日本農業支持政策及對中國的啟示

摘 要：日本通過農業支持政策對農業實施保護，其保護程度在發達國家中是比較高的。日本的農業支持政策經過了高關稅、嚴格價格控制、農業經濟協調發展、注重生態保護4個階段。現行的農業支持政策存在糧食管制制度嚴格、關稅保護政策引發的利益損失、農協負面作用等問題，目前正通過發放專項補助、改變農業結構、改進農協功能等措施對現行農業支持政策進行改革。研究日本的農業支持政策，將對中國有重要的啟示作用。

關鍵詞：日本農業支持政策；價格支持；關稅保護；農協組織

中圖分類號：F310 文獻標識碼：A 文章編號：1004—2458（2013）01—0041—04

一 、日本農業支持政策的歷史演變

（一）日本農業支持政策的發展階段

（1）從明治維新開始到二戰之前為農產品高關稅、嚴管理階段。主要內容是：政府對稻米實施關稅保護以防止糧食進口對日本安全的沖擊和避免可能引起的外匯波動、為保護國內農業實施大米等糧食流通管理、一戰后政府出臺《稻米法》，政府對市場上的稻米供給實施控制，并對稻米進口增加進口關稅限制。

（2）二戰后到20世紀60年代初為保障、支持戰后日本農業的復蘇與發展階段。二戰結束后，日本政府頒布并實施了《食品緊急措施法》，法律賦予日本政府擁有大米的價格決定權，對大米實行全量銷售與收購，大量資金用于農業的基礎設施建設。日本對農產品實施有選擇的擴大生產，重點發展肉類、牛奶、水果、蔬菜等高需求的農產品，而減少對大豆、水稻等需求增長空間趨小的農產品的支持力度。

（3）從1962年到20世紀90年代為農業與經濟協調發展階段。日本政府與1962年頒布《農業基本法》，目標是提高農業生產率、縮小城鄉差距、實現工農間的收入平衡。主要內容包括價格支持政策、財政支持政策和信貸支持政策。

（4）1999年至今為注重生態效益階段。日本政府出臺了新基本法《糧食、農業、農村基本法》，保持農業穩定、發展農業多樣性、實現農業可持續發展以及實現農村振興，另外，新基本法還確定了農產品自給率目標。新基本法的制定在突出日本農業的經濟效益的同時更多的強調了其生態效益。

（二）農業支持政策調整趨勢

一是對農業的支持仍保持較高的水平。 二是農業支持的手段逐步從市場價格支持向生產者直接支付轉變， 這一轉變使支持政策更多地歸于 WTO 農業協議的“綠箱” 政策中。 三是強化了對環境保護和農村發展等方面的支持力度。

二 、日本現行農業支持政策的具體內容

（一）農產品價格支持政策

日本的農產品價格支持政策，自二次世界大戰后經歷了一個演變過程，逐步形成了一套行之有效的支持政策體系，包括價格管理制度、最低價格保證制度、穩定價格補助金制度以及穩定基金制度。農產品價格管理制度是指日本政府直接控制價格的制度，即由政府直接規定購銷價格，收購價格高于銷售價格時差額由財政補貼的價格制度，適用對象為大米和煙草；最低價格保證制度是指當市場價格低于政府所規定的最低價格水平時，政府按該價格買入全部農產品。這樣做是為了保證生產者的收入和再生產的維持；穩定價格制度是指在自由市場的前提下，通過政府相關買賣操作和供求調整功能穩定市場價格，以防止肉類等產品的批發價格產生巨大波動。補助金制度是指對于豆類產品規定一個基準價格，當銷售價格低于基準價格的時候，農民可以得到基準價格與市場價格間的差額補貼；穩定基金制度是指小牛肉、蛋類及加工水果等產品的市場價格下跌到政府規定的目標價格以下時，政府、農協、生產者三者共同出資對市場價格和目標價格的差額進行補貼。

（二）收入補貼政策

日本20世紀80年代前的收入支持政策，應用范圍最廣的是通過農產品保護價收購手段，來穩定或增加農民收入，屬于間接性收入支持。但隨著多邊貿易談判的壓力的增大， 各國開始把農業支持政策由價格支持政策轉向收入補貼政策，主要包括直接補貼、災害補貼、投入補貼等。農作物直接補貼的目的是平抑不同地區間的成本差異；災害補貼是指政府對因災受損的農地、農業設施進行的補貼，目的是減少農民收入損失。而投入補貼是指在一定標準下，把農戶聯合起來集體平整耕地，區劃田塊或蔬菜大棚建設等農業生產投入給予的補貼，其中投入的一半由中央財政進行補貼，25%由都府縣進行補貼，其余部分可以從接受國家補貼的金融機構獲得相應的貸款[1]。日本普遍開展農業保險，由政府直接參與保險計劃，給予部分保險補貼。政府有計劃地對工商業進行引導，當企業進入農業經營領域時，政府會幫助農民進行農產品的生產和銷售，以縮短農產品從生產到消費的周期時間，加快農業資金的周轉和流通速度，有助于日本農民獲得更多收入。尤其是在銷售領域，企業通過系統的管理，對市場進行大規模調查、增加廣告投入、加大品牌宣傳并利用完善的銷售網絡及流通渠道，以利于更好地銷售日本農產品。

（三）稻作經營安定支持政策

稻作經營安定支持政策，也就是日本的稻作經營安定對策，即利用政府和農戶兩方面共同出資建立起來的基金，對稻米價格下降而帶給農民的損失進行補嘗，從而支持稻米產業發展的對策。政府設立這項對策的意圖是想在今后將“稻作安定經營對策”逐漸發展成收入保險制度，充分利用WTO的綠箱政策做到既能支持農民收入穩定，又可以作為被免于削減的對象。具體內容是：以各品牌大米3年市場價格作為基準價格，當稻米價格低于基準價格時，就由稻作安定經營基金當中支付基準價格和當年價格差額的80%。補貼資金的來源由政府提供基準價格6%的基金和由農戶提供大米基準價格2%的資金共同組成，共同建立稻作安定經營基金[2]。該政策的實施，使得日本稻米產品價格始終高于市場價格，保護了稻米產品生產農戶的利益。

（四）農協發展支持政策

農協是連接農戶和政府之間的重要橋梁和紐帶。1947年農協法頒布以后，為了支持農協的事業，日本政府制定和實施了農協發展支持政策，包括免除營業收益稅和營業稅、農協所得稅3種稅目，政府對農協建設倉庫、增加固定設施投資等提供80%的補貼。日本農協得到政府的大力支持，對農民生活及農業的生產起到了非常重要的作用。首先，對農戶提供生產指導。農協對農民提供全面的生產指導，具體包括農作物栽培技術、優良品種、農業生產計劃、種植業結構調整等。此外，還借助農協自身優勢，加大農產品的開發力度，以增加農民的經濟效益。其次，盡可能促進農產品銷售。農協促進銷售的辦法主要有兩種：一是在農協內部尋找和確定市場營銷能手，并聘請其擔任營銷部的經理；二是從社會上選擇招募擅長市場營銷的人才。正因為如此，日本農協的營銷人員都具備相當的銷售經驗，這樣極大程度的提高了營銷效率。第三，對生產生活資料實施集中采購，以降低生產成本。日本農協根據社員的具體需求集中統一的從廠家批發所需生產資料，以減少流通環節，相對于零售價，社員獲得生產資料的價格要便宜很多，這樣就在一定程度上降低了成本。第四，信用合作。日本法律規定農協可以自行辦理信用事業。這樣，農協的信用社不但吸收有剩余資金社員的剩余且不急用財產，而且還對那些需要資金的社員提供貸款。大部分農協信用社的存貸資金都是帶息的。社員可以通過農協信用社，調劑資金余缺。此外，作為信用聯合會中央聯絡機構的全國信聯協會，為會員提供咨詢、協調以及指導等相關服務。

（五）一般性支持政策

一般性支持政策，主要是農業基礎設施建設支持政策。日本對本國農業的基礎設施建設非常重視，并設立了眾多補貼項目。針對農田改造項目，如果達到規定標準的項目，費用的一半由中央財政通過預算進行補貼，縣財政的補貼占25%，村財政的補貼占15%，剩余的部分由農民自己負擔；對于興修農田水利設施的補貼，80%用于農田的改造，剩余部分則用于大型公共水利設施建設[3]。

（六）農業對外貿易支持政策

日本農業對外貿易支持政策主要包括關稅和非關稅兩種措施。關稅措施是指對進口農產品征收高關稅，且征稅覆蓋種類多，從量關稅與從價關稅并用，抬高貿易門檻。非關稅措施包括立法禁止或限制進口、建立進口的數量價格限制機制，另外還利用農產品貿易技術壁壘對農產品進口進行限制，以保護國內農業生產。

三、 現階段日本農業支持政策存在的問題及改革思路

（一）日本農業支持政策存在的問題

縮小農民與工人收入差距和縮小農業與工業效率差距是日本農業支持政策的兩個目標，通過一系列農業支持政策的實施，日本農民收入有了顯著提高，縮小了與工人的收入差距。不過第2個目標沒有實現：農業與工業間的差距還是十分巨大，農業競爭力下降，工農業效率差距更大了，薄弱的農業給政府政策的實施造成了壓力[4]。目前日本農業支持政策的主要問題包括：

1. 糧食管制制度阻礙了農業生產發展

日本對糧食實行政府主導的收購和配給制度。糧食價格在政府的管制下持續保持在高位，導致農業生產者更傾向于自給自足的農業生產模式，因為自己耕種會比購買糧食便宜劃算，后果是單個農業生產者不愿出讓土地，從而阻礙了集中化的農業生產，不利于農業生產效率的提高，擴大規模農業結構改革遇到瓶頸。

2. 關稅保護政策引發的利益損失

（1）日本國內消費者蒙受損失。日本對進口的農產品實施差別關稅，尤其是大米（490%）、小麥（210%）等[5]。另外，由于關稅標準的制定依據還停留在上世紀80年代內外價格差價確定的基礎上，事實上已經起不到關稅保護的作用，反而進一步助推了國內農產品價格的升高，最終導致了日本國內消費者蒙受了高價格損失[6]。（2）國內經濟受到損失。日本對一些國家實施緊急進口限制，在無確切合適理由的情況下對其他國家實施嚴厲的進口限制，有可能引起其他國家對其實施貿易報復措施，導致本國受到相應制裁，進而導致日本國內經濟遭受損失。（3）關稅保護政策使得日本農業參與國際合作的機會大大減少，一方面使農產品差異化相對利益受到損失，另一方面農業結構調整步伐緩慢，由結構調整引致的經濟增長受到影響。

3. 農協制度方面存在的一些問題

（1）由于農協可以從高糧價銷售中得到高額的手續費回報，導致農協對農戶高價銷售農業機械、農業化肥等，以助推糧價的提高。（2）包括土地流轉收入和農業貸款收入都被農協占有，在一定程度上，農協阻礙了農業競爭力的提高。

（二）日本農業支持政策的改革思路

1. 通過發放專項補助金拉低糧價

借鑒歐盟經驗，通過直接向高依存度、對農業生產起重要影響的主業農戶發放補助金，這樣拉低糧價有助于消費者利益的提高。

2. 建立農業用地出讓補助計劃

政府有計劃的對一些出讓土地的農戶給予補助，有利于激勵單個農戶出讓土地，最終有利于規模化農業生產。

3. 推進大米流通體制改革，改善農業進出口結構。

建立自由公平的農產品交易市場，形成穩定合理的大米價格，在大米產量增加、價格下降時進行補貼。政府提高監管力度，保障農產品流通的透明度。另外，采取溫和合理的農業進出口政策，力圖改善國內農業結構，加強與國際農業組織的合作。

4. 對農協功能進行調整

根據農協對不同農戶的作用程度進行功能劃分，實現信用事業和農業共同救濟事業相分離，分離農協功能，讓農協專門進行信用事業，再建立專門的部門進行與農業生產相關的活動。

四、 日本農業支持政策對中國的啟示

（一）重視和完善農業合作組織

農業合作組織在農戶和政府間發揮著重要的橋梁和紐帶作用。日本十分重視農業行業協會，大力推進農業合作組織的建立和完善，并引導農民參與其中，對農產品的生產銷售以及農民的收入提供了巨大幫助。中國的農業合作組織無論在建立還是在完善方面都存在很多問題，國家應該鼓勵農業合作組織的建設和發展，提高農業組織化程度，大力發展各種農業專業協會，并在政策和制度方面給予大力支持和引導。

具體而言，日本農業組織對中國的啟示主要有以下幾點：首先是政府引導并鼓勵農民建立農業合作組織或者農業協會，并逐步提高農業合作組織和農業協會的規范性和組織化程度，以利于其發揮更大的作用，切實幫助農戶積極發展農業生產并保護農戶的利益。其次是農業合作社的建立一定要從本國國情出發，建立規范性的原則體系，保證合作社健康的發展。第三是通過農業合作社或者農業協會，搭建起政府和農民間的橋梁，以此為形式提高農民的自身素質，推廣新技術的開發，增強農民的環保意識，最終提高農民的收入水平，保護農戶的基本利益。第四是農協組織不應通過過高的手續費謀求自身利益，進而推高農產品價格。

（二）完善農業進出口補貼政策

日本的農業貿易支持政策對中國的啟示包括：在出口方面，為了鼓勵農產品出口，增加農產品在國際市場中的份額，一方面對出口的農產品進行適當的收稅優惠和資金補貼，另一方面在資金上給予支持和優惠，包括發放低息貸款等。在進口方面，選擇性的進行農產品進口，以滿足國內對多種農產品的需求。另外進口要有助于本國農產品競爭力的提升。

中國勞動力價格低廉，農產品生產成本低，在國際市場上具有競爭優勢。中國應通過農業進出口政策的完善，在遵守WTO規則的前提下，與各國展開貿易來往，增加中國農產品在國際市場中的份額。

（三）加大農業新技術補貼，實現農業可持續發展

中國總耕地面積不少，但由于人口眾多，使得人均耕地面積大約只有1畝左右，是世界人均耕地面積的1/3；中國的耕地的耕種質量也相對較低，中低等耕地則占總耕地面積的4/5，而只有1/5的耕地面積屬于一類及二類耕地[7]。另外，由于缺乏監管和保護不善，導致化肥濫用、放牧過度等一些列破壞農業生態質量的行為，這些行為使中國的耕地質量進一步下降，嚴重影響了農作物的生產效率，給農戶造成了巨大損失。日本的農業支持政策中對新技術的支持和一系列保護農業可持續發展的措施，值得中國借鑒和學習。比如要不斷加大農業系技術的補貼力度，建立高效的農業生產模式，提高農業生產效率。對采用新技術的農產品實施價格補貼政策，逐步推進農業新技術的開發和應用；加強對農業生態環境的保護，發揮政府的引導作用，調動農民的積極性，發展綠色農業、循環農業、低碳農業；建立農業新科技，新技術的研發體系，引導政府、企業、農民共同參與農業環境保護；加大對采用新技術的農產品的支持和推廣力度，增強農產品的竟爭力等等，最終實現中國農業的健康持續發展。

（四）建立健全農業支持政策的法律法規體系

日本的農業支持政策通常情況下都是由國家的立法機構通過法律形式來制定的，并且對實施、監管農業支持政策的機構及權利范圍也都通過法律進行相關界定。就新農村建設的每一項措施也都是以法律的形式確定，都是在法律的框架內進行的。

相對于日本，中國的農業支持政策在法制化方面還存在許多問題和不足。首先，中國的農業支持政策主要是以文件形式頒布的，缺乏法律基礎和保障；其次，中國農業支持政策的執行機構的權利、范圍還不明確；第三，中國對農業支持政策的法律監督還不到位。因此，中國應借鑒日本經驗，建立健全農業支持政策的法律體系，使農業支持政策的制定、執行、監管均在法律框架下進行，使其在法律的制約下實施，最終形成具有中國特色的農業支持政策體系。

[參考文獻]

[1] 郭瑋.美國、歐盟和日本農業補貼政策的調整及啟示[J].經濟研究參考，2002（56）：31.

[2] 馮昭奎.日本經濟[M]. 北京：高等教育出版社，1998：78.

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[4] 李春和.日本國發展農業產業化的經驗與做法[J].北方經濟，2001（5）：35.

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[6] 山下一仁. 擁有高價農產品的日本的弱點[N].經濟學家周刊， 2006—02—13.

[7] 郭翔宇， 曾福生， 劉葆金.農業經濟專題[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社， 2000：188.

[ 責任編輯 孫 麗 ]