我國土地財政成因的實證研究

摘要：近年隨著經濟的發展，我國地方政府均呈現一明顯的特征-“土地財政”。土地財政給地方政府帶來了大量的財政收入并在一定程度上刺激了經濟的發展，但同時也使得地方經濟和城市的發展面臨不可持續性等重大問題，因而土地財政問題亟待解決。土地財政不僅僅是地方政府的財政行為，還是學者們所關注的重要的經濟問題。目前，針對土地財政成因的研究結果主要有財政壓力說，GDP錦標賽說，以及土地相關制度說等。本文采用2001年到2011年間數據建立時間序列模型，用量化的方式驗證我國的土地財政的成因，并提出相關政策建議。

關鍵詞：土地財政； 財政壓力； GDP錦標賽； 時間序列模型

一、引言

近年來，住房問題成為社會關注的熱點，國家為控制房價出臺了多項措施如限購令，國十條等，但房價并未得到有效的控制。而土地財政則是房價持續推高的重要原因，其本身也是社會關注的重點。土地財政是指地方政府利用土地所有權和管理權，通過土地和房地產業所獲取的土地出讓金、土地相關稅費、以及抵押土地所獲取的融資等收入，直接或間接增加財政支出能力的行為[1]。土地財政今年已經成為了地方政府財政收入的重要來源。據國土資源部數據顯示，1990年我國的土地財政中土地出讓金收入僅有10.5億，而2010年我國的土地出讓金收入高達2.9萬億元。雖然2011年土地出讓金有所減少，但是據前三個季度的數據可以預測2012年土地出讓金又有增加的趨勢。

土地財政為我國經濟發展、城市化與工業化進程的推進，地方政府正常運作做出了巨大的貢獻，但由于土地資源的稀缺性和不可再生性，土地財政嚴重透支了我國未來的發展資源，隱藏著巨大的財政金融以及政府信用風險[2]。因而必須要從其成因入手盡快解決該問題。對于土地財政的成因，各家有自己的觀點，歸納下來主要為：1、財政壓力說。2、土地相關制度說。3、GDP錦標賽說。

近年來涌現大量關于土地財政的學術研究中，以陳國富，謝國財等為代表，主要從我國特有的財政制度，土地制度等方面入手研究其原因，傳導機制，所導致的巨大風險，以及對其解決對策，研究我國總體的土地財政狀況[3]。但是很少有人對我國土地財政的影響因素做出合理的模型進行研究。本文旨在通過模型驗證土地財政的成因并提出相關政策。

二、土地財政影響因素的定性描述

隨著我國經濟的發展和城市化、工業化進程的進行，我國土地財政有愈演愈烈的趨勢。土地財政所取得的收入包括土地出讓金收入，房地產相關稅費，土地抵押融資，以土地進行招商引資四方面組成。而土地出讓金作為土地財政的最重要組成部分，是衡量地方土地財政發展的重要依據。近年來我國各地土地出讓金金額迅猛增長，占地方財政收入比重平均達48.9%。

從圖1中可以看到我國土地財政占地方財政收入的比重盡管存在一定的波動但是總體上還是在增加，其比重從2001年的16.6%上升到2011年的60.1%，2011年的土地出讓金收入高達3.15萬億元。由此可見土地財政的確已經成為地方政府重要的財政收入來源[4]。

就目前的研究而言其土地財政的產生原因可以歸類如下。

其一，分稅制改革—財政壓力說：目前針對土地財政這一問題，學術界流行一種重要的說法—財政壓力說。該理論認為分稅制改革給我國地方政府帶來了很大的財政壓力， 1993年中央財政收入占比22%，且中央財政支出占比為28.3%，但是進行分稅制改革之后我國中央財政收入于94年升至55.7%，2011年我國中央財政收入占比為49.5%，首次低于50%。同時財政支出中央占比盡管存在一定的波動但是中央占比一直呈現降低趨勢，2010年低至17.8%。同時，各個地方大力發展經濟，加快城市化和工業化進程，需要大量的財政支持，即地方政府財權不斷縮小，事權不斷擴大，必然導致地方政府財政嚴重不足。因而，地方政府為了改善財政壓力將目光轉向了土地財政。

其二，土地相關制度—土地相關制度說：促使土地財政形成的相關制度主要包括土地出讓制度，土地收益分配制度，以及土地儲備制度。與國外的土地出讓制度不同的是，我國使用的是土地使用權出讓制度，且我國的土地按所有權分為國有土地和農村集體所有制土地，且只有政府可以對土地使用權進行出讓，農村集體所有的土地必須要通過政府的征用才能在市場上流通。這就賦予了政府土地方面很大的權力，同時也為地方政府提供了很大的尋租空間，致使腐敗滋生。現行的土地收益分配制度進一步為地方政府提供以地生財的動力。我國現行《土地管理法》規定，政府征收土地要向被征地農民及集體組織支付土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費，且規定了最高補償費用。即便是按照最高補償費用來算，失地農民所占收益的比例仍是很小一部分，這為政府提供了極大的利差。最后是土地儲備制度，政府儲備土地最初的目標是要盤活土地存量，但是目前為地方政府進行信貸提供了保證，促使政府加大土地收儲力度，并將存活的儲量土地進行土地融資，為地方政府提供更大的資金支持，這一方面為地方政府提供了更大的土地財政動力。另外，地方政府以土地作為抵押品從銀行獲取大量的貸款，這就給地方政府帶來了很大的信用風險。綜上，與土地相關的制度為地方政府土地財政進行和擴張提供了制度條件和動力，也是推高房價和地價的重要因素。

其三，現行的地方官員晉升考核體系—GDP錦標賽說：地方官員晉升錦標賽理論即GDP錦標賽說是從我國地方政府官員的晉升模式入手，研究其對我國地方官員的行為和地區差異的影響。該理論認為我國政府官員的晉升是以GDP增長為標準，這使得政府官員在面對晉升競爭時，更加關注GDP的增長率、財政收入等相關的經濟指標。晉升錦標賽致使作為理性人的地方政府官員，為了達到晉升目的，必將會盡力促進當地經濟的發展，誘發政府官員的短視行為以取得GDP、財政收入等指標的提高[4]。而土地財政是GDP錦標賽的短期內最有效的選擇。一方面，地方政府可以通過出讓土地使用權，或者是通過土地融資獲取大量的資金支持城市經濟建設發展。另一方面，地方政府還可以通過低價甚至免費出讓土地使用權的方式吸引投資，促進當地的工業化和城市化的發展。

三、土地財政發展的實證研究

以上三種成因說法，其中土地相關制度說目前屬于理論制度層面。目前相關理論研究已經相當充分，本文主要針對財政壓力說和GDP錦標賽說進行實證分析。

（一）變量的選擇、數據收集和模型設定

本文選取土地財政依賴度（即土地出讓金收入/地方政府財政總收入）為被解釋變量，用比值來度量我國的地方政府對土地財政的依賴度，能夠有效地剔除相關的通貨膨脹影響，同時能夠有效地避免偽回歸。用財政壓力指數地方財政支出/地方財政收入作為解釋變量X1，該變量能夠有效地表示地方政府所面臨的財政壓力，并用以驗證財政壓力說。另外，選取我國GDP年增長率做為變量X2，說明我國土地財政的發展與GDP增長的關系，用來驗證目前所流行的GDP錦標賽說。根據中國知網的檢索顯示，土地財財政這個名詞在2001年才出現，并在以后的幾年得到迅猛的發展。所以本文從《中國統計年鑒》和《中國財政年鑒》選取2001年到2011年的時間序列數據加以處理以支持模型驗證。建立相關模型如下：

Yt =C1+C2X1t + C3X2t+μt

（二）模型估計結果

我們對時間序列分別進行ADF單位根檢驗，檢驗的結果顯示各組時間序列的數據均滿足平穩性假設。對模型應用OSL估計，得出回歸結果如表1所示。

根據回歸結果，得出如下回歸方程：

在（1）式中Y表示我國土地財政依賴度，即土地出讓金占地方財政收入的比值；X1表示我國的財政壓力指數，用地方政府財政支出與GDP的比值來表示；X2為我國近年來GDP的增長率。

3.實證研究結果分析

=0.954185說明該回歸模型與樣本擬合優度高F=14.64說明回歸模型整體顯著；DW=1.965470說明回歸方程隨機性不存在序列相關。各項系數符合實際情況和理論分析，同時結果顯示接受財政壓力說和GDP錦標賽說。

根據結果顯示，X1通過了5%的顯著性檢驗，且其系數為4.662249，這說明土地財政依賴度與地方政府財政壓力呈正相關，該結果接受財政壓力說，這與李永樂、吳群等的理論研究結果相一致：中國式的分權體制刺激了地方政府用“扭曲之手”來攫取預算外的財政收益，地方競爭體制進一步驅動了地方政府采取積極的土地財政策略。也就是說我國的分稅制改革的確是為我國土地財政的發展提供了條件，為了扭轉土地財政肆意發展的狀況必須要進一步調整我國的分稅制[5]。

同時X2也通過了5%的顯著性檢驗，且其系數為6.920928，這說明我國的土地財政與我國的GDP的增長呈現正相關的關系，各個地方GDP的增長的確對地方土地財政依賴度有貢獻作用，這與GDP錦標賽理論的預測相一致，即地方政府官員為了能夠達到晉升的目的的確會通過采用土地財政的方式來增加財政收入，刺激當地經濟的發展，也就是說GDP錦標賽的理論通過了模型的驗證[6]。另外該結果還表明GDP的增長率對土地財政依賴度的影響程度更大，是影響土地財政依賴度的主要的因素。

四、結論與政策建議

本文通過理論分析和實證研究兩個角度來分析了土地財政發展的動因，結果表明我國土地財政的發展是分稅制改革、土地相關制度、GDP錦標賽的共同結果。要想解決我國的土地財政問題，必須要從土地財政的發展動因出發，制定相關政策，做出適當的調整[7]。

（一）積極深化稅制改革，減少地方政府的財政壓力

進一步調整我國中央和地方的財政收入占比，在擴大地方政府財政收入的基礎上，將一部分事權從地方政府手中解放出來，同時加大中央財政轉移力度，以此緩解地方政府面臨的財政壓力[8]。

在調整中央和地方財權和事權的同時，應當在稅制上做一些調整，在與土地和房地產相關的稅費方面做出相應的調整。目前，與土地和房地產相關的稅費基本上包括營業稅及附加，印花稅等停留在房地產和土地的交易環節[9]。我國政府應當將土地和房產的保有環節作為征收稅費的重點，同時此舉能夠為地方政府提供額外的稅收收入。

（二）完善土地制度和相關的分配和管理機制

首先，應該改變地方政府壟斷土地一級市場的格局。我國地方政府在出讓土地使用權的一級市場上具有絕對的壟斷地位和行政權利，這就為地方政府取得和出讓土地提供了相應的不可抵抗的保障。

其次，應該改變我國的土地出讓管理體制，目前我國實施土地招拍掛制度，通過引入市場競爭機制，在很大程度上減少尋租及政府腐敗行為。但是該管理體制還是有很大的改進空間，應該讓土地出讓進一步市場化和透明化。

再次，調整相應的土地儲備制度，限制地方政府以地貸款的額度和頻率，避免地方政府進一步惡化地方政府債務問題，避免政府信用的崩潰。

（三）改善我國的政績考核指標，避免GDP錦標賽的惡性循環

我國目前的政績考核指標集中在可以衡量的顯性指標如GDP增長和財政收入等，地方政府官員的升遷、留任等都依賴于這些硬性指標，這是政府官員開展土地財政的原動力，促使地方政府出讓土地獲取大量的土地出讓金以增加財政收入，或者廉價出讓土地以招商引資以促使GDP的增加[10]。要想改變政府官員的這種行為，必須要改變我國的政績考核模式，要對地方政府官員的政績進行全面、客觀和公正的評價，要從經濟指標、環境指標、居民幸福指標以及發展的可持續性等方面的指標來考察政績。這是改變土地財政肆意發展的重要環節，同時還是提高我國經濟增長質量的重要措施。

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