協商民主的構建

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2013）03—039—07

[內容提要]作為對選舉民主的反思，協商民主既是一種政治制度，又是一種治理方式。作為一種政治制度，它可以促進黨和國家決策的民主化、科學化；作為一種治理方式，它在現代民主社會中成為一種通過協商化解矛盾、促進社會和諧的民主形式。但要促進這種民主形式的完善，需要黨的領導和協商氛圍、協商主體的能力和素質、公正的協商程序、市場經濟的發展程度以及對公正和效率的準確把握等條件依存，它們將決定協商民主的實現程度和實現范圍。

[關鍵詞]協商民主；政治制度；治理方式；公共選擇

黨的十八大報告首次在黨的報告中提出了健全社會主義協商民主制度的要求，提出要完善社會主義協商民主制度和工作機制，推進協商民主多層、廣泛和制度化發展。這說明我們黨對協商民主制度的認識達到了一個新的階段和水平。當前，我們深入研究協商民主的特點，分析協商民主的實現路徑，不僅可以從政治體制上推進社會主義民主制度建設，而且在更廣泛的意義上為化解社會矛盾、解決社會問題、構建和諧社會提供重要的工作思路和工作方法。

一、 作為公共選擇形式的協商民主

選舉民主是有缺陷的，在選舉民主中，一致通過的情形是最理想的，但又是相對稀少的，更多的情況是多數通過原則。而多數通過原則在民主社會中如果假設全體選民都參與選舉的話，將是中位選民的原則，因為任何社會中位選民都將占人口的多數，而富裕階層和貧困階層都是社會大眾中的少數，前者中位上的需求和后者中位下的需求都將難以得到滿足。但富裕階層憑借自己的財富優勢還可以俘獲政府獲得自己的超額利益，貧困階層的需要由于自己的弱勢地位往往得不到滿足。所以說，選舉民主在某種意義上說是多數人的專制，它與民主的基本精神是相悖的。這是理論的分析，但在現實的西方社會中，由于公民個人在選舉中所發揮的作用微不足道而導致政治冷淡主義，選舉中的參與者越來越少，投票率越來越低，一些有后臺的權力精英操縱著選舉，選民只是在這些權力精英中挑選領導人，這與民主的本質并不一致。所以，在反思基礎上，人們不得不尋求另外的公共選擇方式。

協商民主作為新的公共選擇方式，是20世紀末西方學者提出的決策理論和治理理論。其代表人物是約瑟夫·畢塞特、伯納·德曼寧、喬舒亞·科恩，以及米勒、瓦拉德茲、哈貝馬斯等人。他們的基本觀點是：協商民主是決策形式，也是治理形式。協商民主是指，每個公民都平等地參與公共政策的制定，自由地表達不同意見，愿意傾聽并考慮不同的意見，在理性的討論和協商中做出具有集體約束力的決策。當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協商性質的。從這個角度看協商民主是一種為了取得政治合法性的公共選擇形式，這就是我們所謂的“體制性的協商民主”，作為一種政治體制和民主制度，在我國具體為人民政協制度，是中國共產黨與各民主黨派、人民團體就國家重大問題進行協商決策的制度；但同時它又是一種治理形式，是“治理形式的協商民主”，它貫穿在處理人民內部矛盾、協調利益關系、解決社會問題的方方面面，因為在利益多元化社會的公民面對可能的沖突與分裂時，通過對話、協商表達各自的意見，轉換自己的需求偏好，最后在公共理性指導下達成共識，這種共識對對話各方具有集體約束力，通過這種約束力維系著社會穩定與秩序，因此，協商民主可以看作是自我治理的一種形式，它有利于應對風險社會的各種社會矛盾和社會風險，是化解矛盾、構建社會主義和諧社會的重要手段。但無論從哪個角度看，下列要素是協商民主的基本點：第一，協商是民主的重要形式，公民與官員之間就共同關心的政策問題進行直接面對面的對話與討論，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。第二，協商民主強調公民的政治參與和參與者的自由、平等、自愿、包容，而不是強制和霸道。第三，協商民主強調公共理性，它強調集中所有人的意見并進行公開的協商和對話，并最終把個別意志集合為集體意志，達成符合公共利益的共識。

二、完善協商民主的基本路徑

作為對選舉民主的反思，除了強調公共理性外，協商民主與選舉民主不同的地方在于對少數人意志和利益的尊重，這就使得自亞里士多德、盧梭等古典民主理論家一直沒有解決的民主與少數人權利的尊重、民主與自由、平等的統一問題得到了一定程度的解決，也使得后人對他們所謂的民主悖論得到了求解，而不再成為斯芬克斯之謎。但是，協商民主，無論是作為政治制度的協商民主，還是作為治理形式的協商民主，只要不再作為一個空洞的口號，而是真正成為公民民主權利的現實的話，它就需要一定的狀態依存，它們將決定協商民主的實現程度和實現范圍。

（一）堅持黨的領導和締造寬松的政治環境。堅持共產黨的領導是協商民主的關鍵，也是四項基本原則和憲法的基本要求。在我國，沒有共產黨的領導，就沒有協商民主和協商民主制度。但是，共產黨一黨執政也會帶來一些弊端，這一點理論界是無法回避的。實際上，早在1956年5月3日，周恩來同志在一次講話中就指出：社會主義國家政治制度的一個缺點就是一黨制，它使民主少了，集中多了，不容易聽到不同的意見，這本身就包含著它的負面。一個黨，就是一個鼻孔出氣，呼吸就不順暢，就會使思想僵化，社會停滯起來。傾聽不同的意見，每個參與協商者都可能從他人提供的信息集合中改變信息不對稱狀況并糾正自己的有限理性。為了消除負面影響，呼吸順暢，增強決策的科學性，減少決策失誤，就必須增強市場經濟條件下的政治包容性，聽到不同的意見，接受來自民主黨派各個方面的不同意見。前提就是在堅持共產黨的領導的前提下，作為執政黨的共產黨要增強包容心，要具有聽取不同意見的胸襟，為此，需要締造寬松的政治環境和交流環境，堅持“三不主義”，允許不同意見，也允許人家犯錯誤、講錯話，不要動輒扣帽子、打棍子。鑒于目前民主黨派與共產黨無論在數量上，還是在影響力方面極端不對稱的局面（全國各民主黨派的總人數只有60多萬，僅占共產黨總人數8 500多萬人的約0.7%）。鑒于我國的民主黨派成員基本上局限于知識分子階層，沒有在工人、農民、軍隊發展黨員的現狀，鑒于這種不對稱不利于各政黨地位的平等、對共產黨的有效監督和協商民主的正常開展，需要執政黨的共產黨對民主黨派的自身建設給予支持和幫助，尤其要在民主黨派發展黨員、辦公設施的改善、政治協商的程序和制度建設方面給予支持。

（二）民主黨派的自身建設和其他協商主體的能力素質建設。政治決策的合法性依賴于受決策影響的那部分人參與協商決策內容的權利與能力。民主黨派需要積極參與政治協商，必須首先加強作為協商主體的自身建設。這包括政治建設、思想建設和組織建設等方面的內容。政治建設除了堅持憲法和法律外，也要切實履行作為參政黨的參政議政的責任，并把提高參政議政能力、派自己的黨員到國家機關任職、積極參與國家大政方針的協商當做自己的重要任務。民主黨派的思想建設除了堅持四項基本原則和“三個代表”重要思想外，還需要有自己的特色，反映自己所代表的那部分社會主義勞動者和社會主義建設者的利益和愿望。組織建設要積極發展黨員，健全民主黨派的基層組織，實現領導班子的新老交替，增強民主黨派作為協商民主主體的生機與活力。對于其他參與主體來說，也同樣存在協商素質和能力建設問題。這些能力包括協商參與者對自身的地位和所代表的利益認知，對所參與協商的內容具有清醒的認識和了解，在理性選擇的基礎上盡可能提出參與協商的其他人可以接受的觀點，既要考慮到個人的理性選擇，也要考慮到公共理性；在協商中既要具有“討價還價”的能力，也要具有對他人的論點提出回應的能力，具有反駁或接受其他協商者合理意見并改變自己的偏好的素質。

（三）健全協商程序，增強協商的規范性和有效性。將協商納入黨和國家的決策程序，不協商不決策，不充分、有效協商不決策，充分協商后再決策，增強協商的規范性和有效性。協商不是形式主義，要務求實效，需要在協商程式上下功夫，要選好議題，根據工作需要確定協商內容，把協商內容以書面形式提前下發到參與協商的人員手中，協商者通過充分討論和醞釀甚至調研，在對協商內容、協商所需信息充分把握的基礎上提出自己的建議，在協商過程中要充分尊重少數人的意見和利益需求，并在協商結果中體現出來，而現在的有些協商是形式主義的、走過場，少數群體的利益訴求并沒有反映出來，極大地影響了協商民主的公信力和威信。

擴大政治協商的范圍，不僅要把政治協商納入決策程序，也要納入調研程序、納入矛盾解決程序。不僅健全人民政協這一組織載體，還要考慮根據民主政治的發展健全其他各種形式的組織載體并制度化。社區中的協商、工會中的協商、勞資協商、民工維權、拆遷戶與開發商、農轉非中的農民與政府、城市角落治理中的受益者與利益受損者之間都要增強協商和對話。在這種體制中，每個公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達意見，愿意傾聽并考慮不同的觀點，在理性的討論和協商中有的可能一直堅持自己正確的偏好，有的偏好可能要隨著對話、協商而改變，最終做出符合“共同的善”的具有集體約束力的決策。所有受到政策影響的公民或其代表，都應該能夠參與集體決定。各級人大在制定法規過程中也要吸引公民參與，各級政協在調研和提交建議案中也要廣泛聽取公民意見，以增強決策的民主化和科學化。同時也要注意到，由于實踐嘗試有限和理論建設薄弱導致協商程序和協商制度建設落后，從而阻礙了協商民主的廣泛性深入發展，利益相關者的公民和團體往往無緣參與對話協商，從而無法形成廣泛代表性和高度認可性的理性共識，導致公民對協商結果的懷疑和不滿以及由此引發對協商民主的政治冷淡等問題，予以針對性的改進。

協商民主要堅持自由、平等、包容、理性原則。參與協商的主體都是一定范圍的共同體成員，這些共同體不一定都是政治共同體，也可以是經濟共同體、非營利共同體，在這些共同體中，他們每個主體既是平等的，也是自由的，他有權參與這個共同體，也同樣有權利離開這個共同體而參與另一個共同體。在協商過程中，每個參與主體都有發表自己的意見和反駁他人意見的自由，也有經過協商對話而改變自己的需求偏好的自由。參與協商的主體是平等的，沒有高低貴賤、上下等級之分，他們都是合法的權利主體，在協商對話過程中尤其要重視那些在政治上缺乏“議價”能力的社會弱勢群體的利益和要求，要允許參與協商的主體講真話實話，要允許每個參與者表達意見，傾聽他人的意見，也要允許不同意見者的反駁和辯論，這就是協商民主的包容性。協商民主也不能僅僅反映社會上在財力、權力、信息、地位方面占優勢的社會強勢群體的利益訴求，更要充分反映社會邊緣群體、無權無勢的弱勢群體的利益訴求，要給予每個協商參與者平等地影響政治決策的機會，如果協商對話只是傾向于某個強勢集團，如果協商的結果得不到社會弱勢群體的認同，那么，這樣的協商民對話就不能看做是平等的和合法性的，與民主原則是背離的。同時，協商對話必須是理性的，協商民主給予社會弱勢群體參與政治、影響公共決策的權力和機會，但是，協商民主本質上既不能偏袒社會強勢群體的利益訴求，也不能以己方意圖和偏見、以弱勢群體的偏好為唯一導向，而是強調“共同的善”和公共理性，在照顧少數人、弱勢群體的利益訴求的同時，以社會整體利益為目標導向。

協商制度建設。協商的有效性有賴于協商的有序性，協商的有序性則又基于協商民主的制度建設。就我國來說，現行的協商民主制度主要是多黨合作和政治協商的制度，它經過半個多世紀的風雨歷程，被認為是在整合社會力量、調動一切積極因素、集中群眾智慧、促進科學決策方面，在促進社會主義的政治發展方面發揮著無可替代的作用的政治形式。這方面的制度建設在《憲法》中都作了明確的規定。但在促進各民主黨派的組織建設，發揮他們聯系群眾的功能，促進政治協商方面的規定依然需要進一步完善和健全。在社會協商民主方面，現在在各地嘗試的價格聽證會、民主懇談會、協商議事會議及政府通過重大決策時所作的事前協商都是社會主義協商民主的創新形式，但與之有關的法律法規缺乏這方面的明確規定，只是有些較低層次的協商議事規定而難以推動更大范圍協商民主的規范有序性發展。為此，建議立法機關加強這方面的立法調研工作，以促進作為公民偏好聚合機制和公共選擇機制的協商民主的健康發展。

（四）公民的公共理性與政治素質。公民要把自己當做負有社會責任的政治共同體成員看待，不僅關心自己身邊的事，而且要關心他人的事、社會的事和國家大事，如果公民或其他參與協商的主體缺乏公共理性，受某些派系的操控，那么，協商民主可能出現異化。另一方面，公民還要具有參政議政的政治素質。民主不僅事關政治精英，而且與每個公民息息相關。如果每個公民缺乏公共理性，政治素質低，自己的利益訴求無法得到有效表達，在政治協商中無法對自己的利益提出有說服力的主張，無法對其他的利益訴求進行辯論和對話，那么，就為協商主體被少數社會精英所壟斷和操縱提供了機會和可能。強勢社會利益集團對信息、話語、資源等的壟斷往往破壞平等的對話協商，而把社會弱勢群體和邊緣群體排斥在對話之外，或者在協商中剝奪他們的知情權與話語權，從而導致協商民主失靈，協商民主的有效性同樣無法實現。

（五）產生自由、平等意識的市場經濟的發展程度。自由平等的理念是協商民主的內在含義，沒有主體的自由平等就沒有協商意識，更不會有協商的實踐。市場經濟本身所產生的自由平等意識、等價交換意識、有序謀利意識、討價還價、自由協商意識實際上是政治上的協商民主意識的本原。產生于市場經濟的平等意識既是協商意識的組成部分，也是協商倫理的重要內容。在市場經濟不發展，等級意識、官本位還充斥在人們頭腦中的時候，強權、霸道、專制還成為一些人的思想觀念的時候，就不會產生平等的協商意識和協商倫理，即使存在形式上的協商，也是強勢利益集團之間的博弈和對話，缺乏“議價”能力和自我意識的社會弱勢群體和邊緣群體勢必缺乏話語權和博弈權，將被排斥在公共事務的決策之外，而所謂的協商對話及其共識將不過是強勢利益集團一家的共識，由此產生的社會資源的分配不會導致有利于社會弱勢群體的結果。

市場經濟所提供給市場主體和平的有序的牟利方式，推演到政治上就是非暴力的有序的政治參與和政治協商，市場經濟中每一筆買賣的成功交易都內含著交易雙方的妥協、退讓、達成共識、互惠互利的一系列行動邏輯，而這種行動邏輯在政治上的應用就是協商民主中的個人理性選擇對公共理性屈服和在此基礎上個人偏好的轉移、共識的形成。

協商民主的發展還受制于信用機制的建設。市場經濟的基礎是誠信，即使最簡單的商品交換也存在價值和交換價值在時間和空間上的間隔，這種時空上的間隔如果不以信用為基礎就無法完成最簡單的商品交換，沒有信用的基礎，交易成本的增加和經濟的落后就會相伴而生。建立在市場經濟基礎上的協商民主倫理同樣包含信用的內容。如果協商主體只從個人理性出發、自私自利，追求自身利益最大化，缺乏公共理性，那么，就無法達成相互之間的妥協退讓，就無法改變自己的需求偏好，甚至在協商中故意隱瞞真實的協商信息，或者制造虛假的信息，進而影響協商結果的公平公正性。

（六）在公正和效率之間尋找協商民主的真諦。協商民主在公正和效率之間的緊張關系中背離自己的本質。在政治決策中，決策成本越高，通常執行成本就會降低，反之亦然。協商民主也和其他的民主形式一樣具有內在的缺陷，這種缺陷的首要表現就是可能導致政治決策的低效、反應遲鈍和高成本。政治決策的公平性、科學性和效率是評價的重要標準，但這兩個標準往往是相抵觸的，前者在否定后者，后者在否定前者，如何在協商民主中尋求公平與效率之間的極樂點，是比較困難的事。這種公平與效率之間的緊張關系往往導致政治決策的專業化和精英化傾向。而政治決策的精英化、專家化傾向由于政治協商本身的民主化傾向形成緊張關系，這些在知識、能力、信息、影響力方面具有優勢的精英群體往往壟斷話語權和協商的議題、議程，他們往往具有足夠的知識提出有說服力的觀點，改變其他協商主體的需求偏好，導致其他的對話者成為“順從的對話者”，從而導致對協商民主本質的背離。而提高公民的協商議事素質，對專業性較強的協商話語進行科學普及工作和深入宣傳工作，同時為協商參與者充分的醞釀和討論的時間，將是解決這種緊張關系的關鍵所在。

三、簡短的結論

協商民主作為公共選擇的一種方式，是對選舉民主的反思和不足的彌補。但選舉民主和協商民主都是實現社會主義民主的兩種重要形式，它們并不是相互排斥的，把兩種民主形式的優點結合起來，就可以最大限度地避免單一民主形式的缺陷，既可以讓多數人的意見在決策中得到實施，又可以讓少數人根據自己的個人德行和智慧追求公共利益最大化的意見在決策中得到尊重。我們的民主政治制度，從人民代表大會制度來講，實行的主要是選舉民主；從人民政協來講，實行的主要是協商民主，這種民主形式的突出優點是能夠在選舉前和選舉后保證來自各界的政協委員都能平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達自己的意見，包括對重大問題提供協商的空間，在理性的討論和協商中追求公共利益的最大化，做出大家盡可能都能接受的決議。也就是說，我國的民主制度是選舉+協商的民主制度，它有其獨特的優點，是不同于西方民主的具有中國特色的民主制度。但是，協商民主的擴展不應局限與人民政協的范圍內，作為調解社會矛盾、化解沖突、構建和諧社會的重要手段，應該在農村和城市社區基層得到應用，在化解基層矛盾方面，要大力推廣協商民主，通過協商達成共識，化解矛盾，促進社會團結。而無論哪種形式的公共選擇方式，都需要一定的條件依存，需要加強共產黨的領導，需要參政黨主體素質的提高及公民公共理性、參政議政意識的增強、文化素養和道德水平的提高，需要健全協商民程序，需要進一步推進市場經濟發展等等，這才是促進社會主義民主政治發展的真諦。

責任編輯/金 鑫