地方國庫支出順應公共財政建設的探討

摘要：在加快建立公共財政體系、加大公共支出力度日益成為社會共識的背景下，預算支出的方向與范圍越來越受到社會各界高度關注。本文對2007年以來宜春市國庫一般預算支出存在的問題及成因進行了較為全面的分析，并就建立科學的地方國庫支出體系、推進公共財政建設提出了具體建議。

關鍵詞：地方國庫；預算支出；公共財政；分析

近年來，地方政府為適應政府職能轉變趨勢的要求，加快了建立健全公共財政體系的步伐，但囿于體制機制因素的制約，從地方國庫一般預算支出①狀況來看，公共財政的基本特征并沒有得到完全體現，科學有效的地方國庫支出體系尚需逐步確立。本文以江西省宜春市為例，試作一些簡要分析。

一、地方國庫支出存在的主要癥結

從近年來②宜春市國庫一般預算支出狀況來看，經濟事務支出比重逐步下降，公共事務支出比重逐漸上升，體現了公共財政支出的基本特征，但支出結構不合理、總量不足和預算約束軟化等問題同時客觀存在。

（一）公共領域預算支出薄弱，國庫支出結構不合理

所謂預算支出，是指以政府為主體、以財政的事權為依據進行的一種財政資金分配活動。決定預算支出的原則應該是彌補市場失效，即在公共領域合理配置資源，促進社會公平，促進經濟的穩定與發展。近年來宜春國庫一般預算支出數據統計表明，支出“缺位”與“越位”并存：一方面，社會保障事業支出、社會公益事業支出、社會發展薄弱環節等項支出，在地方國庫支出中增長緩慢、占比下降。與2008年比較，2011年全市社會保障和就業支出增速下滑10個百分點③，占地方一般預算支出比重下降了3個百分點，處于逐年下滑的態勢；2007-2011年，全市農田水利支出占農林水事務支出比例年均4.6%，農村公益事業支出占農林水事務支出比例為年均6.7%，農業基礎設施尤其是水利設施投入力度不夠，一定程度上影響到農業發展、農民增收。另一方面，全市行政事業管理支出增長過快、占比擴大，對其他預算支出產生“擠出”效應。2007-2011年，全市行政事業管理支出年均增長21.9%，遠遠高于地方經濟增長速度，占地方一般預算支出的比例年均高達22.7%，相當于全市教育和農林水事務支出年均比例總和。由于行政事業管理費是用于政府部門自身的消費，且具有純消費的性質，意味行政管理費占一般預算支出份額越大，就將越多地擠占其他公共事業支出，導致農業、社會福利救濟、社會保障補助支出不足。

（二）預算收支平衡率偏低，國庫支出總量不足

預算收支平衡率是指預算收入占預算支出的比值。該比值若低于1，表明預算收支處于不平衡狀態；該比值若低于1且比值越低，表明收支不平衡的狀態越發嚴重。2007-2011年國庫統計數據表明，宜春市預算收支平衡率維持在0.4-0.5之間，預算收支的平衡程度處于偏低的水平，嚴重抑制了預算支出總量的增長。預算支出的總量不足，首先表現為預算支出增長預期不明朗。2007-2011年，全市地方一般預算支出分別超過了地方一般預算收入37.2億元、50.5億元、63.2億元、78.4億元和89.2億元。由于收支矛盾突出、收支差距逐年擴大，地方預算對上級財政轉移支付形成強烈依賴。一旦上級調入的補助資金不能及時到位，地方財政支出必然出現資金敞口；其次表現為主要由地方承擔的公共支出未達法定標準。2007-2011年，全市教育支出雖然以年均21.3%的較快速度增長，但占當年GDP的比重僅分別為1.7%、1.8%、1.9%、1.7%和1.6%。由于教育投入以地方預算支出為主，即使加上上級財政轉移支付以及其他支出，教育支出占當年GDP的比重仍然低于教育法規定4%的標準，尤其是基礎教育和農村義務教育投入存在較大缺口。

（三）預算支出預算約束軟化，國庫支出監督不完善

政府預算是規范公共支出管理最重要、最有效的一項法律制度，是支出管理的基本依據。公共支出的安排都是通過預算程序，以法律的形式把它確定下來。但由于我國預算法及相關法規的不健全和銜接不暢，預算編制方法缺乏科學性，預算約束軟化的狀況比較嚴重。從宜春的情況來看，比較突出的現象有兩點。一是預算管理制度執行不力。以轄內某經濟開發區為例。該開發區設立一級財政以來，其財政預、決算均由開發區管委會審查通過，然后報財政匯總，提請人大審議，并未按現行《預算法》有關規定，經人代會審查批準。事實上，財政預算的編制、審批和執行，都在開發區管委會掌控下，預算支出偏離了制度規定預設的軌道。二是預算支出監督和控制不力。如將國庫存款調入地方融資平臺用于償還銀行利息，就是一個預算支出監督不力的典型。據調查，2009年1月至2010年4月，轄內某縣級市將0.67億元國庫資金調入融資平臺，用于償還銀行貸款利息。地方政府作為融資平臺實際控制人，對融資平臺債務承擔或有負債；如果將國庫存款調入融資平臺相關賬戶，直接償還債務，地方政府則產生了直接負債，明顯違反現行《預算法》關于地方政府負債的有關規定，突破了預算支出的一般原則，給地方財政造成一定風險。

二、成因分析

宜春市國庫支出面臨的上述問題，在一定程度上折射出當前體制機制的弊端與支出管理的缺陷，需要我們予以高度關注并及時加以改進。

（一）政府職能轉變滯后，支出責任不清晰

政府職能由經濟建設轉為公共服務，實現“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉型，是我國地方政府職能轉變的一個基本目標和趨勢。但從現實情況來看，由于經濟發展水平、政府考核激勵機制和干部管理機制等因素制約，政府職能轉變需要一個較長的過程。目前，我國地方政府管理體制實行的是自上而下的任免制和考評制，現實中考核地方政府與官員的主要指標仍然是GDP及其增速。一些政府官員為了增強自身的政治地位、爭取社會大眾的支持，往往把做大GDP當作最大的政績，不惜財力大舉建設所謂亮點工程或政績工程。由于一味追求GDP的增長，加之各地方政府之間競爭與攀比，引發了區域經濟發展中出現一些新情況、新問題。諸如對土地財政的過度依賴問題、地方融資平臺的債務風險問題和盲目招商引資帶來的環保問題。不僅對地方經濟持續發展和地方財政穩健運行帶來一定隱患，還直接導致了國庫支出結構的扭曲和政府作為公共物品提供者角色的缺失。

（二）財力與事權配置失衡，可用財力不充足

1994年的分稅制財政體制改革，有效的地保證了國家財力與經濟社會的協同發展，有效提升了中央財政收入在整個財政收入中的比重，中央對經濟的宏觀調控能力大大增強。隨著我國經濟社會的快速穩定發展，居民收入水平也得到相應提升，作為社會“正常商品”的公共產品和服務的需求也顯著提高。無論從公平還是效率的角度，地方事權都在不斷的增加，其中既包括隨著經濟社會發展而產生的新增事權，也包括中央政府因為效率和公平的原因而下放的事權，而省以下地方政府的事權劃分卻沒有明顯的改變。這種“財力層層上收，事權層層下放”的窘境，對于位處我國中部欠發達地區的宜春市而言，表現得非常明顯。地方政府可用財力的相對不足，導致其國庫支出總量匱乏，公共服務職能因此不能履行到位。

（三）公共支出管理手段落后，監督機制不健全

財政管理長期以來重收入、輕支出。一方面，地方財政預算支出透明度低，社會輿論監督不力。按照國務院要求，目前僅僅是中央政府95個職能部門向社會公開了2011年“三公”支出預算、決算和2012年預算情況，盡管還只是粗線條的公開，但鮮有地方政府向社會公開有關預算支出情況。對于政府究竟“花了多少錢，辦了什么事”，老百姓及社會各界人士知之甚少，自然難以形成社會輿論監督；另一方面，監督管理部門協調不一致，財政資金監督不到位。對財政資金的監督管理主要由人大、審計等部門負責。由于人大偏于事前監督、審計偏于事后監督，造成集中性的事前、事后監督檢查多，日常性的事中監督比較薄弱。加之預算約束軟化，主要領導的一個批示就可能改變財政預算支出，職能部門可能無力進行制約。國庫支出實質上是一種社會財富的再分配。如果監督管理不力，就有可能導致財政支出結構偏離預設的軌道，造成公共物品和公共服務的供給短缺。

三、相關建議

為了進一步優化地方國庫支出結構，建立科學有效的地方國庫支出體系，必須進行適時、適度的制度創新，為完善公共財政體系提供制度保障。

第一，要逐步建立財力與事權相匹配的財政管理體制。應當不僅僅在政府文件規定層面上，關鍵要在法律層面上，明確劃分中央與地方各級政府的事權和支出責任，使事權與財力相匹配，以進一步理順各級政府間財政分配關系。同時，建立統一規范透明的財政轉移支付制度。在此基礎上，使地方政府在職能轉變過程中具有穩定的財力保障，最大限度的滿足地方居民的公共服務需求，實現基本公共服務均等化。

其次，要建立科學、公正的公共行政激勵機制。一方面，地方政府應從科學發展和諧發展的理念出發，樹立科學的政績觀，將政府主要職能轉移到為市場主體服務和創造良好的發展環境上來。另一方面，要改變目前各級地方政府特殊的官員晉升機制，從縣市級地方政府開始，推行地方政府主要領導差額選舉，以扭轉部分地方官員只“唯上”不“唯下”，增強地方政府為本地提供良好公共物品與服務的動力。

再者，要強化地方國庫支出管理監督。一個完整有效的財政支出監督，應該包括對財政支出事前、事中和事后全過程的監督管理。值得強調的是，人民銀行國庫身處地方財政預算執行第一線，發揮人民銀行預算執行過程中的事中監督作用，可以更好的彌補人大偏于事前、審計偏于事后的財政支出監督缺陷。因此，進一步明確人民銀行經理國庫和對財政支出監督的法律地位，加強地方財政支出監督管理，對地方政府進一步加快政府職能轉變，將起到積極作用。

參考文獻：

〔1〕徐玉紅.運用公共財政理論完善我國公共支出管理[J].時代經貿2008（12）：20-21.

〔2〕徐愛麗.優化我國地方財政支出結構探討[J].經濟研究2010（1）：49-50.

〔3〕張鵬.分稅制走向財力與事權相匹配[J].首席財務官2010（4）：32-33.

注 釋

①本文所涉及的“國庫支出”，均指人民銀行國庫按照當地財政撥款指令生成的地方一般預算支出小計，不包括債務支出、轉移支付等其他支出。

②政府收支分類改革始于2007年。為了便于比較分析，本文以2007年至2011年收支數據為統計對象。

③數據源于國家金庫宜春市中心支庫2007-2011年年報。以下數據如無特殊標明，均為同一來源。