日僑在租界電話價格議定過程中的發言權。

關鍵詞：日僑；市政決策；電話加價；上海公共租界

中圖分類號：K304 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458（2013）03-0059-06

關于近代上海公共租界市政決策問題，以往的研究著眼于華人參政和市民權運動。大多論著將華人無參政權的原因歸結為租界制度制約，英美當局獨攬大權等。那么被英美租界當局管理的日、俄等國僑民政治地位如何？如果說華人參政議政活動，是制度外的抗爭，那么英美之外的其他國僑民參與租界管理則是“少部分”代表在體制內的“正當權益”。公共租界“地方自治制度”是否為其他國外僑民提供了權益保障？在利用這一制度維護自身權益時是否仍舊有阻力？1935年，上海公共租界日僑人數達2萬余人，占公共租界外僑總人數的半數以上[1]。隨著在滬日僑人數的增加，日本居留民逐漸要求擴大在租界市政問題上的發言權。有關近代日僑的研究成果，集中于社會文化、教育發展、戰后遣返等，較少關注抗戰前日僑對租界市政管理的介入問題。文章以1935年—1936年反對電話加價運動為例，對在滬日僑與近代上海公共租界工部局市政決策的關系作一嘗試性探討。

一、反對電話加價運動的緣起

電話事業為近代上海重要的公用事業之一。公共租界工部局對電話事業發展具有監管權，工部局董事會對其價格厘定、營業辦法等市政事項具有監督權和決策權。圍繞話費厘定，中外用戶、電話公司和工部局曾展開多次多方博弈。作為人數較多的在滬外僑，日僑積極參與其中。在歷次反對電話加價運動中，以1935至1936年持續時間最長，過程最為曲折。

1935年1月21日，上海電話公司依據1930年8月與公共租界工部局簽訂的特許營業合同，向工部局呈請自1935年4月1日起，改定話費，實行加價，并對營業用戶實行按次收費。租界市政當局始有允許之意。這一舉動，遭到了中外電話用戶的強烈抗議，華人用戶、其他各國商戶尤其是日僑先后表明抗議立場。

1月22日，上海電話公司援引特許營業合同相關條文聲明，有權保證合同賦予的純年投資金額10%的收益，依照當前經濟狀況，必須限制通話并加價。電話公司認為，自動機改造為用戶提供了便利優良的服務，卻造成通話次數過多。部分用戶占據了有限的電話資源，“第用途既增，該公司之各項機械線路設備亦即隨之而大”，不得不追加投資，“一應資本利息、折舊、維持、運用各費，亦隨之而有增加之必要”；同時，公司還要滿足日益增加的裝戶需求。如此，即使公司“機械則以經濟方法建造之，各項費用上則節省之”，“自1930年8月5日實行迄至1933年12月31日，該公司血本屢增，而大致所獲到者則微末已極，甚至不克以紅利股給股東”①，擬實行加價。此議一出，中外業界不待電話公司公布具體收費新率，以目下上海經濟境況不佳為由，紛紛表示難以接受。1月30日，西顏料業、中西木器號業等28個行業聯名轉函租界當局，陳述理由，望其萬勿批準加價。各同業認為，“上海一埠，除受不景氣之潮流外，復遭一二八之創痕，以致年來商號紛紛倒閉，房屋十室九空”，商業凋零、市面衰落，公司之行為實乃“惟私利之是圖，罔顧全體市民之生存”；再者，觀諸公司財務，“該公司洋員月薪均在千百元以上，而所任職務，即數十元者未嘗不能應付裕如”②，故應撙節緊縮以疏困，而非取諸用戶。

面對這種各持一端、眾聲抗議的局面，公共租界工部局不敢貿然決策，“為獲得公眾和報界對此問題的評價”[2]468，決定公開公司修改費率申請。2月21日，各大報紙刊登了電話增價內容。在這份申請中，電話公司聲稱1934年收入僅為資本額的6.13%，只有將總收入增加22.89%，才能達到特許權所規定的10%年利。最為理想的辦法即“原來商用按具收費者，每月收費，由固定之12.24元改為10元，以100次為限，過此數，按次比例低減征收，每次最少3分”，“家用電話，每月固定話費，由7.58元加為8.50元”③。實際上，公司試圖通過上述收費新章，一方面控制大商戶通話次數，變相增加話費；另一方面激勵通話較少商戶電話的安裝，增加收益。

上海電話公司加價申請的公諸報端，引來了新一輪更加激烈的反對浪潮。3月12日，市商會致函工部局，言明1934年電話公司“尚能獲得凈利六厘一毫三絲，已屬商業中不可多得之盈利。無論從公益方面設想，抑純從商業眼光著想，均不應再榨取公眾利益，以增加其收入”④。更有外商推算，實行按次收費后，電話公司每年盈余之數遠非其對外宣稱的1523750元，“實際值每年盈余額當倍于電話公司預估之數，即為3047500元”；另一方面，各用戶“因損及營業，于能力上亦不堪負擔”，如上海西籍經紀人公會表示“所用電話者共計900線，如一旦加價，則所受損失，至為重大”⑤。其他眾多用戶如匯票經紀人公會、日本僑民團體等亦從公司經濟狀況實屬良好、自身承擔力有不逮的角度，發表聲明，抗議加價。

面對強大的輿論壓力，工部局希望拿出一套既“使公眾安心”，且尊重電話公司特權的方案[2]491，仍舊難息眾怒。經過討論，3月11日，公用事業委員會決定允許公司自1935年4月1日起，“增加總收入至多12.5%”，如是，“足使公司獲得一分純益”；“股東實可獲約一分五之紅利”；“對于用戶之利益已可謂有合理之保障”⑥。正當公司按照工部局所核減的加價比例改擬新章時，中外各方用戶仍舊表示不滿，希冀根本打消加價之議。各社會團體紛紛致函工部局，嚴詞責問，并對工部局認為增加12.5%之計算合理性表示懷疑，“電話加價之反對聲浪可稱彌漫全市”⑦。

二、日僑用戶對于電話加價的態度和抗爭

依據近代市政學家的構想，市民通過投票表決，對于市政決策具有創制權（initiative）、復決權（referendum）和撤銷權（recall），而得公共管理市政[3]，其中復決權可通過相當投選人數將市政當局通過的議案暫行擱置，待公眾審查后，再行決定。上海公共租界實行由納稅人會議、工部局、領事團共同參與運作的地方自治，工部局承擔著“政府”的職責，納稅人會議對于市政事務議定實行投票制度。納稅西人會和工部局董事會的存在，為日僑用戶反對電話加價提供了制度保障。1935年，反對電話加價運動展開后，日僑除向電話公司抗議外，通過請愿代表、納稅人、工部局董事會董事、電話專家等市政影響渠道，反饋商民不滿意見，通過展緩加價案，參與改制收費審查，力圖維護在滬日僑的電話使用權益。

首先，向電話公司言明抗議。電話公司向工部局提交加價申請后，在滬日僑即以“此時各業均呈不景氣，日商營業亦較往年減退”，“首先向電話公司表示反對之意”。為尋求日本僑商諒解，1月30日，電話公司召集雙邊會談。出席者有公司副經理費區曼和營業科長伯利，日僑民團杉本理事和濱野總務科長等人。公司方面詳細說明財政狀況、經濟困難及不得已加價之苦衷?！叭辗酱鸱Q此事關系重大，日僑全體確難立即諒解”，遂告結束⑧。2月9日，日商各路聯合總會召集大會，到會各路代表及重要人物50余人，決議“上海電話公司去年度營業已獲相當利益，此后縱不加價，亦決不致虧蝕。況處此全滬經濟恐慌時期，日商營業均無利可圖，何能負擔高率話費”，一致反對電話加價，并向關系方面提出①，徹底打消電話公司的企圖。

其次，納稅西人會上力爭展期案。電話公司增費辦法公開后，日僑方面即派出代表向工部局提出反對建議案。工部局以特許營業合同規定為由，不予受理。日僑堅持“工部局雖有不得不容許電話公司加價要求之苦衷，然處此不景氣時期，亦萬無可以增加之理由”②，準備于納稅西人會上提出討論，由此為反對電話加價運動迎來了新的轉機。4月17日，上海公共租界納稅外僑年會如期召開，到會外僑共897人，日僑居半數以上。日僑乾精末提出展緩加價案，謂“值茲經濟衰落、各業不振之時，此項加價為各國各界人士所深感困難者”，“加價應俟專家調查決定”，博得在場其他外僑的深切同情。工部局則認為電話公司擁有加價權無可否認。經各方長達一小時的熱烈爭議，乾精末原提案得以修正通過，議決組織專門委員會，調查電話加價事宜③。納稅西人會為工部局議政機關，對后者施政具有監督作用。在以日籍為首的納稅西人的集體合議下，市政當局所通過的電話公司增加總收入12.5%的決議再度被推翻。后經工部局與電話公司協商，決定將公司總收入增加11%，自4月1日起實行，作為收費新章確定前的權宜之計。

再次，力爭特別電話委員會人選。納稅西人年會后，新一屆入選的工部局董事會外董上任。新任日董山本武夫、卜部卓江等在反對加價、爭取更大權益問題上，表現堅決。這主要反映在爭取特別電話委員會的人選問題上。5月22日，工部局董事會會議上，總董安諾德的意見為由1名英國專家和若干委員組成特別電話委員會[2]505。兩位日籍董事率先表示反對，以日本僑民強烈反對加價為由，要求任命1名日本專家。由于各方的爭取，董事會決議特別電話委員會由布朗少校（英籍）、稻田博士（日籍）、胡瑞祥先生（華籍），以及一名美籍委員組成[2]510，以作為工部局、電話用戶、電話公司三方妥協的最終方案。爭取日籍專家出任專門委員會，使電話價格的厘定可能代表日僑用戶的利益，在租界電話價格決策問題上不可不謂又一進步。電話專家的國籍分配方面，各方均有自身考慮。公共租界為英美所屬，英人在工部局中占據主要地位，安排英籍專員參與電話問題調查有利于工部局施政。上海電話公司為美商經營，其服務價格之估定、經營狀況之評判關系美商在華利益，美籍專家存在的重要性不可小覷。反對電話加價者主要為華籍和日籍用戶，他們為電話最主要的使用人群。因此，較之于英國公共租界管理者、美國電話公司經營者來說，中、日專家的出任，或許可以保證專家考察團的相對公平和公正；作為解決爭端的合法渠道，對電話調查范圍的確定以及調查報告書的撰寫具有牽掣作用，為后來電話價格的擬定贏得了主動。

最后，爭取擴大專家調查范圍。專家委員會人選確定后，如何開展調查工作，關系最后電話價格的厘定。作為被調查對象，“上海電話公司方面聲明，前經商定，尚須由工部局及公司雙方繼續磋商之三點，即公司財產之折舊、美國政府所得稅及總公司管理費三者，不在此次專家調查范圍之內”④。作為申訴方，電話用戶希望通過調查，“一面使市民擔負不致增加，公用利便不受影響；一面則使公司從開支之撙節及組織之改善，以求投資利益之穩定”⑤，能否達到目的，專家調查范圍關系非小。工部局董事會會議上，日籍董事卜部卓江提出“如果將按建議折舊、美國所得稅金和管理費用等問題不在調查范圍之內”，那么“該委員會無法對增加電話收費的問題作出決定”，另外，“對電話公司資本投資的調查應列入受權調查范圍之內”[2]507，竭盡所能爭取有利條件。經過綜合考慮，工部局以電話公司制定收費率時財產折舊等3點均不列入費用項目為由，決定不將其納入調查范圍，資本投資則可納入。對日董的提議，予以部分保留，保障了用戶的基本權益。

三、反對電話加價運動的成果及其原因

公共租界工部局日籍董事和納稅西人會日籍納稅人參與市政議決機制的存在，使日籍專家得以參與租界電話事業調查，日僑關于反對電話加價的民意得到了較好的申訴和爭取。雖然工部局堅持遵循特許營業權行事，認同電話公司10%的收益權利，但在制定上海電話公司收費新率的這一市政決策中，迫于議政制度、輿論壓力以及對社會穩定的顧慮，仍將用戶意見和建議納入考慮范圍。在電話費率修正通過后，仍組成專家委員會調查研究，用戶權益得到了較充分重視。

（一）電話收費新章：電話用戶權益的部分體現

上海電話公司最終實行的收費新章，出自于英、美、華、日四國電話專家。自1935年8月開始工作至10月24日報刊登載專家委員會報告，歷時兩個月。報告書建議工部局董事會允準公司統一實行按次收費：營業用戶每月打電話150次，收費10元；住宅用戶每月打100次，收費6.5元，超出次數均按次收費3分，自1936年3月1日起實行[22]。1936年2月1日，上海電話公司通過報刊媒介正式向各界用戶公布下月即實行上述收費新章。

觀諸此階段內電話公司提出和實際實行加價的各方案，最終收費新章具有以下特點：

首先，實施時間被推遲。囿于特許營業權，上海電話公司保有年投資額10%的收益始終無法動搖，于1936年3月實行按次收費、統一加價，但是此次新章實行時間大為推遲，公司大幅增價的欲望在較長時間內被遏制。自1935年1月公司提出加價之議始，至1936年3月正式實行按次收費，反對電話加價運動告一段落，前后持續時間長達1年有余。期間，電話公司自1935年4月始暫行加價11%，相對于1935年1月公司所擬定的加價22.89%以及后來工部局核定的12.5%的加價比率，顯然已有大幅降低，由公司認準之按次收費，在此期間也未能實施。

其次，增價幅度被降低。（1）比較上海電話公司1935年4月1日擬定實行與1936年3月1日最終實行的電話價格。就營業用戶來說，每月基本通話次數得以增加，按次收費價格得以降低；具體到住宅用戶，每月基本月租得到降低，雖然限制了基本通話次數，且實行了按次收費，但于住宅用戶較少通話次數的事實來說，尚可接受。（2）比較1935年4月1日前后擬定實行和實際暫行的電話價目。由于用戶的堅持抗議和請愿，日籍董事和納稅人的爭取和提案，電話公司于1935年1月向工部局呈請的收費新章被擱置。實際暫行的收費辦法雖然增加了總收入的11%，但相對于電話公司申請擬定的收費新章，假使一般商戶月均通話次數為300次，每月可少支出5元。據南京路市民會統計，所屬會員即南京路各商店日打電話以20～30次為最多①，如此每月可少支出12～21元，用戶負擔大為減輕。

（二）租界議政制度：日僑影響市政決策的保障

觀諸租界市政制度建設，工部局為公共租界行政管理機構，對界內市政事項具有決策權。工部局董事會提供決策咨詢。納稅人會議為公共租界重要的議政機構，實施對工部局的行政監督。工部局董事會董事由納稅人會議投票選舉產生。長期以來，于公共租界市政，英國僑民占有絕對主導地位，“華人又在摒棄之列”[4]484。從1916年始，公共租界工部局董事會添設了日籍董事，1927年該席位增至兩位。20世紀20、30年代，隨著在滬日僑人數的增加，公共租界共有納稅西人2000余人，其中日僑納稅人達500余人，約占總人數的25%。

盡管從人數上考量，相比華人用戶，日籍電話用戶人數較少，作為被公共租界工部局管理對象，力量尚為有限，但是，相對于英美僑民的寂靜，工部局董事會日籍董事席位的存在，在納稅西人會中占有絕大多數票數日籍納稅人的合力爭取，使日僑在電話價格厘定這一市政決策中具有一定呼聲。市政議決機制的實際運作過程中，“租界慣例，每年納稅（西人）大會，皆由領團召集，惟到會者，殊不踴躍”，例如，“1927年，共有納稅人2368名，代表票權2688票。而到會者，僅547人，代表790票而已”[4]481-482。30年代起，隨著日本在華勢力的擴張，日僑在公共租界工部局中地位的提高，外加其他外籍納稅人對于市政的漠視，使日僑獲得了此次市政議決投票的絕大多數。1935年納稅西人年會日籍納稅人幾近全數出席，贏得了展緩電話加價提案的通過。

此次反對加價運動，呼聲最高、反應最烈者，莫過于為數眾多的華人用戶。納稅華人會等團體、工部局華董、華人電話專家積極參與其中。這在客觀上，使租界當局在進行電話價格論定時不得不有所顧及。1919年后興起的市民權運動也不時撼動著租界市政制度。但華籍納稅人在租界參政議政中的弱勢地位卻局限了其影響力。納稅華人會與納稅西人會同為公共租界工部局議政機關，理論上均可對工部局實行行政監督，但在實際上，“納稅人會議在相當長的時間里將華人完全排斥在外，華人納稅但毫無權力，只是到了后期，在華人的強烈抗議與要求下，才點綴性地增加了一點華人董事的名額”[5]，納稅華人會和納稅西人會、工部局華董和外籍董事未享有同等權力和地位，前者作用遠不及后者。

在滬日僑在公共租界市政議決機制中的制度優勢、有利地位以及合力力爭，使納稅西人會展緩電話加價提案得以順利通過，日籍專家介入電話調查事項。工部局和電話公司不得不多次調整價格方案，按次收費被迫延緩實行，電話增價亦被限幅。結果沒有使各方完全滿意，反對電話加價運動到1936年7月仍在繼續，但是，此次運動可謂取得了較大成果，市民意見反饋與工部局市政議決形成了較為良好的互動。

值得注意的是，當時的國際環境，也對此次反對電話加價運動產生了一定影響。近代以來，中日關系日趨緊張，日本通過外交周旋、商業滲透、軍事突襲等手段，從政治、經濟、軍事等方面全面介入中國。到20世紀30年代，先后發生九一八事變、一二八事變等。上海為亞洲通商大埠，戰略地位重要。七七事變前夕，在滬日僑的許多外交、民間活動均打著保護日本居留民在華利益的旗號，不斷要求在上海市政管理中占據重要席位。1915年上海各界反對日本政府提出的“二十一條”，發起抵制日貨運動。日僑借機向工部局施加壓力，要求增添兩名日籍警官，由此奠定日后萬國商團日本隊的基礎。30年代，這種趨勢愈發明顯。1934年，日僑向公共租界工部局提出，掌管租界事務的主要職務，如財政、收納、消防、警察、衛生、工務等課，均“任用多數日人，充任重要地位”，某些部門不僅要增員，而且要升職；甚至于財政課這一較為重要的職位，明確要求“應在財政次長以下之重要位置，安插日人”①。從某種程度上說，1935至1936年日僑納稅人、工部局日籍董事以及后來日籍電話專家等對電話加價問題的介入，不僅有利于維護日僑電話用戶的利益，更為重要地，符合了近代日本人在上海全面干預的總方針。近代日本在中國的戰略也無疑促成了日僑在租界電話價格議定過程中的發言權。

由前文探討可知，日僑作為被公共租界工部局管理者，爭取權益的過程同樣艱難，但卻也取得一定成效。原因為何？究其根底，作為一種時代的特殊產物，公共租界屬性為英美，各項制度注定為少數“權貴”服務，“地方自治”只是在一定人群范圍內的有限自治。華人長期被排除在市政管理之外，其他國外僑也只有名義上的意志表現。隨著“市民權”意識的增加，中外民眾的抗爭，包括制度外和體制內兩種權益的爭取，使得租界英美“專權壁壘”逐漸松動，民眾意愿的表達和實現還是體現了“民主”的趨勢。當然，日本在華戰略客觀上為這種抗爭提供了技撐，此種“民主”的程度亦不可高估。

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[責任編輯 孫 麗]