社會組織：解決民生問題的中堅力量

摘 要：社會組織是社會公共服務的主要提供者和社會公共利益的重要維護者，與政府、企業共同構成現代社會的三大組織支柱。在解決民生問題中我國的社會組織在聚集社會資源、滿足民眾多層次需求、緩解社會矛盾等方面有其無可替代的作用，同時也存在著體制性障礙，面臨自身功能缺陷的困境，需要支撐體系和管理模式創新，在服務民生中發展壯大。

關鍵詞：社會管理；社會組織；民生問題

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2013）03-0005-06

“最廣泛的動員和組織人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業”是十八大報告“必須堅持人民主體地位”這一基本要求的重要內容，在報告的第七部分“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”中進一步提出，“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”，充分體現了黨中央對社會組織的重視，充分肯定了社會組織在改善民生和創新社會管理中的作用并對其寄予厚望。[1]

在我國，由來已久的“官為民做主”的管理文化根深蒂固。計劃經濟體制下政府對經濟系統的滲入延伸到整個社會系統，在掌握著幾乎所有的社會資源的同時，也成為一個全能型的政府，承擔著幾乎所有的社會管理與服務事務，社會協同、公眾參與的空間很小。這種“大政府、小社會”的格局隨著經濟體制改革和對外開放的深入受到很大沖擊。一個不能不承認的社會現實是，政府已不再掌握所有的社會財富和公共資源，整個社會的利益主體多元化、分散化了，這就勢必造成不同群體的利益重組和多渠道的社會表達。在這種情況下，原有的社會管理體制越來越多地顯現出其弊端，內在的結構性矛盾日益凸顯。政府放權，充分發揮社會組織在社會管理和服務中的作用，成為我國社會事業改革、社會管理創新，進而更好地解決民生問題的重要著力點和必然趨勢。

一、社會組織：與政府、市場共同構成現代社會的組織支柱

當今我國社會的社會組織是隨著改革開放和社會轉型發展起來的。社會組織，又稱“民間組織”、“非政府組織（NGO）”、“非營利組織（NPO）”等，泛指在一個社會里由各個不同社會階層的公民自發成立的，在一定程度上具有非營利性、非政府性、自治性、自愿性和社會參與的廣泛性等特征的各種組織形式及其網絡形態。在我國社會組織包括中國共產黨直接領導下的社會團體、在各級民政部門登記注冊的社會組織、民間自發形成的草根性的民間組織等等。美國萊斯特·M.薩拉蒙等在《全球公民社會——非營利部門視界》[2]中指出：近年來，全球出現了非常重要的浪潮，即市場和國家以外大范圍的社會機構發揮著重要的作用。近年來，這些組織之所以吸引了如此眾多的注意力，大部分是取決于“國家危機”的擴展。除了刺激市場導向的經濟政策之外，國家危機的疑問已經將新的注意力和新的期望聚焦于全球社會運作的公民社會組織。事實上，真正的“全球結社革命”已經出現，在世界的每個角落都呈現出大量的有組織的私人活動和自愿活動的高潮。我國社會組織的發展，與全球背景下公民社會的發展緊密聯系，其發展趨勢不可阻擋。在現代社會，社會組織承擔著彌補及整合政府體系和市場體系的職能缺失、提供社會化的公共服務、滿足公眾多元需求等職能。從本質上講，其產生和發展體現了政府公共服務的延伸，但它們以民間的形式出現，處于國家公共權力體系之外，在組織上與政府沒有隸屬關系，不代表政府或國家，也區別于企業。我國社會組織的發育、成長和走向繁榮的歷程，始終伴隨著各種社會關系深刻變化、各種社會矛盾復雜交織的社會現實，是與市場體系的不斷完善、政府職能全面調整緊密聯系的，帶有深刻的時代烙印，承載著推動中國社會轉型、實現社會管理創新的歷史重任。

以經濟改革為先導的改革開放在我國已歷經三十余年，經濟改革給中國社會帶來了全面而深刻的變化，其中社會結構的變遷不可逆轉。在經濟體制改革中，隨著市場機制的導入以及由此帶來的高度集權的行政體制改革，打破了傳統組織結合方式的基礎，使得組織體系發生了深刻變化。比如以“政企分開”為基本特征的國家與組織體系之間開始建立新型關系；產生了沒有“單位”歸屬的個體戶和沒有“部門”歸屬的私營企業等游離于行政體制之外的新的組織要素；出現了多元化的利益群體，在某些領域出現跨單位、跨部門的社會參與要求和活動等等。與此同時，這些變化也對組織體系的發展提出了新的要求，新興的社會組織不斷涌現。這些組織介于單位與單位、個人與個人之間，發揮著新的聯結和整合作用。它們活躍在政治、經濟和社會生活的各個領域，成為我國社會的一種重要的組織現象。三十余年來，我國社會組織經歷了數量上呈現為“爆炸式增長”的突飛猛進的發展過程，雖歷經曲折，并表現出結構上的明顯差別，但如今已經達到相當的規模，成為遍及社會生活各個方面、各個層次、各個領域的一種普遍的社會現象。根據民政部門的統計，截至2010年底，全國依法登記的社會組織共44萬家，此外，尚有24萬家在各級民政部門備案的城鄉社區社會組織及大量未登記，但以社會組織名義活動的“草根組織”和在華活動的境外社會組織。據調研估計，全國各類社會組織的總數，應當在300萬家以上。[3]

社會組織不僅是國民經濟和社會發展的重要組成部分，還對資源配置、平衡利益等具有積極調節作用，對市場行為、社會秩序具有重要的規范和約束作用。從國際經驗來看，各國接受“非政府組織”的存在，并且公認這是現代社會結構中不可或缺的一部分，乃是基于對現代國家（政府）和社會之間關系的共識：其一，社會是國家存在的基礎，政府只是來自于社會不同力量的公共選擇，所以“非政府組織”具有高于政府組織機構的“合法性”基礎，幾乎所有文明國家均在《憲法》中賦予公民“結社”自由的權利。其二，現代政府是實施“再分配”和公共管理的委托代理機構，而不是一個“全能”的政府，政府對公共財政的支配用于滿足最一般、最基本的公共需求。其三，各種不同的社會資源具有進一步整合并發揮其作用的需求，人們可以用自己的方式來表達不同群體的利益訴求和對公共事務的關注，以滿足更高層面上的需求。[4]這些共識也正在我國逐步得到認同。社會組織的發展及其在社會管理中發揮日益重要的作用，是我國市場化改革的一個重要的社會政治成果，也是我國社會組織得以健康成長的思想基礎。

社會組織作為非營利性、非政府性、公益性和自治性的民間社團組織，是社會公共服務的主要提供者和社會公共利益的重要維護者，它與政府、企業共同構成現代社會的三大組織支柱，是穩定的社會“鐵三角”。美國著名管理學大師彼得·德魯克認為：非營利組織的共同點不在于組織是“非營利的”，而在于它們不是商業性的；不在于它們是“非政府性的”，而在于它們從事許多和企業或政府不同的工作——這也正是社會組織的價值所在。

二、社會組織在解決民生問題中的功能和作用

社會組織在解決民生問題中的重要作用毋庸置疑，其功能不斷完善和作用不斷增強為社會管理改革和社會事業發展奠定了堅實的基礎。

（一）承擔公共責任，與政府良性互動

十八大報告提出，“要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。[1]政府負責在我國社會管理體系中具有重要意義，就當今中國的現實而言，社會組織發揮“社會協同”作用、參與社會管理的一個前提條件是與政府保持一致，取得政府的認可，與政府實現良性互動。從另一個角度說，政府如何加強與社會組織的合作，也是社會管理創新中需要深入探討的問題。在這方面，2008年5·12汶川大地震救援是一個典型范例。在災難面前，政府的力量是巨大的，能夠在短時間內動員充足資源，集中一切力量全面投入救災工作。但政府的力量和強勢更多體現在宏觀層面，面對災難中的細枝末節，難以做到細致入微，面面俱到。而不同類型的社會組織恰好可以發揮其靈活優勢，憑借其具有的專業性迅速提供相應的服務，起到了拾遺補缺的作用。例如心理輔導、情緒平復、組織群眾自救行動等，則是非政府組織和志愿者力所能及的工作。政府的行政力量與民間力量的共同參與、攜手合作，成為救災的新模式，也為中國轉型期社會管理改革探索出一條新路。在政府以解決民生問題為著力點的社會事業發展中，活躍在民間的社會組織成為一支重要力量，也是市場經濟條件下市民社會構建的基本要素。

（二）力量整合，聚集多方社會資源

社會組織在解決民生問題中的一大優勢是其廣泛的社會性，不僅社會組織成員來自社會方方面面，更能利用自身覆蓋面廣的特點，聚集社會的優勢資源。如天津市婦女兒童發展基金會是以“關愛婦女兒童，促進全面發展”為宗旨的公募基金會，是具有獨立法人資格的民間社團。近年來廣泛募集社會資金、聚集社會力量，在困難群眾救助中發揮了積極作用。僅就單親困難母親救助資金募集而言，基金會做到財政支持與社會募集相結合，實現資金的持續增長。在爭取財政支持的同時利用各種有利時機，大力宣傳基金會的公募性及開展的救助活動，動員社會力量，倡導愛心企業、愛心人士捐款捐物，廣泛募集社會資金和物資，以取之于民用之于民的方式救助困難群體，在一定程度上分擔了政府的經濟負擔，也使得困難群體救助更具有針對性并收到立竿見影的效果。

（三）全方位服務，滿足民眾多層次需求

民生問題，不僅僅是經濟問題。在收入分配、勞動就業、教育、衛生、社會保障等每一個方面包含著多層面的結構性矛盾的同時，也蘊含著廣大民眾不同層面的需求。在國家沒有能力供給而社會又有需求時，在政府拉力與社會推力作用下，產生了相應的社會組織并承擔起某種社會責任，彌補了政府難以滿足的社會需求“缺口”。比如隨著城市體制改革，單位人變為社會人，下崗失業人員增多，社區內各種問題不斷顯現，人們需求日益多樣化。而另一方面，商品房小區的開發建設和單元房的普及，使得鄰里之間老死不相往來成為普遍現象。如何加強社區建設、做好社區服務，是新形勢下政府工作遇到的新問題。2002年湖北荊州東城街道創辦了首家“愛心銀行”——荊東社區“雷鋒互助社”，[5]開展好人好事“儲蓄”與“支取”服務，創造了以多元融合為特色，以靈活創新為持續生命力的義務性社會服務模式，利用社區自身的力量為社區居民提供了多樣化和多層次的服務，使居民的多重需求得到滿足，彌補了政府和市場的雙重失靈，實現了政府與社會雙贏。

（四）支持弱者，維護民眾合法權益

由于多年來我國經濟社會發展不平衡、地區間發展不平衡，當今社會兩極分化進一步加劇，社會中的弱勢群體及其問題凸顯。在巨大的社會需求催生下，近年來，在社會改革進程中起源于民間的社會組織在支持弱者，維護民眾合法權益方面做了大量有益的工作。比如北京市農民工法律援助工作站[6]定位于社會公益法律援助機構，集中辦理農民工法律咨詢和法律援助案件，也帶來了法律援助管理的體制創新：一是政府由個案指派變為集中授權某一機構專門辦理；二是政府從個案監督變為對專門機構和個案的雙重監督；三是創建了政府購買優質、超值法律援助的新模式；四是延展、擴大了農民工法律援助范圍；五是開展普法和法律研究，拓寬了法律援助的功能；六是培育了專職、專業農民工法律援助律師。實踐證明，社會組織在解決特殊群體救助問題上有不可替代的優勢，而且較之政府更能承受風險，在一些需要嘗試的探索性領域，比如艾滋病領域，政府并不適合介入，民間組織去做工作，能產生更好的社會效果。

（五）緩解矛盾，促進社會和諧穩定

在社會生活領域，民生問題不僅僅是收入分配不均、教育和醫療衛生資源不均衡、工作和住房壓力等顯性的問題，也有由這些問題派生出來的人們的心理問題和情緒障礙，這些隱性問題是不可能靠政府的政令解決的。而不同類型的社會組織通過溝通、咨詢、社會服務、社會調解、互濟互助等方式，有助于這類問題的解決，進而起到豐富民眾生活、緩解社會矛盾、有效地維護社會穩定、促進人與自然和諧發展的作用。這些社會組織不僅僅是經民政部門注冊的正規社團和民辦非企業單位，更多地是植根于民間的草根自組織。據尹志剛等對北京市西城區社會組織的調查，[7]與正式注冊的社會組織相比，社區草根組織的業務反而更多地體現出政府扶持的價值取向，其公益類服務為31.97%，公共服務為14.13%。研究認為，雖然社區草根組織的互益文體類活動占到45.72%，但是，植根于基層社區的群眾性互益文體活動，從提升廣大群眾的身心健康和文化生活水平的角度看，具有較強的公益性質。這是社區群眾性的互益，而不是一些社團的精英性互益。這類社會組織在緩解社會矛盾、增進互助互益和公益、豐富民眾生活、促進人與人和人與自然的和諧發展方面發揮了積極的作用，促進了社會和諧穩定。

（六）搭建平臺，實現困難群體再就業

黨的十八大提出“就業是民生之本”，促進就業是我國保障和改善民生的頭等大事。就下崗失業人員而言，其年齡、知識結構、技能水平等與新的就業崗位需求之間存在著明顯差距，而且他們再就業時還會受到傳統就業觀與就業習慣的影響。在強化對就業困難人員的就業援助中，社會組織充分發揮了搭建平臺的作用。比如天津市婦聯在市政府的支持下，于2005年成立了天津市婦女手工編織業協會，制定了“抓培訓提素質、抓訂單促效益、抓研發促轉化、抓政策促規模、抓機遇促發展”的工作思路。形成了市級有行業協會指導推動、區縣有發展中心特色引導、基層有企業站點對接市場的“協會+中心+站點”三級組織網絡。協會利用手工編織具有投資少、風險小、工作地點和就業方式靈活、適合婦女從業的特點，幫助下崗女工、殘疾人、單親特困母親、農村婦女富余勞動力等一大批就業困難群體不出家門實現就業。到2012年全市手工編織業協會已擁有會員單位360個、站點1200多個，吸納18萬人就業，年加工及銷售收入突破12億元，產品遠銷美國、意大利、韓國等30多個國家和地區。在婦聯組織和協會的推動下，手工編織這個平臺不僅解決了失業下崗人員的經濟困難，更使弱者實現了自身的價值。

三、社會組織發展前景展望

20世紀80年代以后，世界進入了“全球結社革命”時代。在世界的每一個角落都呈現出大量的有組織的私人活動和自愿活動的高潮。萊斯特·薩拉蒙在《非營利部門的崛起》中指出：這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期世界的重要性。其結果是，出現了一種全球性的第三部門，即數量眾多的自我管理的私人組織，它們不是致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關之外追求公共目標。近年來我國社會組織呈現出良好的發展態勢，但與發達國家相比還存在著很大的差距，還遠跟不上社會、經濟發展的需要。尤其是從我國社會組織及其管理體制變遷的過程來看，由于法律制度不健全、管理理念落后以及管理機制不完善等問題，總體水平相對較低，存在著體制性、合法性障礙，面臨自身功能缺陷和自律方面的困境。

（一）社會組織發展面臨的機遇和挑戰

隨著市場經濟發展中新的社會問題不斷涌現，社會管理日益復雜，加之政府自身能力的限制，導致社會管理在很多方面的缺陷日益暴露，僅僅依靠政府的力量難以應對，通常需要充分發揮政府行政管理、社會自主管理等多方面的積極性，形成政府調控、社會參與的共同管理的新機制。在政府職能逐漸“瘦身”，放棄用行政手段包攬一切社會管理的同時，也為社會自主管理提供了很大的空間和充分發展的契機。然而從中國社會的現實來看，與西方國家市民社會不同。社會學家費孝通先生曾經用“差序格局”這一概念來形容中國社會結構的特點，在《鄉土中國》一書中談到：“在我看來卻表示了我們的社會結構本身和西洋的格局是不同的，我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。”[8]從這個意義上說，傳統的中國人處理人際關系常常是推己及人，缺少組織生活和廣泛的社會參與。

另一方面，我國幾千年的封建集權制度和與之相應的傳統文化積淀對民眾的影響根深蒂固，順民心態與習性成為顯著特征。盡管新中國成立后人民當家做了主人，但計劃經濟體制下政府包攬一切的體制，并沒有賦予民眾管理社會的權利，也扼殺了他們的主體意識。在極具中國特色以控制性、封閉性為特征的“單位制”管理機制下，人們對單位的依附性很強，習慣了組織決定自己的命運、解決社會生活中的各種問題。盡管改革開放以來這種單位管理逐漸被社區管理、居民自治所取代，但是作為社會管理主體和基礎的公民社會尚不發達，公眾的社會參與和自主管理的意識還很弱，志愿精神和社會責任感尚未充分確立，參與社會事務的能力遠不能適應社會管理創新的基本要求，這就使得本應通過社會自治得以解決和完成的許多社會管理事務仍由政府承擔，在很大程度上制約了“社會協同、公眾參與”的社會管理格局的形成。正如胡錦濤總書記在談到社會管理創新時指出：“我國現行社會管理體制是在計劃經濟時期形成的，帶有深刻的計劃經濟體制烙印，主要特點是政府管得過寬過多，上級對下級統得過細過嚴，基層社會自我管理的能力沒有得到充分發揮。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，人民群眾民主法制意識的增強和自我管理能力的提高，現行體制存在不適應的問題日益顯現出來。”[9]對社會組織而言，這些方面的問題構成了其發展的巨大障礙，也意味著機遇與挑戰并存。

（二）支撐體系和管理模式創新

我們充分肯定社會組織作為重要的社會管理主體的作用，并不意味著政府職能的大量剝離，而不顧是否有相應的社會組織去承接；也不意味著政府拋開自身的監管責任，任社會組織隨意發展。我國社會組織的發展壯大，以及固有的社會管理中的結構性矛盾也為社會組織的支撐體系和管理模式創新提出了新的問題。

當今在一些市民社會發達國家，社會管理主體多元化已經形成一種趨勢，即改變了僅僅依靠政府這一個管理主體的狀況，政府逐漸從單純的公共品生產者角色中退出，演變為公共品的購買者，政府用納稅人的錢，大量向非政府組織購買納稅人所希望得到的公共服務品，然后免費提供給社會。這意味著，非政府組織將承擔越來越多的社會管理和社會服務功能。從一定意義上說，社會管理的良性運行和滿足民眾不斷增長的需求，在很大程度上取決于社會組織的多少、能夠提供怎樣的服務、在多大程度上發揮作用。

在我國傳統的社會管理模式下，政府和社會是對立的。從改革開放以來我國社會組織在社會管理中發揮作用的實踐來看，政府職能發生了很大轉變。近年來對社會組織發展的一系列“利好”政策，比如突破了社會組織登記必須先找“業務主管”的瓶頸制約，社會組織實行民政部門直接登記等，同時也說明，中國社會組織的繁榮發展除了市場經濟發展和社會需求的增長之外，政府起了強有力的推動作用。中國的基本國情也決定了政府依然掌握著重要的社會資源，仍然具有強大的動員能力，是社會管理的主導力量。有鑒于此，在與社會組織的關系上，首先，政府需要進一步轉變觀念，與市場、與社會組織分清職責，從傳統的無所不包的角色中解放出來，集中資源解決只有政府才能解決的問題，為社會組織騰出發揮作用的空間；其次，政府要發揮引領和聚合作用，減少對社會組織的行政干預，強化培訓、規范和監督功能。通過物質支持、購買服務、稅收優惠等方式，幫助社會組織提升“造血”功能，引導和支持各種社會組織的發展；再次，要創造有利于社會組織良性發展的社會環境，搭建日常管理和服務平臺，采取有效措施激發公民的社會責任感，在此基礎上重構政府和社會的關系。在解決民生問題中，理想的模式是更多的賦予社會組織自身運作的空間，減少其政府色彩和行政化運作。實現與政府相互支撐，在政府的宏觀統籌下，既相互獨立、又相互依存的良性運作。

（三）在服務民生中發展、壯大

目前，我國的社會組織在政府支持、政策扶持下，呈現迅速發展、不斷規范的良好態勢，在社會管理中發揮著越來越重要的作用。但是從目前社會組織自身狀況來看，無論是社會管理理念、能力，還是組織的數量、規模，都還遠跟不上社會、經濟發展和滿足民眾日益增長的多層面需求的需要。真正能夠在國家管理體系中有著舉足輕重作用、善于充分利用社會資源、適應市場化環境并能及時回應和滿足民眾需求的組織并不多。因此，社會組織自身能力的提升是一個需要有所突破的又一個瓶頸。據此，其自身發展的著力點，一是“去行政化”，以民間力量服務民生；二是強化職能，在服務民生中實現可持續發展；三是組織自律，加大服務民生的內在動力。只有社會組織自身從無序到有序，避免組織決策和行為失范，才能確保其社會參與的正當性、管理的有序性、發展的可持續性。

有學者提出，一個國家在國際社會的影響力不僅取決于以軍事力、經濟力為標志的硬國力與以制度、規范、文化、價值為指向的軟國力，NGO也是評判一國國際影響力的新向度。[10]對于國際影響力不斷增強的我國來說，在推進以解決民生問題為重點的社會事業發展、加強和完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”中，社會組織自身的自律是非常必要的，是加大服務民生的內在動力之必需。

參考文獻：

[1]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.

[2] 萊斯特·M.薩拉蒙等.全球公民社會——非營利部門視界[M]. 賈西津，魏玉等譯.北京：社會科學文獻出版社，2002，（3-4）.

[3] 王名.發展社會組織，開創社會管理新局面[J].學會，2011，（5）.

[4] 盧漢龍.民間組織與社會治理[J].探索與爭鳴，2006，（5）.

[5] 趙丹.“雷鋒互助社”：遍布荊州社區[J].社區，2006，（12上）.

[6] 北京市農民工法律援助工作站.北京市農民工法律援助工作站經驗總結[EB/OL]. http：//www.bjsf.gov.cn/lsgl/lsglllyj/201204/t20120412_2234788.html .

[7] 尹志剛.社會組織培育與社會建設制度框架構建[J].北京工業大學學報（社會科學版），2010，（5）.

[8] 費孝通.鄉土中國[M].北京：北京大學出版社，2005.34.

[9] 胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上的講話[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm.

[10] 蔡拓.NGO：評判美國國際影響力的一個新向度[J].現代國際關系，2004，（3）.