原地轉圈：日本政治捐款制度改革

2013-01-01 00:00:00曲靜

日本問題研究 2013年1期

摘要：從1948年到2011年，規范日本政治捐款制度的《政治資金規正法》歷經了多次修改，但對政治捐款數量的限制保留了1975年第1次修改時的標準。派閥和政治家仍然能夠通過多種迂回途徑獲得企業團體捐款。政治宴會作為變相的政治捐款受法律制約較小，成為最有效的收集政治資金方式。日本政治捐款制度改革之所以原地轉圈主要是因為日本型民主制度的先天性缺陷。

關鍵字：日本；政治捐款制度；政治宴會；政治資金規正法

中圖分類號：D73/77 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458（2013）01-0024-06

在日本，政治捐款指的是來自個人、企業團體（企業、工會和除政治團體以外的其他團體）、政治團體的政治資金捐助，日語又稱為政治獻金。1994年《政黨補助法》制定之前，對政治資金需求巨大的政黨和政治家而言，政治捐款是其最重要的政治資金收入來源。政治捐款行為特別是來自企業團體的捐款由于摻雜了利益關系，由其爆出的政治丑聞在日本政壇屢見不鮮。針對政治捐款的主體、客體及捐款數量，日本制定了翔實的法律對其做出了諸多限制，但是政治家不會徹底切斷其自身經濟來源。至今，政治捐款制度雖幾經改革卻漏洞頗多，導致政治資金丑聞頻頻出現。

外交學院教授周永生先生認為日本政治捐款制度存在的原因是政治家、官僚和企業相互需求相互利用的必然產物，即使政治捐款規范趨于嚴格化，也無法從根本上改變和杜絕該項制度造成的弊端和腐敗[1]。日本的政治捐款制度經過了哪些修改，為何經過多次修改后仍然不能杜絕政治資金丑聞的出現，這將是文章要解決的問題。

一、政治捐款制度的改革歷程

日本規范政治捐款制度的法律為《政治資金規正法》。1948年，在首相蘆田均等收取賄賂的昭和電工事件發生后，日本政府在GHQ（盟軍總司令部）的督促下緊急制定了《政治資金規正法》。該法共8章57條，實施范圍為國會參眾議院選舉和地方自治體選舉。主要內容有：⑴明確了政黨、政治團體和公職候選人的定義；⑵政黨、政治團體、公職候選人必須向所管的選舉管理委員會提交政治資金收支報告書，報告書必須載明政治資金收支狀況，并向國民公開；⑶對違法行為的懲罰措施。1948年的《政治資金規正法》明確了政治資金收支的公開原則，但又寄希望于政黨的自我約束與國民政治意識的成長，沒有明確條款限制政治捐款的數量，也沒有條款規定捐款者的資格，外國人、外國法人都可以捐款。這部旨在防治政治捐款混亂的法律，沒有達到其目的，因其漏洞百出而被學者稱為“篩子法律”。

1966年，黑霧事件的集中爆發愈發暴露出《政治資金規正法》的不足①。1967年7月4日，在佐藤首相的授意下召開第五次選舉制度審議會，會上通過的決議案認為應將企業團體的捐款數額限制在兩千萬日元以內。1967年和1968年政府兩次提出《政治資金規正法》的修正案，其中1968年修正案規定企業團體將按照資本金和人數的不同設立等級，規定捐款額度，最高為1億日元。自民黨執行部對修正案的態度搖擺不定，1968年修正案在沒有表決的情況下成為廢案。

1974年，以廉潔著稱的三木武夫代替因“政治與金錢”問題黯然下臺的田中角榮出任首相。實現政治資金制度改革成為三木內閣的主要任務。12月27日，三木首相向自民黨基本問題及運營相關改革調查委員會（會長椎名悅三郎）提出了俗稱“三木試案”的規正法修正案。1975年1月23日，隸屬于自民黨政務調查會的選舉調查會根據第五次選舉制度審議會的報告和三木試案開始討論法律的修改問題，2月24日，選舉調查會提出了自民黨的《政治資金規正法》修正案大綱。在6月5日眾議院本會議上，上述修正案在所有在野黨反對的情況下被強行表決通過，7月4日參議院表決通過，修正案成立并于1976年1月1日起正式實施。

修正案大綱規定企業團體和工會根據其資本金和工會人數的不同設置捐款額度，給與政黨和政治資金團體的捐款數額最高1億日元，給與個人的捐款數額最高2000萬日元。企業團體、工會對派閥、政治家的捐款限制為政黨的二分之一，即最高5000萬日元，對同一個派閥、政治家的單次捐款額不超過150萬日元。政治團體對政黨、政治資金團體、派閥及政治家、政治團體的捐款額度均無限制。在捐款公開方面，政黨和政治資金團體的所有收入都要公開，派閥超過100萬日元才有公開義務，而政治家則無須公開任何收入。這次改革對捐款資格做出了限制：接受補助金的公司、赤字公司、外國人及外國法人、他人名義和匿名者禁止向政黨、政治家及政治團體捐款。雖然這次改革比起1948年法律有所進步，但是對政治捐款的數量的上限設定過于龐大，沒有起到限制政治資金丑聞的作用，1988年爆發的利庫路特事件使法律的漏洞暴露無遺。

1988年規正法第2次修改，規定政治家的政治資金收支也必須公開，包括政治捐款。1992年是《政治資金規正法》中有關政治捐款的第3次修改。由于利庫路特事件和佐川快遞事件相繼被披露，之前一直與選舉制度改革法案捆綁審議的《政治資金規正法》被優先審議并通過了以下有關政治捐款的條款：政治宴會必須由政治團體舉辦，其收支必須明確化。購買額超過100萬日元，要公開購買者的詳細信息。同一政治宴會，同一購買者最多購買150萬日元宴會券，超過者處以20萬日元以下的罰款；同時規定政治捐款不能以有價證券的形式捐出，政治資金也不能用于購買有價證券。

1994年的政治改革雖然引進了政黨補助金制度，大大緩解了政黨和政治家在政治資金上的壓力，但是涉及政治捐款的改革卻不多。對于政治捐款，法律要求政治家必須通過“資金管理團體”接受政治捐款，禁止針對政治家個人的政治捐款①。對捐款的數量沒有降低，企業團體針對政黨、政治資金管理團體的捐款額度仍為750萬日元到1億日元，個人捐款最高2000萬日元，針對政治團體的捐款為325萬到5000萬日元，針對政治家資金管理團體的企業團體捐款仍可存續5年，單次不超過50萬日元。捐款的公開額度大幅降低，政黨和政治團體為5萬日元以上。1999年廢除了針對政治家的資金管理團體的企業團體捐款。

2004年，日本牙科醫師會的政治團體日本牙科醫師聯盟向自民黨橋本派“平成研究會”捐獻的1億日元灰色捐款被曝光。1億日元是以支票的形式交到橋本派會長橋本龍太郎手中，沒有記載在平成研究會的政治資金收支報告書上，這種做法違反了《政治資金規正法》中5萬日元以上捐款必須公開的規定。此次事件暴露出的問題是，政治家、政治團體、企業之間大多以現金形式往來，經過諸多迂回途徑后，資金的來源和去向不透明，政治資金收支報告書的記載可信度不高。2004年10月26日，執政聯盟自民黨、公明黨就《政治資金規正法》的修改達成兩點一致：一是政治團體之間的資金往來一年最高5000萬日元，政治團體對政黨、政治資金團體的捐款不在此限，違反者處以一年以下拘役或者50萬日元以下罰款；二是對政治資金團體的捐款必須通過銀行轉賬（1000日元以下除外），違反者沒收全部捐款。關于政治捐款的規定至此為止，2007年和2008年的修改僅限于政治資金的支出和報告書的公開標準。而關于政治捐款的獨立監察機構，多次修改均沒涉及此項內容。

二、捐款限制的空洞化

縱觀整個《政治資金規正法》中關于政治捐款條款的修改過程，雖然對政治捐款的管理趨于嚴厲，對相關定義的界定也逐漸清晰，甚至規定了超過一定數額的捐款必須以銀行轉賬的方式捐出等細節，但是每次修改都會給政治家留下“一條小路”接受政治捐款，法律的修改如同原地轉圈，對于捐款資格、數量的限制有空洞化之嫌。

首先是捐款資格的問題。法律明文禁止外國人、外國法人的捐款，罰則中規定由法官根據情況判以監禁或者罰款，現實是沒有政治家因此受到懲罰。2010年和2011年，民主黨前首相菅直人、前外務大臣前原誠司、現任首相野田佳彥的資金管理團體先后爆出接收外國人政治捐款的丑聞，除前原誠司引咎辭職外，兩任首相只將捐款返還，并未受到任何追究。其次，關于捐款數額的設置也過于寬松。1975年規正法規定，企業和團體對政黨、政治資金團體捐款限額最高1億日元，對派閥、個人的政治團體捐款限額最高5000萬日元，對同一派閥、個人的捐款限制不能超過150萬日元；個人對政黨、政治資金團體捐款限額2000萬日元，對派閥、個人的政治團體捐款限額最高1000萬日元；關于公開義務，政黨、政治資金團體的捐款明細必須全部公開，對派閥、政治家的政治團體捐款不足100萬日元無公開義務。雖然2007年將這一標準下調至5萬日元，但是會計責任者仍能采取化整為零的辦法隱匿部分收入。政治團體對政黨政治資金團體的捐款數額沒有任何限制。根據2002年政治資金收支報告書，日本醫師會的政治團體“日本醫師聯盟”政治捐款支出為6.8億日元，日本牙科醫生會的政治團體“日本牙科醫師聯盟”政治捐款支出為5.8億日元，日本看護協會的政治團體“日本看護聯盟”政治捐款支出2.24億日元，都超過了企業團體捐款最高額1億日元的限

制[2]。來自政治團體的捐款成為政治捐款的主要部分，而這些政治團體的背后則是企業和利益集團。

尋求合法途徑“規避”法律管制是派閥和政治家的慣用伎倆。最常見的規避方法是設立多個政治團體，接受小額捐款。1975年法律修改后，派閥和個人由過去接受大規模的捐款改為設立多個政治團體，接收少于100萬日元的捐款以逃避申報義務，每個政治家仍能從某一企業接受數千萬日元的捐款，捐款的數量限制成了擺設。在1994年政黨補助金制度引入之前，中央和地方部分的政治資金總額一直不斷上漲。（見圖1）

圖1[3] 1976年-1992年政治資金收入總額趨勢

除了上述規避法律途徑外，政治家通常在政治資金收支報告書中隱藏部分政治捐款的去向以求蒙混過關。被自治?。?001年后為總務省）發現后，通常以“筆誤”為借口進行修改，超過部分退回，不用受到任何懲罰。例如，根據1992年政治資金收支報告書，自民黨山口敏夫原勞動相的政治團體“山口敏夫與21世紀創日本會”從其他數名議員和日本醫師聯盟共收入120萬日元，另外政治宴會及會費等收入共計8000萬日元，在收支報告書中卻記載收入支出皆為零。其會計責任者以不小心計入其他團體為借口將錯誤掩飾過去[4]。另外，將收集政治捐款的工作由中央團體轉移到地方團體也是政治家們的常用手法。1975年法規定了政治團體成立的申請辦法，在一個都道府縣范圍內活動的政治團體向所在的選舉管理委員會提交申請，在兩個以上都道府縣活動的政治團體向自治?。倓帐。┨岢錾暾?。為了躲避總務省的監察，許多團體擴大了在地方的政治捐款收入。1992年的地方政治資金收支報告書顯示，地方政治資金收入已占全體政治資金收入的47.6%，其中企業團體捐款291.7億日元，個人捐款336.2億日元，大部分出處不明[5]。地方政治團體成為政治捐款的避風港。

法律留下的另外一個漏洞是企業團體捐款可以通過其他途徑流入政治家或派閥的政治團體中，即所謂的迂回捐款。迂回捐款主要途徑有兩種：一種是政黨支部， 1999年修改后的《政治資金規正法》禁止政治家的資金管理團體接收來自企業團體的捐款。作為代替措施，自民黨增設了可以接受企業團體捐款的政黨支部，由自民黨議員充當支部長，所得捐款全部由支部長處理。民主黨也采用了由實力議員充當政黨支部長的做法，如，前黨代表小澤一郎曾經擔任民主黨巖手縣第4支部的支部長，2010年小澤一郎的政治資金收入為2億9501萬日元，70%以上收入來自政黨支部[6]。政黨支部成為實力政治家接受企業團體政治捐款的自由區。第2種迂回捐款的途徑是黨的政治資金團體。2004被披露的日本牙科醫師聯盟違法捐款事件中，日本牙科醫師聯盟除了向橋本派提供1億日元的政治捐款外，3年之內還向自民黨的資金管理團體“國民政治協會”提供了15億日元捐款，這些捐款通過國民政治協會流向自民黨中央然后又流向各個派閥和議員，由政治團體捐款搖身一變為政黨撥付的交付金，掩蓋了業界的政治團體與派閥議員的聯系。

政治資金收支報告書的審查也流于形式。每年約有超過四千個政治團體向總務省提交A4紙大小約5萬枚8米高的政治資金收支報告書。總務省政治資金課收支公開室只有11個職員審查如此龐雜的報告書，審查內容限于計算有無錯誤。《政治資金規正法》第31條規定“報告書記載不充分的情況下，應命令訂正并重新報告?！笨倓帐≌J為其作為行政機關沒有針對政治團體的調查權，只能行使形式上的審查權。針對日本牙科醫師聯盟的迂回捐款事件，收支公開室室長菊池雄三說到“行政一方沒有事實確認權，只能等待政治家自己訂正（報告書）”[7]。2007年12月法律修改時引入了針對國會議員關系團體的“政治資金監察制度”，即國會議員關系團體提出的政治資金收支報告書由第三方監察的義務，第三方必須是登陸在案的會計、律師等①。從2009年公布的政治資金報告書來看，第三方監察人或者是國會議員的親屬，或者是捐款給國會議員團體的捐款人，對政治捐款收支的監察制度形同虛設。

三、變相政治捐款：政治宴會

政治宴會是1975年《政治資金規正法》修改后出現的接受政治捐款的新方式。政治宴會通常以政治家和政治團體的名義召開，參加者必須購買宴會券才能入場。宴會券的買家主要是支持政治家或政治團體的企業、工會或者其他政治團體。政治宴會的最大特點是其成本和收入不成比例。成本據稱只要“水酒一杯”，每人每次收費1～3萬日元。1986年，根據自治省公布的政治資金收支報告書（中央部分），共召開政治宴會139次，收入達87.73億日元，收益率達81.9%。地方部分的政治宴會收入也達到了70億日元。根據《讀賣新聞》的調查，提出申報的政治宴會數量只占總數的1/3[8]。 1987年，共召開政治宴會125次，總收入95.5億日元。竹下首相一晚的宴會收入竟達11.2億日元[9]。與稱為“捐款”的政治資金收入來源不同，政治宴會的收入通常計入“事業和其他收入”中，其金額不計算在政黨、派閥和個人的政治捐款項目中，但是政治宴會的收入全部來自個人和企業團體，應該被認定為政治捐款的一種類型。

政治宴會之所以在上世紀七八十年代流行開來，對于政治家和政治團體來說，首先是因為法律對以“捐款”為名義的政治資金往來有了數量限制，但沒有任何法律限制政治宴會的收入；其次是因為政治宴會的收入沒有申報義務，政治家與企業團體的灰色利益關系可以得到最大程度保護。對于企業來說，購買宴會券的企業多是新興產業的代表，他們缺乏財界團體與自民黨的“長期友好關系”，只能依靠個別實力政治家或者派閥實現自己的利益訴求。政治宴會還是執政黨拉攏在野黨的工具。1987年2月，在民社黨塚本三郎委員長的政治宴會上，前文相鹽川正十郎購入了30萬日元的宴會券；在民社黨國會對策委員長小澤貞孝的政治宴會上，自民黨的前通產相田村元與國會對策委員長渡部恒三分別捐款30萬和10萬日元[10]。執政黨購買在野黨的宴會券，在野黨議員之間相互購買的現象屢見不鮮。

1992年《政治資金規正法》的緊急修改主要針對政治宴會的愈演愈烈之勢。即便有了購買額度的限制（150萬日元），也不能阻止政治宴會的遍地開花。如圖2所示，到2004年政治宴會的收入達到了最高值142.6億日元，約占全年政治資金收入的10.3%。因為政治資金總額的不斷走低，其數額也不斷下降，但仍占政治資金總收入的9.8%左右[11]。政治宴會已經成為企業團體捐款的最理想舞臺。

圖2 1992年-2001年政治宴會收入變化趨勢

政治宴會不僅是政治家和派閥收集資金的有效手段，也是業界政治團體收集政治資金的重要方式。2004年，制藥界的政治團體“制藥產業政治聯盟”共召開6次大型政治宴會， 239個大制藥企業共捐款計1億7836萬日元，該聯盟又購買了政治家和派閥政治團體的宴會券，計75家花費1億1556萬日元，其中有自民黨厚生族實力者、前厚生大臣丹羽雄哉（700萬日元）、自民黨干事長安倍晉三（500萬日元）等[12]。日本醫生聯盟、日本牙科醫師聯盟等都曾通過政治宴會向旗下企業收集政治捐款。

《政治資金規正法》對政治宴會券的購買資格沒有限制。外國人、外國法人等均可購買。政治宴會成為政治捐款資格的一條規避途徑。現今日本政界的“第三極”勢力日本維新會代表代行橋下徹曾經明言“政治宴會中的宴會券費用減去餐飲費用即是政治捐款，我邀請外國人參加政治宴會，認識了許多外國友人。如果外國人不能參加政治宴會的話，那么政治捐款也同樣不行。[13]”

四、小結

關于政治捐款制度的幾次修改，從對捐款資格、捐款數額無限制到設立限制，從限制少到限制多，不能不承認這是一個進步的過程。但是對于飽受詬病的企業團體捐款來說，每次制度改革都在堵死一條通道的時候開放另一條通道。對于制度改革，政黨、政治家等往往都是“上有政策，下有對策”：一方面主張修改法律以向社會傳達降低民主運營成本的決心，從而撈取選票；另一方面又尋找代替途徑收取政治捐款為選舉做準備。政治捐款制度的修改之所以出現原地轉圈的現象主要是因為日本型民主政治制度的先天性缺陷。

（1）耗費金錢的選舉制度。1994年政治改革以前，日本的選舉制度采用中選舉區制。由于復數候選人參選，候選人獲得來自政黨的支持相當有限，除共產黨等中央集權型政黨外，選舉運動通常以個人后援會為中心組織起來。后援會是候選人與選民接觸的主要機構，其經費全部由候選人負擔。如1993年決定政權更替的眾議院選舉中，采用高爾夫比賽和飲食代金券收買選民的例子不勝枚舉。東京下町的選舉激戰區內，自民黨候選人采取組織兩日一夜的后援會旅游拉攏選民，3000人分乘80輛大巴前往福島的飯坂溫泉，總共花費6000萬日元，全部由政治家承擔[14]。為了籌集如此巨額資金，必然要廣開財路，在個人捐款、企業團體捐款還有無數額限制的政治團體捐款上下功夫。1994年政治改革后，選舉制度改為小選舉區比例代表并立制，所謂小選舉區比例代表并立制是一種重復立候選人的選舉制度，在小選舉區參選的候選人也可以列入比例代表選舉的名簿，在小選舉區一旦落選，只要得票超過10%的候選人可根據惜敗率決定在比例代表區的位置，位置靠前有機會復活當選。要想獲得靠前位置必須多收集政治資金以便多拉選票，除固定給予的政黨補助金外，政治捐款是唯一可以增收

的部分。

（2）長期畸形的政黨體制。能夠實現政權交替的兩黨制或者多黨制是民主國家的重要標志。自55年體制形成之后，自民黨執政長達38年之久，出現了民主政治史上罕見的一黨優位的政黨體制。一黨優位制的主要特點是執政黨自民黨壟斷了各種社會利益，通過建立強大利益誘導網絡成為絕大部分社會階層的利益代言人。這個利益誘導網絡的主要媒介是金錢和選票，“政治與金錢”結合越來越緊密。一黨優位制的形成還造成了政黨派閥的坐大，派閥通過收集政治資金和分配政黨、內閣的位置招兵買馬，為獲得總裁寶座互相爭斗，造成政治資金數額不斷膨脹。1993年一黨優位制崩潰后，自民黨仍能與一兩個小黨組成聯合政府執政，利益誘導政治仍然有效。2009年民主黨獲得眾議院選舉的勝利，實現了真正意義上的政權交替，但是民主黨在上臺后面臨的扭曲國會、東北大地震復興工作等一系列難題考驗著毫無執政經驗的民主黨，自民黨在下次選舉中卷土重來并長期執政并不是毫無可能。

（3）日本選民安心接受政治家 “收買”的社會風氣。除了上文提到的組織后援會活動外，選舉區內的冠婚喪祭等儀式也需要政治家給禮金或者慰問金，給政治捐款制度改革帶來了不良影響。自民黨當選一回的議員佐藤敬夫（秋田一區，安倍派）1988年政治資金支出1.2億日元，其中約1400萬日元是冠婚喪祭的支出。每次葬禮通常要送上兩萬日元的花圈，5000到10000日元的奠儀。1988年佐藤敬夫及夫人、秘書共參加了187次葬禮。每月出席3到4次結婚典禮，另外選舉區內的運動會及成人儀式及夏季節日活動通常要送上1到3萬日元的活動經費[15]。選民通過與政治家之間的“友好信任” 關系鞏固了政治家的地盤，同時選民的“貪婪”也造成政治資金不斷膨脹。

綜上所述，日本政治捐款制度經過多次改革后仍原地轉圈，既有體制原因，又有社會風氣的不足。政治捐款制度改革的裹足不前，對日本政壇產生了諸多不良影響：造成了政治資金丑聞的頻繁發生從而失去了有識選民的信任，內閣和政黨支持率下降，最終造成了政權頻繁更替。現在第46次眾議院選舉在即，之前一直主張廢除企業團體捐款的日本維新會在選舉前夕突然改口表示暫時可以接受企業團體的政治捐款，而長期以來主張企業團體政治捐款合法的自民黨勝選較大，相信在很長一段時間內，企業團體捐款不會被廢除，日本的政治捐款制度不會發生較大變化。

[參考文獻]

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[9] 一件平均7千600萬、竹下派一晩で11億も[N].読売新聞，1988-09-07.

[10] 民社議員のパーティー券、自民の購入目立つ[N].読売新聞，1988-09-07.

[11] 日本總務省網站政治資金專欄[EB/OL].[2011-12-08]http：//www.soumu.go.jp/main_content/000136402.pdf.