基層人民銀行財務管理：特點、現狀與完善之策

摘要：財務管理是人民銀行業務工作的重要組成部分，規范、嚴格、安全的財務管理是人民銀行依法高效履職的重要保障。但在實踐中，財務管理存在成本意識淡薄、管理職能滯后、風險隱患大和人員素質不高等問題，亟需從體制和制度上加以完善。

關鍵詞：人民銀行；財務管理

近年來，我國金融機構加大了財務管理的力度，中國人民銀行的財務管理工作也越來越規范，財務管理體制經歷多次變革，最終形成了當前的預算制、全賬戶指標管理體制。這種財務管理體制對人民銀行更好地履行中央銀行職能，保證各項業務工作的開展以及節約費用開支等發揮了積極的作用。但由于人民銀行具有不同于其他銀行的職能特點，加上在財務預算體制上高度的獨立性，實際操作中仍然存在不少問題，亟待完善。

一、基層人民銀行財務管理的特點

按照《中國人民銀行法》及相關制度的規定，人民銀行財務實行的是“統一領導、預算管理、分級核算、統負盈虧”的財務管理體制。作為人民銀行的基層分支機構，其財務管理有以下幾個方面的特點：

（一）對管理類費用支出實行因素全額測算的預算編制方式

根據基層人民銀行的工作職責和業務范圍，財務預算編制的項目主要為管理類的費用支出，包括人員、公用及部分行政事業項目，而作為人民銀行在執行貨幣政策、運用貨幣政策工具的各項收支未納人基層人民銀行預算編制，在編制方式上，根據國家的有關政策以及人民銀行的機構、人員、業務發展和基建情況，按照因素全額測算編制。

（二）具有較強的約束性

基層人民銀行的財務預算作為人民銀行部門預算的組成部分，通過編制上報、核批下達，將當年的預算資金通過指標的形式落實在具體的支出項目上，原則上不作調整，改變了原來預算執行中，先有資金再確定項目的情況，這進一步強化了預算約束力，增強了預算執行的計劃性和嚴肅性。

（三）實行收支兩條線管理

基層人民銀行的各項財務收入、財務支出實行各自獨立的會計核算，財務收入根據規定分別列人有關收入項目，不得沖抵支出項目。對于預算外資金范圍的收入須納入財政專戶管理，不能作為財務收入直接使用。

二、基層人民銀行財務管理的現狀

獨立的財務管理制度在一定時期內對中國人民銀行財務預算的規范管理和執行發揮了重要的作用，但是隨著市場經濟體制進程的加快和國庫集中支付制度改革的推進，獨立預算管理體制已經不能適應當前的形勢，出現了各種財務漏洞，主要表現在以下幾個方面：

（一）成本控制觀念淡薄

獨立預算管理制度對基層人民銀行的盡職履責曾經起到了一定的積極作用，但是也正是由于脫離了地方的干預和調節，其成本控制觀念薄弱，不能進行有效的財務核算和管理。人民銀行作為中央運用貨幣政策工具調節宏觀經濟的重要機構，也存在著實施貨幣政策的有關成本，如各種利息、費用開支等等。然而，當前人民銀行的財務管理水平較低，成本控制觀念較弱，很少進行財務投入水平與貨幣政策、金融監管目標相配比的績效考評和經濟分析，因此，人民銀行無法定量分析區域貨幣政策的效果、傳統效率等。這樣，一方面使得人民銀行貨幣和金融政策無相關的指標作為參考和依據，容易造成決策失誤。另一方面，由于人民銀行財務管理意識淡薄，相關的現代管理會計、責任會計等先進的財務管理理念和方法無法應用到人民銀行的財務管理實踐中，使得浪費嚴重和費用短缺并存的結構性矛盾突出。

（二）預算管理職能滯后

人民銀行現行的預算管理體制仍然保留著較強的計劃經濟體制的色彩，這表現為大包大攬型的供給制模式。這種模式具有較強的事后性，在一定程度上阻礙了人民銀行預算管理職能的發揮。一是重指標總量，輕資金用途。一方面，由于預算制度缺乏統一性、規范性和準確性，預算編制的指導思想不明確，編制預算資金時主要是憑借經驗和上年度財務收支基數，而沒有考慮到人民銀行專項工作的實際需要，“重指標總量，輕資金用途”的現象普遍存在。另一方面，大部分財務管理工作人員根本不了解“全賬戶”的指標管理，在盡職履責中缺乏主動性，不能有效地發揮財務預算的管理和控制作用。二是重財產購置，輕財產管理和維護。人民銀行在購置財產時，入賬不及時、手續不規范的現象不時存在。財務管理部門對已經辦理入庫手續的財產不及時憑單通知會計部門入賬或會計部門已入賬但科技、后勤部門未及時辦理入庫登記的現象時有發生。三是重事后財務分析，輕事前財務預測。目前，人民銀行的財務預算編制缺乏科學的管理機制，在財務預算的編制、分配、控制上沒有形成完善的管理系統。特別是在地市以下人民銀行，財務預算的編制受人為因素影響多，預算分配的依據不科學，在財務支出指標的管理上，沒有充分利用各種財務指標進行分析，參與管理決策的功能不能有效發揮，使得財務費用支出全年安排不均，呈現前緊后松的現象。

（三）全賬戶預算執行難

一是由于對所有費用賬戶均實行指標管理，一些較難預測的費用支出便很難按照預算指標掌握使用。例如“郵電費”賬戶，其實際支出的大小完全取決于業務量的大小，而業務量的測算只能依據歷史數據作相應的推演，因此再細致的預算也只能做到相對精確。其他如“醫療保險支出”、“養老保險統籌支出”、“離退休費”等賬戶的開支，如遇到政策變更、人員臨時增減等因素，同樣會讓財務人員束手無策，因而人為調帳、亂擠亂列費用的現象也就難以避免。二是“全賬戶預算”管理制度的推行，加劇了部分客觀存在費用支出與國家財經政策的矛盾。例如上級行及紀檢監察部門一再強調要“厲行節約、勤儉辦行”，因而“會議費”、“業務招待費”、“差旅費”等支出便成為財政部在費用核批時的重點壓縮項目，于是財務人員一方面要受制于帳面的“規范”，另一方面卻承受著違反財經紀律乃至觸犯《會計法》的風險。三是需求與指標核批的相對“脫節”。財政部對人民銀行的費用核批是根據全局性的需求進行的，而具體到每家基層機構的不同時段，所面臨的業務發展需求各有不同，“一刀切”式的全賬戶預算模式，必然給基層行造成執行上的難題。四是“人員費用”和“公用經費”的劃分過于“教條”。由于長期以來人民銀行職工未納入工資總額的各項津、補貼均在相應的公用經費帳戶列支，如“誤餐費”、“交通費”等，因此“人員費用”與“公用經費”相互串用帳戶的問題無從解決。

（四）存在不少風險環節

一是預算編制風險。由于受主客觀條件的限制，預算編制計劃資金結構不合理、計劃與實際需求脫節或差異的風險可能性很大。一方面，預算編制時間與年度工作計劃在時間上不相一致，人民銀行預算編制時間為每年的7、8月份，而年度工作計劃則為每年的年初，時間的差異影響了預算編制的準確性。另一方面，缺乏科學的預算編制測算標準。在基層人民銀行的預算編制工作中，除了養老保險統籌、住房補貼、職工福利費、工會費等項目有具體的標準進行測算外，其他各項業務支出均沒有定額的標準或指標參數，特別是在實際工作中，業務開展的變數較大，難以準確預測，基層人民銀行往往在這些項目的預算編制中，采取基數加增長的編制方式，變化因素考慮不全面，隨意性較大，預算編制缺乏科學合理性，影響了預算的質量。二是預算執行風險。按照部門預算管理制度的要求，財務預算必須嚴格按照經核批的預算編制計劃執行，而在現實工作中，除少量涉及人員工資、獎金以及水電、通訊等較為固定的人員經費和辦公類公用經費能按預算計劃開支外，其他多數開支項目，或因缺少嚴格的計劃性管理、或因臨時性的工作項目和工作決策，從而導致項目開支偏離原預算制訂計劃；同時，在預算執行中，因財務開支的報告、審核、審批、責任追究等制度執行不嚴，支出管理出現漏洞，導致無法有效控制支出，甚至超出預算而形成風險。三是財務核算是人民銀行整個會計核算工作的一個重要組成部分，在基層人民銀行的會計內控管理工作中，對業務性的會計核算工作的管理一般較為重視，既有健全的安全管理制度和完善的業務操作規程，同時，在崗位人員配備、重要物品的使用保管、賬務組織體系的管理方面也有具體的安全管理措施，而對內部財務核算工作的管理顯得相對薄弱，缺少健全的制度及全面的安全質量管理體系。例如，由于人員不足，崗位間缺少相互制約，從而導致“一手清”現象屢見不鮮；備用現金限額、盤點管理不嚴；賬務核算與對賬時間跨度較長、科目運用及核算不準確等等，形成了財務核算上的風險。

（五）地域差異考慮不夠

指標分配“一刀切”，未充分考慮各地區、各級行所處的地理位置等特殊因素，人均指標差距過大。現行預算管理辦法是按各行規模大小逐級核定機構費用，按分行、省會城市中心支行、其他中心支行和縣支行拉開檔次核定人員費用，同級行執行統一標準。這種指標分配方法沒有充分考慮各行的特殊因素，如同是中心支行，因有邊遠和內地之分，所轄各縣支行之間的距離不同，支出的旅差費、油料費、貨幣發行費相差較大，下達預算時并沒有充分考慮。同時，各級行人均費用相差懸殊，職工收入差距過大。

（六）人員業務素質不高

由于大部分人民銀行財務人員的日常工作比較緊張繁瑣，日常財務會計核算事務的操作和管理占用了絕大多數的時間，所以部分從事財務管理工作人員對基礎財會知識和財務管理相關制度的學習不足，往往造成對新財務管理制度的執行不到位，業務素質難以適應日常工作需要。加上財務管理人員培訓機會缺乏，高層次的專業培訓更是少之又少，導致財務管理工作人員的業務素質無法適應人民銀行發展的新要求。

三、基層人民銀行財務管理的完善之策

（一）加強預算管理

一是引入成本核算和風險防范機制。目前人民銀行成本核算意識薄弱，在實際工作中缺乏成本核算，各項成本較高；資產不計提折舊，賬面資產虛增，不能真實反映其實際資產價值。因此，應逐步引入成本核算機制，實行成本核算ABC法。即將每項業務作為成本核算中心，將水電費、印刷費等公用經費分攤到每個成本中心，進而對成本變化進行分析和控制，達到成本消耗的最低目標。另外，要引入風險防范和成本彌補機制，允許提取固定資產折舊和大修理基金，允許足額提取外匯、黃金、再貸款等風險防范基金。

二是合理編制財務預算。目前，基層人民銀行預算編制方法缺乏科學性，隨意性較大。編制的預算一方面不能準確反映財務收支實際情況，另一方面與上級行的預算要求相差較遠。因此，應逐步完善預算編制的制度和方法，規范財務預算編制行為；加強對基層行預算編制工作的指導和對相關人員的培訓，強化其預算約束意識，提高預算編制水平。

三是加強預算執行的嚴肅性。預算觀念薄弱、預算約束力不強、內部缺乏有效的預算控制和制約機制是預算執行過程中普遍存在的問題。解決這些問題，首先要轉變預算觀念，強化預算約束機制。其次，應建立預算執行實時監測和報告制度，減少費用開支的盲目性和隨意性。第三，要及時分析和解決預算執行中存在的問題，避免由于主觀因素而造成費用和預算科目指標之間的余缺，避免調賬、預提虛列等不合規問題的出現。

（二）實行集約化財務管理

一是完善財務集中報賬制度。縣支行財務集中報賬制在甘肅省推廣試點以來，在執行財務計劃管理、控制費用支出、監督財務信息、規范財務收支行為等方面發揮了積極作用。但同時也出現了報賬內控制度不完善，報賬環節多、程序繁雜，沒有完整統一的財務報賬核算軟件等問題。因此，建議實行財務費用預算簽報制，明確簽字權限，確保費用開支的真實、完整。開發使用統一的人民銀行財務報賬軟件信息系統， 并與會計核算系統接軌，通過內聯網絡實現費用報賬的核算和監督。

二是對固定資產實行精細化管理。建立固定資產卡片賬，做好轄內固定資產的調撥、報廢等工作。堅持每年至少一次對固定資產實地盤點，保證固定資產的真實、完整，防止固定資產流失。加強對固定資產使用情況的分析和調配工作，提高固定資產的使用效率，減少固定資產配置的盲目性。

（三）加強財務分析

一是加強對專題內容的財務分析。針對影響財務收支的某些重要因素進行專題分析，及時提供信息，提出解決對策，防止財務風險的發生。

二是加強對不同時期財務狀況的動態分析。通過對動態情況的分析和評價，對財務收支中存在的問題提出警示，并進行合理決策。

三是建立財務信息網絡系統。利用網絡信息系統，對財務預算執行情況進行動態監控和分析，增強中央銀行預算資金配置的合理性。

（四）完善內部控制

建立健全各項財務管理制度和業務操作規程，按照相互制約的原則，合理設置崗位并配備專業工作人員，防止因人員不足出現不合規兼崗甚至“一手清”現象；正確設置會計科目，嚴格按照科目設置的要求進行賬務核算，不得變通或超范圍擴大開支；重視現金流量的管理，準確地測算現金結算盆，并堅持現金盤點，做到日清月結；加強日常檢查和內部審計，除對記賬票證的正確性、會計科目的適用性、核算金額的正確性進行檢查外，還應重點對各類項目核算的內容、標準、范圍等是否符合國家的法律法規規定、賬外資金管理等情況進行審核。

（五）加強人員培訓

針對財務管理人員業務素質不高的問題，首先要建立公平透明的用人機制，嚴格把控引進人才關，把德才兼備的人員引入財務部門。其次要做好崗前培訓，使新人對本部門的工作職責有清醒認識，對工作內容、工作流程有全面了解。再次，對正式上崗的工作人員進行人民銀行基本會計原理等基礎知識的培訓，以制度學習為重點，實踐與理論相結合，學以致用。最后，對有經驗的工作人員包括各部門負責人進行不定期的崗位考試和業務水平測試，增強各崗位人員的學習積極性，提高從業人員的業務素質。

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