多級政府分工模式與我國行政管理體制改革

摘 要：多級政府之間的縱向分工模式是行政管理體制的重要方面。我國政府機構的歷次改革偏重于橫向的部門設置和分工調整，而在政府之間縱向分工上多限于行政管理權限的調整，并沒有觸及多級政府之間分工模式的實質性改革，也就沒有取得縮小政府規模的效果。本文提出權限分級模式和分事模式兩種多級政府分工模式類型，分析了權限分級模式的弊端。建議在我國行政管理體制改革中，注重多級政府的縱向分工，改革權限分工模式，借鑒分事模式，以有效縮小政府規模和降低政府成本，建立責任政府，增強地方政府活力和鼓勵地方政府創新。

關鍵詞：行政管理體制改革；多級政府；權限分級模式；分事模式；責任政府

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2013）03-0122-07

一、研究背景和主題

我國政府規模龐大，行政成本高，這是一個事實；但是與之相對應的一個似乎不可理解的事實是，從一個具體的政府部門、單位看，很多政府部門的職責眾多而編制短缺，工作人員的職責重、壓力大、工作緊張。宏觀的問題與個案上、微觀的問題相左，這是我國政府規模上的一個悖論。同時，我國行政管理體制中還存在另一個問題：針對政府機構膨脹、人員過多的問題，我國進行了多次政府機構改革。這些改革雖然不都以壓縮機構、減少人員為唯一目標，但也是重要目標之一。但是，減少的往往是一級部門數量，而部門下的機構數量和人員數量并沒有減少，精簡機構的目標并沒有達到。總體上機構改革之后，機構和人員實際上并沒有精簡，這成為我國行政管理體制改革的一個悖論。

個別部門、單位內部確實存在機構設置過多、崗位過多、存在閑職的問題（尤其是基層政府），但這不是我國政府規模大的主要原因，并非眾多的政府部門機構膨脹、人員臃腫造成了政府整體上規模大、效率不高。我們需要看到導致這個問題的宏觀原因，也就是體制原因。這種體制原因也不能僅僅從政府部門設置和分工的橫向關系上去尋找，而應該從多級政府設計中的縱向分工關系上去尋找。不同級次政府職能部門的機構、職能重復設置是廣泛存在的問題，從而導致政府規模、人員規模和行政經費開支規模過大以及責任不明、不能及時回饋民意、效率不高、創新不足等相關問題。鑒于此，本文從多級政府縱向分工模式的角度，對我國行政管理體制的特點、運行機制以及導致規模大、效率低的原因進行分析，以尋求行政管理體制改革的對策。

二、多級政府的縱向分工模式

絕大多數國家存在多級政府，也就必然存在多級政府之間的縱向分工問題。多級政府之間分工的要素是什么，分工的原則是什么，多級政府之間如何聯合和合作，有哪些分工方法，本文將這些問題統稱為多級政府分工模式。

（一）多級政府分工和聯系的要素

分工的原則是指處理多級政府分工和聯系的一般要求。多級政府分工首先要服從于國家的政治制度和政治體制，以單一制或者聯邦制為基礎。其次，多級政府分工也要遵從效率的要求，遵從責任政府、服務型政府的要求。不同政治制度和政體下的多級政府分工模式的構建也要互相借鑒，而不是畫地為牢。本文關于政府分工模式的研究，以我國當前的政治制度、政治體制為基礎，主要從效率的要求，建立責任政府、服務型政府的角度進行分析，尤其是在我國單一制之下，應借鑒聯邦制下政府分工的有益做法。

分工的要素是指行政管理的領域、職權和權限、相關監督權，以及這些領域和相應的職權、權限構成的行政管理事項和行政內部監督事項。（1）行政管理領域。從我國憲法和地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法的規定看，行政管理領域包括國防、外交、經濟和社會發展規劃、國土資源、城鄉建設、工商行政、金融、環境、教育、科學、文化、衛生、體育事業、財政、民政、公安、司法行政、計劃生育、民族事務、審計、監察等。（2）行政管理職權。行政管理職權是實施行政管理、實現行政管理目的的方式和手段，例如行政許可權、行政處罰權、行政強制權、行政獎勵權、行政征收權、行政征用權、行政給付權、行政規劃權、行政裁決權、行政調解權、行政指導權等。（3）行政管理職權的權限。權限是對某個領域的某項行政管理職權的等級劃分，例如行政處罰職權可以就處罰的對象、處罰的種類（精神罰、自由罰、財產罰和能力罰）、甚至某種具體的行政處罰（例如行政罰款）的尺度（例如行政處罰的額度）進行等級劃分。（4）行政內部監督權。行政法律監督中的行政內部監督權也是各級政府分工的一個重要要素。從我國當前的行政內部監督的構成看，有上級政府及其部門對下級政府及其部門的監督、行政監察機關的專門監督、審計機關的專門監督、行政復議監督。（5）行政管理事項和行政管理監督事項。附有權限、某一行政領域的、某種行政管理職權構成行政管理事項，附有權限、針對特定的行政機關及其工作人員、某種行政內部監督權構成行政內部監督事項。各級政府之間的分工就是行政管理事項和行政內部監督事項在不同級次政府之間的分配。

多級政府之間的關系除了分工關系之外，還有聯系和合作，大致包括三個方面的問題。一是各級政府之間相對獨立性的強弱，具體體現為一級政府管轄行政領域的廣泛性、行政管理權的多樣性、行政管理權的權限的全面性以及行政內部監督權的歸屬。二是高級次政府在包括低級次政府管轄的行政區內實施行政管理的方式以及與低級次政府之間的關系。比如，高級次政府可以通過委托、命令、制定規章等方式，實現行政管理。三是高級次政府對低級次政府的行政管理事項是否具有領導、指導和監督的關系。

（二）多級政府分工模式的兩種類型

多級政府分工要素中，關鍵的要素是，多級政府分工的依據是行政管理領域，還是行政管理權、行政管理權的權限，以及各級政府對管轄的行政管理事項實施行政管理的相對獨立性。據此，根據我國多級政府分工的實踐，對比以美國為代表的聯邦制下的多級政府分工實踐，提出多級政府分工模式的兩種類型，即分事模式和權限分級模式。以美國為代表的聯邦制國家聯邦（中央）政府、州（省）政府和地方政府之間的事權劃分關系，可以定義為多級政府分工的“分事模式”；我國政府縱向的職能職權劃分方法可以定義為“權限分級模式”。多級政府分工模式是行政管理體制的重要構成部分，也是形成政府規模、政府效率不同的制度根源。

在多級政府分工的權限分級模式中，各級政府管轄的行政領域、行政職權基本相似，但是同一行政領域中具體的管轄對象不同，處理權限存在差別。同時，上級政府不僅管轄行政事務，而且對下級政府具有監督管理權。我國的多級政府分工就屬于這種模式。這種政府結構的形成與傳統社會主義計劃體制有關。在典型社會主義層級制度之下，底層目標是達到高層目標的手段，子系統（地區、部門、企業）行為合理性的標準從屬于整體系統的標準。[1]多級政府之間職權職責的劃分也沿用這種方法，下級政府不過是上級政府實現特定目標的手段，上級政府將一些次要的、執行性的管理事項交給下級政府。在多級政府分工的分事模式中，不同級次政府管轄特定的行政領域并享有比較完整的行政管理權，特定級次的政府為特定的行政領域負責，上級政府不再管轄相同的事務，也不干涉低級次政府如何履行職能。美國聯邦政府、州政府和地方政府之間的分工是分事模式的典型。[2]

兩種政府分工模式下不同級次政府之間的關系是不同的。在權限分級模式之下，高級次政府管理行政管理事項中的最重要事項，同時對中級次政府的行政管理進行領導和監督管理。中級次政府負責行政管理事項中的重要事項，同時對低級次政府的行政管理進行領導和監督管理。低級次政府負責行政管理事項中的次要事項，甚至是協助中級次、高級次政府進行管理。中級次政府、低級次政府在管理行政管理事項中重要的、次要的事項的同時，還要在本轄區貫徹更高級次政府的規章、政策，尤其是有責任和義務執行上級政府的決定和命令。在分事模式之下，低級次政府應該遵守高級次政府的法規規章，但是高級次、中級次、低級次政府管理的行政管理事項是相對獨立的，因此不存在高級次政府對低級次政府的領導和監督問題。高級次政府的法規、規章要在低級次政府管轄地域范圍內實施，主要依靠自己的機構推行，或者制定法規賦予低級次政府執行的義務來推動，但不是領導、管理低級次政府。

關于兩種政府分工模式中的政府分工和聯系如圖1所示。兩者的重大區別在于，權限分級模式的高級次政府不僅要管理特定的行政管理事項，而且監督低級次政府對該事項的管理，對低級次政府發布決定和命令，低級次政府受高級次政府的領導和監督；在分事模式中，高級次政府和低級次政府都面向各自分工的行政管理事項實施管理，高級次政府不負責管理低級次政府，各級政府在各自分工的范圍內獨立行使行政職權。

三、我國多級政府的權限分級模式實踐和不足

我國多級政府的分工模式是按照行政管理權的權限分級方式構造的，權限分級的依據是行政管理事項的重要性。權限分級模式是與我國單一制組織性質相適應的，其優勢也是明顯的，例如，在危機處理能力和資源動員能力方面就獨具優勢。同時，權限分級模式的實施也存在著政府規模大、不利于發揮低級次政府職能、不利于責任政府和服務型政府建設、不利于地方政府的創新等不足。

（一）權限分級模式下行政管理權權限的劃分

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國國務院組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是我國政府組織設立和職權設定的主要依據，其他法律和行政法規通過授權的形式使行政機構、事業單位和社會組織享有在特定領域內的行政管理權。

從這些規定可以看出，從中央到縣級以上政府再到鄉鎮人民政府，尤其是縣級以上各級人民政府所管理的行政領域基本一致，各級政府分別管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作，在行政領域、管理對象上具有重疊性。差別雖然也存在，但并不廣泛。中央和地方各級政府管理的行政領域的主要差別在于國務院具有國防和外交方面的行政管理權，地方各級人民政府沒有該職權；縣級以上各級人民政府與鄉鎮政府管理的行政領域的主要差別在于鄉鎮人民政府沒有環境和資源保護、城鄉建設事業、民族事務、監察領域方面的管理權。我國各級政府的機構設置是按照這個行政職能規定進行的。從中央政府到基層政府，管理的行政領域具有極大的同一性，相應地，各級政府的機構也具有極大的同構性。權限分級模式之下，各級政府之間“職責同構”具有必然性。[3]

既然各級政府都具有相對行政管理領域和行政管理權，那么各級政府之間怎么分工呢？我國各級政府之間的分工是通過在不同級次政府之間劃分行政管理職權的權限實現的，不同級次政府管理權限的劃分則是按照“重要性”進行劃分的，這種重要性又在很大程度上按照管理對象的規模、數額、標的涉及的金額等劃分。其中有法律的規定，也有規章甚至行政規范性文件的規定。典型的例子是我國公司登記的分級管理。按照《中華人民共和國公司登記管理條例》規定，國家工商行政管理部門負責登記的公司，主要包括國務院國有資產監督管理機構履行出資人職責的公司以及該公司投資設立并持有50%以上股份的公司、外商投資的公司；省級工商行政管理部門負責登記的本轄區內公司，主要包括省、自治區、直轄市人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的公司以及該公司投資設立并持有50%以上股份的公司，省、自治區、直轄市工商行政管理局規定由其登記的自然人投資設立的公司，國家工商行政管理總局授權登記的其他公司；設區的市（地區）工商行政管理局、縣工商行政管理部門，以及直轄市的工商行政管理部門、設區的市工商行政管理部門的分支機構負責登記的本轄區內公司，包括國家工商行政管理部門、省級工商行政管理部門登記范圍以外的其他公司以及國家工商行政管理部門和省、自治區、直轄市工商行政管理局登記的公司。此外，還存在規模龐大的工商所，辦理轄區內由區、縣工商局登記管理的企業的登記初審和年檢、換照的審查手續，并對區、縣工商局核準登記的企業進行監督管理；負責審查、核準、頒發轄區內個體工商戶的營業執照。同時，該《條例》還規定，國家工商行政管理總局主管全國的公司登記工作，下級公司登記機關在上級公司登記機關的領導下開展公司登記工作。因此，上級工商行政管理機關可以規定下級機關管轄公司登記的具體范圍。

（二）權限分級模式下不同級次政府之間的關系

可以從兩個方面看我國不同級次政府之間的關系。首先，上下級人民政府之間的基本關系是領導關系，具體體現為執行、服從和監督關系。根據我國相關法律的規定，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作。下級地方人民政府要執行上級國家行政機關的決定和命令，上級人民政府有權改變下級地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。其次，上下級政府的工作部門之間的基本關系是領導或業務指導關系。從實際情況看，實行垂直管理的部門是領導關系，不實行垂直管理的部門是業務指導關系。我國最初實行垂直管理的部門只有國稅、海關、質量監督和人民銀行系統。后來，為避免部門的地方化，還有一些部門納入垂直管理的領域。

（三）權限分級模式的不足

首先，權限分級模式是導致政府機構多、行政成本高的體制原因。在權限分級模式之下，不同級次政府之間的職能部門設置層層對應，不同職能領域的管轄區域嚴格一致。上級政府和部門以官員任職、行政審批、業務指導、行政命令、財力支持等多種方式管理下級政府和部門，并且直接管理各種行政領域的所謂“重大事務”，上級政府及其工作人員要不斷地了解、掌握整個轄區事務和下級政府工作，客觀上這就要求上級政府和部門的規模比下級要大、掌握的信息要多、決策能力要強。從另一方面看，下級政府和部門要對本轄區的經濟發展、社會進步、公共秩序等公共事務實施行政管理，既要面對社會管理、公共服務供給等具體、復雜的管理事務，還要貫徹上級的精神，不斷向上級政府主動匯報或者接受各級上級政府的指示。這樣就導致各級政府和部門都需要擴大規模，客觀上都需要龐大的機構和人員。因此，權限分級模式要求政府職能部門在不同級次政府之間嚴格一致或者大體一致，導致政府職能部門眾多，中間行政、內部行政過多，這是造成機構膨脹體制上的根本原因。

不同級次政府職責同構，內部行政多、中間行政多，如果不改變這種權限分級的政府分工模式，只是采取機構合并、人員精簡、部門減少，并不能從根本上改變整體上政府機構龐大的局面。

其次，權限分級模式之下，低級次的政府管理與社會需要總體不相適應，不利于低級次政府職能的發揮。政府級次越低，管轄的對象越具體，情況越復雜，越需要具有才能的管理人才。但是，按照權限分級模式設置的多級政府分工體制之下，低級次政府的級別低，工作人員級別和待遇也低，往往導致低級次政府缺乏人才，從而不利于政府職能的充分發揮。

除了缺乏人才之外，還有其他方面導致低級次地方政府運作困難的機制。在權限分級模式之下，上級政府有權規定下級政府的職權職責范圍，尤其是政府收入劃分的分級財政體制。企業被劃分為不同級別政府管轄的類型，規模越大的，稅收歸屬的政府級次越高，財政收入和其他利益向上級政府集中，個體工商戶、農貿市場的稅費則通常“下放”給鄉鎮或者街道辦事處負責。結果是，越是層級高的政府，財政收入越多，財政支出能力就強，就越容易做出突出的政績。而低級次地方政府缺乏財政支出能力，為了獲得政績，甚至不顧一切地發展經濟。顯然這不是一種良好的政府治理。

第三，權限分級模式會導致責任不清，不利于建立責任政府和服務型政府。在這種模式之下，除基層政府之外，政府管理很大一部分是中間行政、內部行政，而對公民、法人和其他社會組織直接實施行政管理的低級次政府尤其是基層政府缺乏相對獨立性，不利于責任政府的建設。在權限分級模式之下，除國務院外，任何行政機關一方面作為地方國家權力機關的行政機關，另一方面是上級行政機關的下級機關。作為當地國家權力機關的執行機關，接受當地人大及其常委會的領導監督，并對其負責；作為下級行政機關，接受中央和上級行政機關的領導監督，并對其負責。作為后一種身份，除完成中央與上級人民政府布置的工作外，地方政府還代表中央和上級人民政府負責協調和監督中央和上級政府在其轄區所設置的行政機構的活動。而在實踐中，地方政府會出現一種錯覺，認為只是對上級人民政府負責，其權力僅僅來源于上級人民政府。[4]下級政府及其工作人員，首先需要向上級政府和領導負責，執行上級的指示和命令是其工作的核心。在這種體制和行為動機之下，本轄區政府對本轄區居民負責的責任心必然被沖淡。地方政府追求政績之所以有時偏離當地人民群眾的利益，與政府官員過分強調對上級負責不無關系，這是權限分級模式使然。在這種權限分級的政府分工模式之下，地方政府成為官員晉升博弈的劇場。[5]

權限分級的具體劃分有時是困難的。一個典型的例子是鄭州市曾經出現的市區兩級政府設立饅頭辦公室，都負責饅頭生產許可，并且以降低許可費來爭取更多的申請人。要么市政府負責食品衛生許可管理，要么區政府負責，而現在都負責，可能出現的結果就是，有利益的都負責，有責任的都不負責，或者利益歸于上級政府，責任歸于下級政府。這是權限分級模式不利于建設責任政府的一個突出表現。

第四，權限分級模式不利于地方政府創新。在權限分級模式之下，地方政府創新必須獲得特殊政策。這樣，下級政府就需要在上級政府所在地設立辦事機構，千方百計去爭取政策和財政支持。問題是，沒有得到特殊政策的地方怎么創新發展呢？另外，獨立性相對比較強的地方政府之間，可以就某些公共服務達成合作協議，由其中一個地方政府向其他地方政府轄區提供這些公共服務，使公共產品供給具有規模效應，這種分事模式比權限分級模式更有利于促進這種創新。

四、借鑒分事模式，推進我國行政管理體制改革

（一）我國行政管理體制改革借鑒分事模式的必要性和可能性

2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出，“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理權責”。“屬于全國性和跨省（自治區、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力”。十七屆二中全會確定了實行大部門體制，同時也提出“根據各層級政府的職責重點，合理調整地方政府機構設置。在中央確定的限額內，需要統一設置的機構應當上下對口，其他機構因地制宜設置”。從中央的政策精神看，行政管理體制改革不僅包括著眼于橫向部門調整的大部門體制建設，也包括縱向的不同級次政府機構設置的改革，但后者沒有像大部門體制那樣明確，也沒有作出具體規定。

我國和美國的國家結構形式是不同的，我國實行單一制，美國實行聯邦制，這是不同政府體制的宏觀制度，[6]我國的權限分級模式和美國的分事模式屬于這種體制的進一步延伸和具體化。提出借鑒分事模式，并不是照搬分事模式，也不是改變單一制體制，而是針對權限分時模式存在的不足局部加以改進。比如說，單一制體制之下，中央政府領導地方政府，但領導的方式是可以改革的。[7]我國目前中央政府對地方政府、上級地方政府對下級政府的控制方式主要是以事前和直接控制為主，如政治控制（主要是通過政府工作人員職務的任免來實現）、行政控制（主要是通過行政審批，例如城鄉規劃、土地征收、收費等審批來實現）、財政控制（主要是通過轉移支付來實現）。這些控制手段目前面臨著政府職能轉變、民主法制進程加快的考驗，將中央對地方的領導和控制、上級政府對下級政府的領導和控制從直接干預變為間接影響和控制，有利于形成統分結合、分而有序的格局。借鑒聯邦制下的分事模式，有利于促進我國行政管理體制改革。

（二）借鑒分事模式，推進我國行政體制改革的設想

從多級政府分工的兩種模式對比，以及通過改革解決我國行政管理體制中存在的問題看，借鑒分事模式，在我國多級政府分工中部分地引入分事模式的理念和做法，能夠在縮小政府規模、降低管理成本、增強行政活力、鼓勵地方政府創新、建立責任政府方面發揮有效的作用。

借鑒分事模式進行行政管理體制改革的關鍵在于按照政府行政管理、公共服務等事權本身的性質，確定承擔不同事權的政府級次，改革傳統上上級政府管理下級政府和直接管理重要性事項的分工模式。我國政府分為中央政府和省級、地市級、縣市級、鄉鎮級五級。首先應該劃分清楚各級政府的獨立職責，強化各級政府對于管理地方事務的能力和責任。相應地，也應該強化地方國家權力機關的決策能力。其次，上級政府管轄的事項要得到實施，需要構建上級政府政策的實施體系尤其是在這個問題上的上級政府和下級政府的關系。一方面地方政府有義務執行中央和上級政府的法律法規、政策以及決定和命令，但是可以減少上級政府對下級政府地方性事務的干預，改變下級政府作為上級政府的附庸的觀念和做法；另一方面，中央和上級政府可以通過在轄區設立管理機構的方法實施其行政管理職能，如海關、國稅實行垂直管理體制那樣，這也與美國在地方設立聯邦機構相似。這樣，就能夠將堅持單一制體制，充分貫徹中央和上級政府的法律、法規和政策，與發揮各級地方政府的活力、強化激勵機制、明確責任、建立責任政府有機結合起來。

引入分事模式，可以選擇若干領域進行改革試點。建議可在鄉鎮管理體制改革中進行試點。在鄉鎮行政管理體制改革中引入分事模式，首先就是在改革縣鄉關系的基礎上完善鄉鎮行政體制。我國當前正在經濟發達地區進行鄉鎮行政體制改革試點，一個基本趨向就是鄉鎮設立工作部門。政府需要有其工作部門，鄉鎮政府作為地方基層政府應該具有獨立性、責任性，也應該有工作部門。改變過去鄉鎮作為縣市附庸的模式，允許建立鄉鎮政府部門，完善鄉鎮財政，賦予其行政主體的地位，這是必要的、合理的。問題在于，如果沒有新的政府分工模式，鄉鎮行政管理體制改革不可避免的一個后果就是政府規模的進一步膨脹，合理行為會導致不合理的結果。引入分事模式則可以避免這個問題。縣市的部分行政管理權讓渡給鄉鎮，縣級政府就不再設置相關的行政管理機構。縣市政府設置的行政管理機構，鄉鎮不再設置，或者由縣市在鄉鎮設立分支機構，能夠有效減少縣市與鄉鎮的行政管理職能和機構的重復設置，既有利于完善鄉鎮行政管理體制，又不會導致機構膨脹。

（三）預期效果

借鑒多級政府分工的分事模式的行政管理體制改革，與大部門體制改革共同推進，能夠更好實現我國行政管理體制改革的目標。減少不同級次政府機構的重疊設置，整體上避免機構膨脹，降低行政成本，是借鑒分事模式的改革要達到的首要目標。同時，分事模式也有利于建立責任政府和地方政府創新。因此，借鑒分事模式的改革是實現低成本型政府、服務型政府、創新型政府三者統一的關鍵。借鑒政府間分事模式，我國行政管理體制改革將取得積極效果。

第一，通過減少不同級次機構重疊，縮小政府規模，降低行政成本。社會經濟發展必然導致公共產品和公共服務需求增加和政府職能擴張，但是不能以此為權限分級模式下的政府規模大、行政成本高做辯解。一方面，縮小政府規模、降低行政成本不是政府職能的簡化、機構合并的問題，盡管機構合并調整能夠減少中間行政、內部行政，提高辦事效率，達到一定程度上機構減少的目的；另一方面，必須看到多級政府權限分級模式這個體制因素。政府機構合并、職能簡化、放權、壓縮編制都沒有觸及我國政府規模大、行政成本高的制度根源。借鑒分事模式的行政管理體制改革，目的是在重新明確各級政府獨立承擔職責的范圍的基礎上，重建多級政府分工關系，減少不同級次政府承擔相同職能的機構設置，減少上級政府對下級政府的直接管理，是根本上減少政府職能部門的設置，減少內部行政、中間行政，是從體制上解決問題。多級政府分工模式的改革，就是要行政體制改革走出“放權”（指下放權限）的模式，進行比較深入的“讓權”（指分事分權）改革。應當說，鄉鎮行政管理體制“擴權強鎮”的方向是正確的。越是基層的政府，其管理職能應該越全面。但是，是擴大行政管理職權，還是擴大行政管理權的權限，這是兩種不同的路徑、兩種不同的體制選擇，也就是兩種不同政府分工模式的選擇。只有將縣市政府原來管轄的某些鄉鎮事務讓渡給鄉鎮，而不是把某些管理權限下放給鄉鎮，同時鄉鎮按照縣市的機構設置模式來設置鄉鎮機構，才能避免鄉鎮管理體制改革導致新一輪的政府機構膨脹。

第二，分事模式有利于明確責任，建立責任政府和服務型政府。責任政府要求政府能夠及時回饋民意，就其負責的行政管理和提供公共服務承擔責任。責任政府首先要責任主體明確。政府分工的權限分級模式，雖然名義上各級政府管理重要性不同的對象，似乎很明確，但是重要性劃分并不是很嚴格的，實際上導致了各級政府的責任并不明確。各級政府就同一類行政事務都負責有可能導致都有責或者都無責，基層政府、下級政府的“不歸我管”、“我管不了”或者上級政府讓下級政府負責的事情會經常發生。而分事模式的政府盡可能將其負責的行政領域都面向民眾，而不是管理下級政府，顯然有利于責任政府建設。我國實際上也有一些體現責任政府、服務型政府的實踐，例如一些地方政府的“民心工程”，在征求公民意見的基礎上，確定政府的工作，并向公民交待，接受公民監督，其績效由公民參與評價。

第三，分事模式有利于地方政府創新。權限分級模式之下的各級政府都是一個地域上的全能政府，比如城市政府的任何行政區都具有政府組織法規定的各種管理職能、提供公共服務的職責，并分別向上級政府負責報告工作。分事模式之下，地方政府根據管理公共安全、公共服務的需要設置機構，并根據經濟技術狀況創新管理和服務的方式，比如把有些公共服務在不同地方政府之間橫向轉移，一個地方政府的消防管理和服務、自來水供應服務、污水處理服務可以通過協議由另外一個地方政府供給，這樣不會出現一個地方沒有某種職能機構就無法向上級政府交待的情況。分事模式的核心是明確政府的事權，而且具有完整的行政管理權并可以權變行事，這是地方政府創新尤其是著眼于提高效率的創新的一個重要條件。

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