日本稅制—社會保障“一體化改革”最新研究

摘 要：日本社會保障制度建立于1960年代，曾對國民生活和經濟發展發揮過重要作用。但是，半個世紀過去了，少子老齡化現象越來越嚴重，經濟長期低迷，致使與當初設想的經濟條件和前景差距越來越大，離最初的目標也越來越遠，這些嚴重威脅和動搖了社會保障的可持續性。這次野田內閣冒著政治風險毅然決然推行的改革，就是通過提高消費稅實現整個世代共同負擔，縮小代際間及代際內的不公平，構筑“全世代對應型”社保制度。通過充實、穩定社保和財政健全化兩個目標的同時實現，提高國民對未來生活的安全感和國家的信任感，增強消費和投資預期，減少不安，從而帶動整個經濟的發展。

關鍵詞：社會保障；稅制改革；“一體化改革”；少子老齡化；代際負擔轉移

中圖分類號：F13/17 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458（2013）01-0030-05

作為日本“國民共有財產”的社會保障制度，是在戰后經濟增長支撐下迅速推進的。1960年代日本實現了國民皆保險、皆年金的社保制度。但是，歷經半個世紀之后，隨著少子老齡化等人口結構、長期共減少等雇用基礎的變化，使年金給付以老齡者為主，負擔主要是現役世代，代際間、代際內給付與負擔差距越來越大，老年醫療費支出的飛速上漲使社保財源不斷告急，經濟的長期低迷使國家財政赤字不斷擴大。舊制度已經不能適應現代形勢的需要和發展。

2004年日本政府曾對包括年金制度在內的社會保障制度進行過全面改革，為增加社保收入提出了不斷提高社會保險費的對策，以及縮小制度間差異的“一元化”、提高消費稅、增加公共年金收入等的設想。但由于日本經濟長期低迷，再加上世界金融危機、歐債危機以及東日本大地震等天災人禍，使改革一拖再拖。

關于減少財政支出，增加稅收收入等財政再建改革，小泉之后更是被“經濟優先”、“福利優先”主義所替代，多次大規模緊急經濟對策以及超寬松的貨幣政策，使日本國債市場成了以日本銀行為首的金融機構和投資家們的過剩資本追求利潤最大化的主要舞臺。但經濟仍沒擺脫蕭條，社會保障制度也沒能得到鞏固。

基于這些環境條件的變化，2012年1月6日日本野田內閣冒著經濟、政治風險終于出臺了社會保障及稅制一體化改革草案，2月17日提出了一體化改革大綱，3月30日內閣會議通過，并向國會提交了《為確保社會保障穩定財源而提高消費稅等稅制改革修正案法案》以及《關于地方稅法和地方交付稅修正案法案》。通過提高消費稅實現整個世代共同負擔，縮小代際間及代際內的不公平，構筑“全世代對應型”社保制度。“通過充實、穩定社保和財政健全化兩個目標的同時實現，共同提高國民對未來生活的安全感和國家的信任感，增強消費和投資預期，減少不安，從而帶動整個經濟的發展。為了后代子孫必須維持國民“共有財產”—社會保障制度，這是責任和義務。[1]103”

一 、“一體化改革”的背景—社會、經濟形勢的巨大變化

半個世紀以來，日本人口結構、平均壽命、長期工比例、家族形態及地域形態等以前支撐社保制度的社會、經濟形勢都發生了巨大變化，這些問題給目前的社會保障制度可持續帶來了巨大威脅和挑戰。

（一）日本以快于其他發達國家的速度步入超老齡化和少子化社會

1965年總人口9828萬人，其中65歲以上人口618萬，占6.3%，20～64歲人口5608萬，是65歲以上的9.1倍；2012年總人口達到12750萬，其中，65歲以上3083萬，占24.2%，20～64歲人口7415萬，是65歲以上的2.4倍。出生率只有1.39，出生人口為105.8萬，死亡人數卻為125.3萬，人口又減少了20萬。預計到2025年總人口會減少到12066萬人，老年人占到30.3%，年輕人與老年人的比達到1.8倍，即不到兩個年輕人就要撫養一個老人。

1965年平均壽命男的67.74歲、女的72.92歲，1985年男、女分別提高到74.78歲和80.48歲，到2011年又都提高了5歲，分別達到79.44歲和85.90歲，平均壽命83歲。現在日本平均年齡44歲，預計2055年將達到55歲。

1986年只有6.3%是老齡者家庭，1995年上升到10.8%，2010年達到了21.0%。并且，公共年金在這些家庭中的地位越來越重要，2011年厚生勞動省國民生活基礎調查數據顯示，老齡者家庭平均年收入307.2萬，其中207.4萬來自年金和恩給，占整個收入的67.5%；41.7%的家庭以年金收入為主，29%的家庭收入全靠年金[2]12。

（二）長期工的不斷減少帶來了社會保險費收入的減少

近些年，日本年輕勞動力不斷減少。并且，一方面年輕人想選擇自由的時間上班，另一方面企業為了降低工資成本，致使非正規就業勞動力比例也在大幅度上升。1985年非正式工勞動力只有655萬，占整個勞動力的16.4%，1995年上升到1001萬，占20.9%，到了2011年增加到1802萬，增加了2.7倍，占比上升到34.4%，2012年9月21990人不能成為正式工。非正規雇傭者比率達到了35.1%，平均工資收入也降到了歷史最低，每月只有31.68萬日元，由此帶來的是工資的巨大差距和社會保險費收入的減少。1980年代只有丈夫參加工作的家庭是夫婦共同工作的兩倍，到了1997年后者卻超過了前者，并且，結婚率每千對中只有5.2，2011年總結婚件數只有66萬。非婚、晚婚的人數增加，使出生率下降和單身家庭增加[3]34。

（三）年金領取者人數的迅速增加使社會保障費不斷擴大

1965年厚生年金、國民年金被保險者數分別只有1867萬和2002萬，2010年增加到3441萬和2943萬人，由于未加入者人數及未繳納保險者人數（近5年年金未繳付率達到40%）的增加，導致其社保費收入增幅并不大，但另一方面，領取年金者人數卻是大幅度增加，厚生年金領取者1965年只有20萬，2010年增加到1441萬人，即2.4人厚生年金被保險者中就有1人正在領取年金。國民年金領取者1975年有273萬人，2010年為2564萬人。2010年整個公共年金制度中被保險者數為6826萬人，領取年金者4005萬人，即平均1.5人中就有1人領取養老金①。1970年整個社會保障費只有3.5萬億日元，其中年金給付0.9萬億日元，可到了2012年年金給付增加到了53.8萬億日元，同1970年相比增長了近60倍②。

曾經有力支撐日本社保的人口結構、年功序列、終身雇傭等都發生了巨大變化。領取年金、需要高醫療費的老年人越來越多，而繳納保險費的長期工卻越來越少，這嚴重威脅著社保制度的維持和發展。為了適應這種人口的變化，必須重新審視給付和負擔的標準與義務，適當提高當今整個世代的負擔，共同支撐這一制度的持續發展的基石[4]。

二 、“一體化改革”的必要性——代際間負擔轉移及社會保障費支出增加

日本人口結 構等的變化帶來了一系列負面影響，少子老齡化問題成了目前日本社會保障制度遇到的最大困難。

（一）公共年金制度中代際間的不公平

厚生勞動省每5年對公共年金進行一次測算。2009年的財政測算以2004年10月1日開始，國民年金保險費每年提高280日元/月，到2017年提高到16900日元/月，厚生年金保險費率從13.58%每年提升0.354%，一直到2017年固定為18.3%。收入替代率由59.3%降到2023年的50.2%，并固定下

來[5]103。 假設2010年出生者為0歲等為計算前提，用65歲領取年金時的價格推算出了國民年金和厚生年金的給付與負擔比。

由此看來，無論是國民年金還是厚生年金制度都存在代際間不公平問題，目前的制度中受益者主要是70歲以上老人，而30～40歲的年輕人則是主要的負擔者，代際間負擔轉移問題嚴重化，致使近5年保險費繳付率連續下降。到2012年，保險交付率已不足60%。

（二）老齡化致使年金給付及醫療費等社會保障費不斷膨脹①

老齡人口增加直接導致醫療費等社會保障費支出的快速上升。日本1970年社會保障費只有3.5萬億，到2012年增加到109.5萬億，社會保障費占國民收入比，1970年為5.77%，2000、2012年分別為21.01%和31.34%。2012年度社保給付費占GDP的比為22.8%，其中年金給付54萬億、醫療費支出35萬億、福利及看護費21萬億，65歲以上老年人的支出占了24.2%，到2015年預計給付費增加到119萬億，2025年將達到145萬億日元。

1970年社保醫療費只有2.1萬億，2012年醫療費達到了35.1萬億，平均每人46萬日元，并且年齡越大社保醫療費越高，65歲以上老人人均近70萬，后期老齡者有的高達110萬，在家醫療的老人17萬人/日，在家看護費353萬/日。國民健康保險人均醫療費4.584萬日元，后期老人平均8.742萬日元。隨著國家負擔能力的下降，日本醫療保險制度會在不久的將來有可能消失。

三 、“一體化改革”的核心內容——提高消費稅，且收入全部作為社保財源

（一）來自社會保障制度的思考及改革的具體內容②

現行的社會保障改革方案是基于2010年的財政收支計算得出的。2010年度國家社保經費16.6萬億，當年消費稅收入為6.8萬億，預計到2015年國家為充實社會保障，年金需增0.6萬億、醫保和看護需增2.4萬億、生育子女需增0.7萬億等共增約3.8萬億的政府支出，因提高效率而削減1.2萬億的支出，社會保障費凈增加2.7萬億，相當于提高1%的消費稅；在這同時穩定社會保障還需要10.8萬億經費，其中包括2.9萬億的基礎年金國庫負擔1/2、7.0萬億的社會保障費和0.8萬億的消費稅增加及物價上升帶來的社保支出的增加。10.8萬億社保穩定費相當于提高4%的消費稅，據此提出了提高5%消費稅等對策[6]。

具體改革內容：年金制度改革內容比較豐富具體。主要包括6個方面：（1）所得比例年金與最低保障年金合并成一種新的公共年金，年保險費率為15%，最低保障年金滿額7萬日元。（2）增加低收入者收入，基礎年金等每月增加1.6萬日元。（3）減少直至停止對高收入者的年金給付。（4）基礎年金國庫負擔1/2長久化，不足部分靠增加的消費稅償還。（5）降低厚生年金保險加入資格標準，由一周必須工作30h降為20h，年金領取年限也由25年縮短到10年，只是不滿10年的只能領取41%，以增加加入保險者數量。（6）為了保證被用者年金整個制度的公平和穩定，從2015年10月實施共濟年金與厚生年金一元化改革，保險費到2018年都提高到18.3%，共濟年金廢除職域部分后與厚生年金給付相同，都是230940日元。一元化后的厚生年金的給付與負擔全部計入國家厚生年金賬目，定期進行財政檢驗，財政收支報告提交厚生勞動大臣，積金運營狀況每年提交報告審議[7]。

醫療看護方面主要是強調服務功能的效率化、重點化。醫院、醫師、病床以及在家看護等醫療設施的配備一定注重效率和重點的配給，逐步將醫療團隊、資源共享、注重預防等措施制度化。

少子化、子女生育對策，為保障所有的孩子有良好的成長環境，對有孩子的家庭給與補貼，擴大保育范圍和質量，在給付和設施上實施幼保一體化，新設地域型保育給付，擴大對有病兒童及放學后兒童的保育；確保新體制的財政財源以保證數量的擴大和質量的提高。實施主體市街村，由整個社會負擔其費用，政府推進體制和財源一體化。對生孩子前后休假期間減免婦女保險費。

這次改革都是為完善支撐國民自立、安心生活的社會保障制度，強化保障功能，確保財源，構筑“全世代對應型”社保制度而提出的。

（二）稅制改革的基本思想及改革的具體內容①

稅可以說是“社會會費”。年金、醫療等社會保障、社會福利、水道、道路等社會基礎設施、教育、警察、消防、防衛等公共服務，與我們每個人的生活息息相關，而提供這些服務需要大量經費，稅收就是用來支付這些費用的。稅收來自大家的相互支持、相互幫助和支撐，通過稅收再分配，使國民廣泛、公平的享受到公共服務及福利。維持公共服務支出，充分、穩定的稅收來源是非常必要的。社保給付等福利應與稅、保險費負擔基本相當，不能把負擔轉移給下一代，這是我們這一代的責任。

日本社保制度曾被世界稱道為“國民財產”，是以相互支持為基石的，如今受到了少子老齡化、貧富差距拉大等的沖擊，這一基石將會被動搖。社保給付需要財源作保證，不負擔就不會有受益。現行制度是老年者是主要受益者，而年輕人則是主要負擔著，這是不公平的。要想維持和充實國民財產，傳承給子孫，我們這一代就應負起責任，使受益或負擔不偏向某一世代。建立從孩子到老人都生活安心的整個世代對應型社會保障制度，其財源必須由大家分攤，只有這樣才能真正恢復到“相互支持社會”。

人口結構、雇用、經濟環境的變化，使消費稅收入成為了日本財政收入的基干，且日本消費稅與世界相比非常低，還有很大提升空間。消費稅不偏向某一世代，是廣而薄的全世代負擔方式，不受經濟的影響，是比較穩定的財源，對經濟的影響較小。本次消費稅收入將全部用于充實和穩定社保財源，并通過提高社保給付等社保制度完全返還給國民。

稅制改革的具體內容： 消費稅從2014年4月1日由1997年4月1日的5%（國家4%，地方1%）提高到8%（國家消費稅6.3%，地方消費稅1.7%），2015年10月1日提高到10%（國家消費稅7.8%，地方消費稅2.2%），時間為25年。國家消費稅收入中一部分用以地方交付稅返還給地方，由此計算得出，地方政府在消費稅5%、8%和10%時分別得到2.18%、3.10%和3.72%的稅收收入。法律規定這次通過提高消費稅增加的13.1萬億日元收入（地方只剩下原來1%的消費稅收入）將全部用于增加年金、醫保、看護和少子化對策等4項社保財源，不能用于擴大政府機構支出等，通過社保完全返還給國民[8]。

提高個人所得稅，從2015年1月開始所得超過2000萬稅率為40%，所得超過5000萬稅率為45%，年工資收入超過1500萬以上的納稅起征點都按245萬計算，平均每月提高了1000日元的所得稅，征稅時間為10年。從2014年1月開始對股票分紅等金融所得的附加稅稅率由10%提高到20%[9]9。

資產稅改革從2015年1月開始，降低定額扣除基數，提高繼承稅率，目的是促使資產盡早向下一代的轉移。法人稅改革，為了維持和提高企業國際競爭力，政府一直實施降低法人稅率，今后為了振興經濟、擴大就業和國內投資，繼續實施降低法人稅率新增長戰略。

為了切實有效地保障以上稅制改革的推行，從2015年1月開始實施社保和稅收一號制，以確保國民給付與負擔的公平性、明確性、透明性，國家和個人對自己的收入、受益、負擔等一目了然，了如指掌，避免重復征稅及多領給付等現象的發生，通過個人電腦信息就可以進行收入及給付確認、繳納保險費和各種稅收，手續簡單明了。

關于以上改革，日本許多國民表示不理解，甚至反對增稅。擔心增稅會增加國民負擔，特別是會使低收入家庭生活更加艱難；國民對政府不信任，增稅后的稅收收入不用于社會保障支出，帶來經濟的不景氣。理論上，提高消費稅會使可支配收入減少，當前消費減少，投資庫存增加，帶來新一輪的消費、投資減少，致使整個經濟陷入不景氣。關于這個問題，政府同時提出了治理通貨緊縮，實現經濟增長的良性循環方針，日本銀行也會密切關注經濟動態，時刻與政府保持信息溝通，制定適當的、靈活的金融政策以確保經濟正常發展。內閣府經濟社會綜合研究所所長小野善康認為，增加的消費稅政府不能隨便支配，一定要用于促進就業、培育新興產業等方面以最大限度刺激經濟增長。菅直人也認為只要稅收收入用不錯地方就不會招致景氣后退。至于提高消費稅等改革會給日本經濟帶來什么效果及影響，世人都拭目以待。

[參考文獻]

[1] 【日】三井辯雄.社會保障と稅の一體化改革の基本的考え方[EB/OL].[2012-8-20].財務省http：//www.gov-online.go.jp/pr/media/pamph/ad/0002.html.

[2] 【日】三井辯雄.日本社會保障読本2012年版「醫療、年金、介護等の狀況と將來」特集[J].週刊社會保障，2012（8）：

[3] 【日】三井辯雄.社會保障改革[EB/OL].[2012-8-20].厚生省http：//www.mhlw.go.jp/seisakunitsuite/bunya/hokabunya/shakaihoshou/kaikaku.html.

[4] 張玉棉.日本提高消費稅增加公共年金收入研究[J].日本問題研究，2010（2）：8-11.

[5] 【日】城島光力.平成22年12月14日社會保障改革の推進について （閣議決定） [EB/OL] 財務省2012[2012-9-1].http：//www.mof.go.jp/comprehensive_reform/index.htm.

[6] 【日】城島光力.平成23年7月1日社會保障·稅一體改革成案 （閣議報告） [EB/OL] 財務省2012[2012-9-1].http：//www.mof.go.jp/comprehensive_reform/index.htm.

[7] 城島光力.平成23年9月2日基本方針 （閣議決定） [EB/OL] 財務省2012[2012-9-1].http：//www.mof.go.jp/comprehensive_reform/index.htm.

[8] 【日】城島光力.平成24年1月6日社會保障·稅一體改革素案 （閣議報告） [EB/OL] 財務省2012[2012-9-1].http：//www.mof.go.jp/comprehensive_reform/index.htm.

[9] 【日】城島光力.平成24年2月17日社會保障·稅一體改革大綱 （閣議決定） [EB/OL].財務省2012[2012-9-1].http：//www.mof.go.jp/comprehensive_reform/index.htm.

[ 責任編輯 李 穎 ]