支持中國牧區加快發展的政策研究

[摘要]中國牧區面積占國土面積的40%以上，在國民經濟發展、國家生態安全、民族團結和邊疆穩定中，具有重要的戰略地位。牧區的發展目前面臨著諸多制約因素，如發展方式粗放、落后，社會經濟發展緩慢；草原生態嚴重惡化；牧區基本公共服務供給不足；金融服務不能滿足牧區發展需要等。支持牧區加快發展首先要建立現代草原產權體系，完善相關法律；其次，將牧區的保護、建設和發展上升為國家發展戰略；第三，加大對牧區發展的援助力度，制定發展援助政策體系，包括財政政策、金融政策、產業政策、社會事業政策、扶貧開發政策、資源開發與生態補償政策、開發政策及重大自然災害防控政策。

[關鍵詞]牧區；牧區發展；“三牧”問題；支持政策

中圖分類號：F307.3文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2013）01-0001-11

基金項目：國家社科基金重大招標項目“新形勢下推動民族地區經濟社會全面發展的若干重大問題研究”（項目編號：09ZD011） 階段性成果之一；國家民委經濟發展司委托課題“支持牧區加快發展的政策研究”的階段性成果。

作者簡介：吉克躍林（1958-），男，彝族，四川省馬邊人，農學學士，西南民族大學研究員，研究方向：民族教育、少數民族地區發展；鄭長德（1962-），男，漢族，四川省廣元市人，經濟學博士，博士生導師，西南民族大學經濟學院教授，研究方向：中國少數民族經濟、區域經濟金融發展。四川 成都610041我國的牧區是少數民族主要聚居的地區，牧區畜牧業是蒙古、藏、哈薩克、柯爾克孜、裕固和塔吉克等民族的大部分群眾賴以生存和發展的基礎產業。中國政府歷來十分重視牧區經濟發展問題。早在新中國成立之初，中央政府制定了一系列有利于保護和發展畜牧業的方針、政策和措施。1953年，政務院就提出了我國第一個牧區工作的綱領性文件——《關于內蒙古自治區以及綏遠、青海、新疆等地若干牧區畜牧業生產的基本總結》。黨的十一屆三中全會以后，畜牧業生產有了較快發展。但由于自然、歷史、社會等多種因素的影響，牧區的發展仍面臨著許多嚴峻的現實問題。為此，1987年，為推動牧區的改革與發展，國務院專門召開全國牧區工作會議，確立了以牧為主體的雙層經營的經濟組織形式，出臺了一系列政策措施，具體體現在《全國牧區工作會議紀要》中。2001年，國務院辦公廳轉發了農業部《關于加快畜牧業發展的意見》。2007年國務院出臺了《關于促進畜牧業持續健康發展的意見》。

這些政策措施的落實，極大地促進了牧區經濟發展，經濟總量快速增長，基礎設施條件逐步改善，草原生態建設步伐加快，牧民生活水平顯著提高。但是，由于自然、地理、歷史等原因，特別是某些政策、體制和機制的缺失和不到位，草原生態總體惡化趨勢尚未得到根本遏制，草原畜牧業粗放型增長方式難以為繼，牧民收入總體偏低，牧區發展仍然面臨不少特殊的困難和問題，欠發達地區的狀況仍然沒有根本改變，已成為社會經濟發展的薄弱環節。

當前，牧區經濟社會發展進入了一個新的歷史時期，發展面臨許多新情況和新問題。推動牧區經濟社會全面發展，必須充分認識和理解這些新情況和新問題。一、牧區與半農半牧區的戰略地位（一）牧區概述

牧區是依賴和利用天然草原，主要采取放牧方式，以養殖牲畜獲取產品為主的地區；以畜牧業為主，兼營種植業的地區為半農半牧區。中國的牧區和半農半牧區（以下統稱牧區）分布在從松遼平原西部、內蒙古高原、黃土高原北部、天山南北至青藏高原的廣大地區。

根據國家縣域經濟綜合統計資料顯示，2008年，全國共有牧區、半牧區縣（市、旗）264個，占全部縣域數的12.8%，3347個鄉（鎮），31176個村民委員會，總人口4517.1萬人，占全部縣域人口的4.6%，其中鄉村人口3298萬，占牧區全部人口的73%以上；行政區域面積約385萬平方公里，約占全國總面積的40%。新疆、內蒙古、西藏、青海等省區的牧區和半農半牧區面積分別占本省區面積的50%、66%、81%和96%；甘肅占30%以上；五省區的牧區和半農半牧區草原面積合計為22138萬公頃，占全國牧區及半農半牧區草原總面積的90.7%，表明中國的牧區及半農半牧區主要分布在少數民族省區（表1）。

（二）牧區的戰略地位

牧區是我國主要江河的發源地和水源涵養區，且主要沿陸地邊境線分布，在全國經濟社會發展大局中具有重要戰略地位。要實現牧區的跨越式發展，必須充分認識牧區所具有的特殊重要的戰略地位。

從地緣政治關系看，中國牧區地接“亞歐大陸心臟地帶”，是中國最重要的國防安全的前沿陣地和軍事戰略縱深，是國家安全的軍事戰略屏障區；牧區革命老區多，對中國革命做出了重要貢獻；同時，牧區民族構成復雜，內部發展差距明顯，是中國社會和諧發展的關鍵區域。

中連片貧困區域，給予重點扶持，因此本研究報告將西藏所有縣納入國家扶貧重點縣范圍。

在地緣經濟上，牧區是中國重要的戰略資源儲備與保障區，同時也是貧困人口集中分布的地區，是反貧困的重點地區和難點地區，也是對外開放新格局的前沿地帶。

在地緣文化上，牧區地處歐亞大陸之間，歷史上多種文化在此交流與融合，是多元文化的交匯區，是中國文化多樣性最典型的區域和原生態民族文化發源地和傳承地。

在地緣生態上，牧區是中國最重要的生態平衡與保障區，是生物多樣性的典型區域。二、制約牧區發展的因素（一）發展方式粗放落后，經濟社會發展緩慢

盡管牧區近年來經濟發展取得了顯著成績，但由于受地理區位條件和歷史欠賬多、家底薄等諸多因素的影響，牧區生產力水平低下，產業結構單一，貧困地區和貧困人口較多，基礎設施落后的局面尚未根本改觀，經濟發展仍處于艱難的爬坡階段，在發展過程中出現了不少新的矛盾，可以歸納為“三牧”問題。

1、牧區：經濟實力偏弱，發展后勁不足，生態保護與經濟發展的矛盾日趨突出。2008 年全國264個牧區縣地區生產總值7885 億元，僅相當于全國地區生產總值大縣前6 個縣的總和。牧區縣均財政收入1.5 億元，約為全國平均水平的40%，不到東部發達地區縣均財政收入的1/5。牧區縣均地方財政支出5.5 億元，約為全國平均水平的61.1%，僅為東部發達地區縣均財政支出的43.6%。2008 年底，牧區縣年末金融機構各項存、貸款余額為4824 億元和2902 億元，分別占全國縣域金融機構各項存、貸款總額的 3.6%和4.1%。

從牧區縣的產業結構來看，畜牧業占較大比重，第二、三產業發展相對滯后。2008 年，牧區縣畜牧業產值占其農業總產值的41.9%，比全國平均水平高11個 百分點。畜牧業產值占牧區縣地區生產總值的9% ，比全國平均高3.8 個百分點。牧區縣鄉村從業人員中從事農林牧漁業的人員比例高達77.1%，比全國平均高20.6個百分點。與此同時，全國牧區縣工業產值占地區生產總值的比重僅為39.9%，比全國平均水平低6.7個百分點，比東部發達地區低7.1 個百分點。過分依賴畜牧業的產業結構特點，反過來又嚴重制約了牧區經濟實力的持續增強。

牧區發展后勁不足?？傮w上看，牧區縣的草原畜牧業受牧場資源總量的限制，加之草原牧草的長勢主要受降雨量等自然氣候條件的影響，牛羊存欄量必須保持在合理的載畜量范圍內，這就在客觀上決定了牧區牲畜存欄量和出欄量持續增長的難度必然日益加大。以牧區縣的肉產量為例，2002年至2007年期間，肉產量年增長率分別為 5.7%、13%、14.1%、14.2%、9.5% 和3%，2008年肉產量下降1.4%，呈現增幅逐年趨緩態勢。

與此同時，從牧區縣的草原基礎設施建設看，可用于草原建設的投資嚴重不足。2008 年，牧區縣地方財政支出中用于農牧林水事務的支出為201 億元，占地方財政支出的13.8%，每個牧區縣地方財政支出中用于農牧林水事務的支出7616 萬元，約為發達地區縣均支出的56.3%。年末金融機構各項貸款余額中的農業貸款為482 億元，占牧區縣金融機構貸款余額的16.6%，比全國平均水平低2.1個百分點，每個牧區縣年末金融機構各項貸款余額中的農業貸款為1.8 億元，占金融機構各項貸款余額的比例為16.6%。按牧區縣的行政區劃面積計算，農牧林水預算支出和農牧業貸款兩項合計，平均每平方公里1.8 萬元[1]。

牧區生態保護與經濟發展的矛盾突出。近年來，為追求經濟發展，牧區工程建設、礦藏開采、墾草種地、毀草植樹、旅游開發等情況越來越多，所占用和破壞的草原面積呈逐年擴大之勢，全國每年查處各種破壞草原的案件2萬余起。由于氣候變化及不合理利用，牧區90%的草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化，由此導致的沙塵暴、水土流失、鼠蟲災害、生物多樣性喪失等問題日趨嚴重。

2、牧業：發展方式落后，資源環境制約嚴重，發展空間受限。草原畜牧業是緊密依賴草原資源而進行生產的產業。草原資源的好壞、資源的多少、資源的利用方式，決定著草原畜牧業的生產水平，但當前畜牧業所依賴的草原資源正在發生著不利的變化。

家畜超載嚴重，數量增長沒有出路。長期以來，畜牧業經濟增長主要依賴家畜數量的增長，草原載畜量不斷增加。2008年，六大牧區牛的飼養量為4604.04萬頭、羊的飼養量為30933.23萬只，分別是1978年的1.82倍、2.6倍，其中內蒙古自治區增長速度最快，牛、羊飼養量分別是1978年的7.3倍、6倍。據農業部監測，2009年全國草原牲畜超載率為31.2%，這與經國務院批準的《全國草原保護建設利用總體規劃》中提出的2010年天然草原家畜超載率下降到25%的目標相差甚遠。從重點草原區看，2009年西藏草原牲畜超載39%、內蒙古25%、新疆35%、青海26%、四川和甘肅為38%。從264個牧業及半牧業縣來看，盡管自2003年以來不少縣相繼實施了退牧還草等工程或其他保護措施，但家畜飼養量不僅沒有下降，反而還在較快增長，2003年至2008年，羊的年飼養量由11716.57萬只增加到1958862萬只，增幅為67.2%；牛的年飼養量由2132.83萬頭增加到3719.62萬頭，增幅達74.4%。由于草原地區人工飼草料發展緩慢，集約生產發展水平也不高，增加的家畜主要還是依賴草原放牧，導致禁牧休牧和輪牧制度難以真正落實，不少地方夜牧、偷牧現象較為嚴重。2009年，全國查處的違反禁牧休牧和草畜平衡規定的案件近2.5萬起，占案件總數的86.7%，較上年增加65.1%。

牧區資源破壞嚴重，生產條件惡化。由于種糧有補貼、有最低保護價，比較效益明顯高于草原畜牧業，更大大高于禁牧休牧的效益，受經濟效益的驅動，近年來一些地方開墾草原、毀草種糧案件多發。例如：新疆克拉瑪依市小拐鄉，近幾年來為種植經濟作物和糧食，開墾草原面積竟多達30萬畝；內蒙古通遼市扎魯特旗近幾年開墾草原比較嚴重，農牧民以“拱地頭”的形式擴展耕地面積的現象更為普遍，2006年以來當地草原監理部門查處的開墾草原案件近百起，涉及草原面積7000余畝。據農業部草原監理中心統計，2009年全國僅受到草原監理部門查處的開墾草原案件就有2456起，主要集中在內蒙古、新疆、吉林、黑龍江四省區，占案件總數的96%，破壞草原植被共16.42萬畝。2009年內蒙古開墾草原案件947起，居各類草原違法案件的前列。

征占用草原日趨突出。為發展地方經濟，增加財政收入，擴大農牧民增收來源，近些年來草原地區征用、占用草原開展工程建設、礦藏資源開采、旅游開發等情況不斷增多，這些行為雖然在一定程度上能促進當地經濟發展，但客觀上也對草原資源造成了嚴重破壞。在甘肅省建設的某國家重點工程占用草原面積達932公頃。位于青海省某牧業縣的一個大型銅礦企業，不僅已征占大片草原，而且還獲得了銅礦外圍60平方公里草原的探礦權。草原遍地都是“寶”，蘊含著十分豐富的煤、石油、天然氣、金、鐵、銅、錳、鉻等礦藏以及風能和旅游資源，若經濟發展與生態保護的關系不能很好地協調，未來對草原的征占以及由此所帶來的資源破壞將會持續加劇。

牧區生產方式落后，資源利用率低。當前我國畜牧生產中，小規模低水平的散養方式仍占相當大的比重，近40%的生豬由年出欄50頭以下的散戶提供，60%的奶牛由存欄20頭以下的小戶飼養。牧民還普遍存在著“畜多為富”和“養長壽畜”的傳統觀念。家畜自然繁育和近親繁育現象突出，品種退化、質量下降問題比較嚴重。輪牧、休牧等科學放牧制度未能完全落實。研究表明，由于牧草利用效率低、家畜轉化率低，我國單位面積草原的畜產品產出率只有世界平均水平的1/3。

牲畜品種良種化程度低，品種質量較差，畜產品單產低。以伊犁天山牧區為例，全牧區存欄59852萬頭（只），各類牲畜中，主要畜種牛和綿羊的良種分別占到54% 和35%，單產牛奶550kg、羊毛2.2kg，畜均產羊肉3.9kg、牛肉19.5kg。

主要畜產品價格波動加劇。受畜產品生產特點和市場供求等因素的影響，畜產品價格呈波動態勢。新世紀以來，我國畜產品價格的劇烈波動已經對人民的生產生活造成了不可忽視的影響，如2005年和2007年全國范圍內生豬價格的劇烈波動，無論是對豬肉生產者還是對消費者都產生了巨大的沖擊。除豬肉價格波動外，奶產品價格波動、蛋雞價格波動等都擾亂了人民的正常食品消費秩序。隨著全球一體化進程的加快，國內外多重環境影響的傳導聯動日益加深，市場變化的放大效應還將進一步增強，畜產品價格波動的趨勢仍將延續，為實施供給和價格調控帶來巨大挑戰。

3、牧民：收入水平低，貧困問題嚴重，享受惠農政策少。264個牧區、半牧區縣中，有117個國家扶貧重點開發縣，占總數的44.3%。其中，牧區縣有國家扶貧開發重點縣45個，占總數的37.5%；半牧區縣有國家扶貧開發重點縣72個，占總數的50%。從牧區內部農牧民與城鎮居民對比看，2008年六省份農牧民人均純收入與城鎮居民人均收入的比率是：內蒙古30.6%、新疆281%、西藏23.3%、青海23.8%、甘肅23.3%、四川30.1%。內蒙古有關資料顯示，“八五”、“九五”、“十五”期間，牧民人均純收入增長分別為15.6%、12.8%、5.3%，增幅呈明顯下降趨勢；“十五”期間，全區牧民人均收入增長幅度低于種糧農民2.53個百分點，“十一五”以來則低3.83個百分點。

與此同時，牧民的人均消費支出卻明顯高于農民。2003年至2007年，內蒙古牧民人均家庭經營支出是農民的2倍以上，生活消費支出也在2倍左右，再加上其他非生產性支出，牧民家庭凈收入可能出現負數。

牧民增收困難重重。首先，來自草原畜牧業的收入受限。草原畜牧業是牧民收入的主要來源，在牧區一般占到牧民收入的75%以上。2003-2009年，六大牧區省份共實施退牧還草任務6.5億畝，占其草原總面積的15%，而這估計有一半是在264個牧業及半牧業縣實施。這在客觀上將直接影響牧民的牧業收入和效益。二是牧民采挖和銷售草原野生植物的收入減少。近年來，為防止草原植被的破壞，國家加大了對甘草、麻黃草、蟲草、蓯蓉、發菜等草原野生植物的管理力度，實行了限采或禁采等措施。據估計，全國牧民每年因此而減少的收入在數億元。從草原資源保護的角度看，這種管理措施無疑還會進一步加強。三是牧民工資性收入增長空間較小。2008年，西部地區農牧民工資性收入只有全國農民平均水平的59.26%，西藏、內蒙古、新疆、青海四省則只有全國的40%，在純牧業縣，牧民工資性收入則更低。2008年，西藏、內蒙古、新疆、青海、甘肅、四川六省區農牧民工資性收入平均為1192元，占農牧民純收入的31%，低于全國8個百分點；各省區農牧民工資性收入占純收入的比重分別是內蒙古17.3%、四川39.3%、西藏23.9%、甘肅31.9%、青海32.1%、新疆12.1%。由于牧民的文化素質整體不高，且從事非牧業生產的勞動技能較差，再加上語言、生活習慣等方面的差異，其走出草原、轉移勞動力的能力就相對較弱，因而，工資性收入的增長受到較大制約。

牧民享受的國家惠農政策偏少。近年來，國家采取了一系列扶持農業發展的政策，但這些政策主要是針對農區和種糧農民，對從事草原畜牧業生產的牧民來說，難以享受到跟種糧農民一樣的實惠。據測算，2005～2009年，國家對種糧農民的人均補貼大約是牧區及半農半牧區牧民的63倍。內蒙古的統計分析表明，2009年農民享受到的涉農補貼至少有13種，僅農資補貼、糧食直補、良種補貼三項，就使農民人均增收368元，而針對草原的補貼只有退牧還草工程飼料糧補助，且僅限于退牧還草工程實施區，補貼標準也偏低，禁牧草原補助4.95元/年·畝，休牧草原補助1.24元/年·畝，補助期限僅為5年。相關數據顯示，內蒙古農民、牧民人均享受的國家補貼資金比例大約為66∶1，其反差十分明顯[2]。

牧民定居工程進展緩慢。新疆實現真正意義上的“三通四有五配套”標準定居的牧戶不到20%，還有19.07萬戶、91.13萬牧民仍處在游牧和半游牧狀態；青海有13.43萬戶牧民居住在簡易的草皮地窩子、干牛糞塑料棚、畜棚代住房和牛毛帳篷中，居住條件非常簡陋，其中玉樹州還有5.6萬多戶牧民達不到定居標準，仍然居住在草皮壘砌的房屋中，不能遮風避雨；甘南州有1.4萬戶牧民過著居無定所的游牧生活，天祝藏族自治縣的游牧人口達4125戶，約1.65萬人。

（二）草原生態嚴重惡化，對牧區發展的制約日益凸出

近年來，雖然保護草原生態環境的觀念逐步增強，但草原生態總體惡化的局面仍未能根本改變，草原牧區依然是當前退化最嚴重、生態形勢最嚴峻的地區。由于草原退化，草原畜牧業生產力不斷下降，“人—草—畜”矛盾突出。草原退化不僅嚴重制約著草原畜牧業的發展，而且制約著牧區相關產業的發展，嚴重影響了牧民的增收、福利的提高和牧區的發展。

據農業部草原監理中心統計，目前，我國有90%的可利用草原不同程度退化，中度和重度退化面積達到23億畝，草原生態總體呈現“點上轉好、面上退化、局部改善、總體惡化”的態勢，“人—草—畜”矛盾突出。全國重點天然草原的牲畜超載問題嚴重，超載率仍在30%以上，水土流失面積接近1333萬公頃，鼠蟲害年均危害面積6153萬公頃。據內蒙古農牧業廳統計，內蒙古全區天然草場現有退化面積64175.4萬畝，比20世紀80年代增長70.9%，其中，輕度退化面積增長11.5%，中度退化面積增長78%，重度退化面積增長218%。

隨著牧區草原生態環境持續惡化，草原畜牧業生產力不斷下降，產草量大幅下降。平均產草量較上世紀60年代初下降了1/3-2/3。內蒙古牧區20世紀80年代天然草原鮮草產量達到142公斤/畝，2009年已降到90公斤/畝；四川牧區鮮草產量也從420公斤/畝下降到304公斤/畝。草原產草量下降，造成草原承載牲畜能力明顯降低。據統計，全國草原適宜載畜量已從20世紀80年代的4.3億羊單位下降到目前的2.4億羊單位。

牧區生態嚴重惡化，不僅影響了當地經濟社會的健康發展和人民正常的生產生活，而且對我國中東部地區構成嚴重威脅。近幾年我國大范圍發生沙塵天氣，僅京津地區就多次遭受沙塵暴的襲擊，給首都人民的生產生活造成嚴重危害。青海省瑪多縣是黃河的源頭，素有千湖之縣的美稱，全縣有大小湖泊4000多個，由于生態的惡化，已有1000余個湖泊干涸或消失。被譽為生命之河的新疆塔里木河，如今下游水量比20世紀50年代銳減了50%，兩岸胡楊林全部死亡。據水利部門測算，全國每年因水土流失造成的經濟損失相當于GDP的2.25%，帶來的生態損失則難以估算。更為嚴重的是草原退化使基因、物種消失，這些是難以用直接經濟損失計算的。

（三）基本公共服務供給不足

1、基礎設施仍然薄弱，基礎設施不足始終是制約牧區發展的一大瓶頸

（1）路網密度低、等級差。2008年，牧區縣每百平方公里有公路8 公里，比全國縣域低75.6%；每百平方公里有鐵路0.3公里，比全國縣域低65%。通電話的村為83.1%，比全國平均水平低14.1 百分點。在全國不通公路的184個鄉鎮、5.4萬多個行政村中，大部分集中在西部牧區。比如，甘肅有7個鄉鎮不通等級公路，253個行政村不通公路，其中甘南州還有35個鄉鎮不通油路，266個行政村不通標準村道，其中瑪曲縣36個行政村中還有28個行政村不通公路，且現有公路中多半是四級公路和等外路，處于晴通雨阻的狀況；黃南州有40%的村不通公路；甘孜州的公路非常差，是四川牧區唯一沒有一級公路的地區。牧區縣不通鐵路的比例為67.4%。與東部發達地區的基礎設施相比，牧區縣公路、鐵路密度分別為發達地區的84%和16.6%。

（2）人畜飲水困難和飲水安全問題突出。2008年牧區自來水受益村為47.9%，比全國平均水平低15.6個百分點，比發達地區低35.8個百分點。牧區基本沒有大型水利工程，40%以上地區存在人畜飲水難、用水難的問題，60%以上的人口安全飲水沒有保障，“苦在水上、窮在水上”的問題比較突出。比如，甘南州有32. 43萬人飲水安全不達標，其中瑪曲縣就有60%以上的人口安全飲水沒有保障；青海海南州有22. 6萬人、176萬頭牲畜飲水困難；四川阿壩和甘孜兩州約有90萬人未解決飲水安全問題，其中阿壩州2008年把飲水作為一個重點來解決，但到目前還有四分之一的人飲用水沒有達到安全的標準，而這四分之一主要集中在牧區，牧區飲水不安全人口達到70%。

（3）牧區缺少網電，牧民用電難。不僅生活用電難，生產用電更為難，水、風、光等能源開發嚴重不足。比如，到2008年內蒙古還有7萬多戶、28萬多人未通電，青海有6個無電鄉、883個無電村，近9萬戶41萬農牧民不通電；目前甘孜州還有18%的鄉、33%的村、26. 96萬人沒有用上電，49.2%的鄉鎮、69.7%的村不通電話；甘南州有29個自然村不通電；黃南州有44%的村不通電，56%的村不通廣播電視。

（4）以定居房屋、牲畜棚圈、草地圍欄、人工草料基地的牧業基礎建設滯后，交通工具（宿營車等）和牧業機械嚴重缺乏，不能滿足畜牧業生產發展的需要。比如，青海全省標準暖棚僅有2.8萬棟，占總戶數的183%，累計建設草原圍欄8410萬畝，只占可利用草原面積的5.64%，畜均僅占4.2畝，其中黃南州有70%的牧戶還未實現以畜暖棚為主的災害防御體系中最基本的草原“四配套”設施建設，抵御自然災害能力差，遇到災害牲畜大批死亡，使受災群眾生活陷入困境，返貧率高。生產基礎設施建設的滯后，嚴重制約了草原畜牧業的可持續發展。

2、社會事業欠賬多，公共服務資源嚴重不足

（1）普遍存在基礎薄弱，教育經費指標低，教師結構不合理，教學質量不高，寄宿制學生生活條件差，青壯年文盲率高達30%的問題。據測算，牧區每百平方公里有中小學校 0.5個，比全國平均水平低86.7%，牧區人均受教育年限僅為4.2年，其中玉樹州平均受教育年限只有3.2年，遠遠低于全國85年的平均水平。由于牧區教師待遇低，教育資源流失嚴重，教育優勢資源高度向城鎮集中，以致牧民孩子只能到城鎮接受教育，增加了牧民的教育成本。據調查，牧民支付一個大中專學生的費用每年約15000元，支付一個中學生費用每年約8000元，不少孩子往往因無錢讀書而不得不輟學。兒童入學率低，輟學率高，進入中、高等教育階段的比例小，而且就業十分困難；職業技術教育缺失，加之受語言所限，勞動力轉移困難。這種現象在一定程度上挫傷了牧民送子女上學的積極性，給國民教育帶來了嚴重隱患。

（2）基層網絡不健全，醫院裝備條件差，醫療技術人員數量小，應急能力低，缺醫少藥和看病難、看病貴、看不好病的問題并存，因病致貧、返貧問題突出。2008年牧區每百平方公里有醫院 0.13 個，比全國平均水平低76%。例如，玉樹州高寒缺氧，人群機體病變率高達98%，平均壽命只有57.6歲，比內地少10～15歲，但全州大多數鄉村衛生院（室）只有老“三件”（聽診器、血壓計、體溫表），有的縣甚至沒有做闌尾炎等一般性手術的條件和能力，突發性疾病死亡率居高不下，傳染病和地方病流行嚴重； 四川牧區大骨節病、包蟲病、氟中毒等嚴重地方病患者高達100萬人。

（3）研發創新能力低，專業人才嚴重不足，村級科技推廣人員普遍缺乏，技術、信息服務滯后，人才引進困難，流失嚴重，牧民缺乏技能培訓，防疫任務重，實用技術推廣難。如玉樹州每352萬畝草場只有1 名專業技術人員，每1. 8萬頭牲畜才有1名獸醫；黃南州平均1萬頭牲畜有1名技術員，海南州主要靠民間獸醫防疫人進行牲畜免疫，而且每人年均承擔的牲畜免疫任務也在1萬頭以上。

（4）基礎設施落后，文化陣地缺失，廣大鄉村基本上沒有文體設施，群眾性文體活動根本無法開展；廣播電視事業發展緩慢，覆蓋率低，廣大鄉村基本處于收視盲點。同時，通訊不暢，信息閉塞。牧區60.5%的村沒有有線電視，通電話村的比例比發達地區低16.6 個百分點。如甘南州118個鄉鎮中有97個沒有建立鄉鎮綜合文化站，90%以上的行政村沒有文化活動室；四川牧區有線電視通村率僅占16.1%。

（四）金融服務不能滿足牧區發展需要

牧區幅員遼闊、地廣人稀，地理位置偏遠，交通通達性不高，在許多偏遠牧區，鄉鎮之間的距離大多在200公里以上，平均每平方公里不足1人，近4平方公里才有1戶人家，加之部分農牧區由于受經濟發展滯后、經濟集聚程度不高、撤鄉并鎮等因素影響，銀行機構在2005～2006年大面積撤并了旗縣以下的鄉鎮營業網點，導致牧區金融資源嚴重流失，金融機構減少，可供牧民選擇的金融產品和服務方式少，金融支撐經濟發展能力不足，許多偏遠鄉鎮的農牧民無法獲得最基本的金融服務，成為金融服務空白區，廣大農牧民的生產生活受到了一定的影響。

據銀監會統計，截至2009年6月末，全國仍有2945個鄉鎮沒有銀行業金融機構營業網點，分布在27個?。▍^、市），其中西部地區2367個，中部地區287個，東部地區291個。其中有708個鄉鎮沒有任何金融服務，占金融機構空白鄉鎮總數的24%，分布在20個?。▍^、市），即使那些已經被金融服務覆蓋的金融機構空白鄉鎮，當地金融服務的充分性和滿足度也參差不齊，整體水平不高，當地群眾難以方便地享受到基礎性金融服務。其中西部地區的金融服務空白鄉鎮，80%位于民族地區和牧區。據調查，內蒙古有42個金融服務空白鄉鎮，新疆有214個金融機構空白鄉鎮，貴州有250個鄉鎮沒有金融服務，西藏有300多個鄉鎮是金融服務的空白區。在寧夏回族自治區的同心縣農村信用社共有12個網點，其中城里有7個，鄉下只有5個，1個信用社服務3個鄉鎮，而這幾個鄉鎮的地理跨度都非常大。金融服務的缺失，造成了老百姓貸款難。西吉縣農信社經營網點20個，7個設立在城區，13個設立在鄉鎮，但即使這樣仍有6個鄉鎮沒有金融機構。據對四川省涼山彝族自治州的調查，2010年末，全州612個鄉鎮中，金融機構空白鄉鎮就達420個，占全州鄉鎮總數的6883%。涼山州金融機構空白鄉鎮總數分別占四川及全國金融機構空白鄉鎮總數的43.89%和1817%。

（五）資源開發的利益分享機制不健全，阻礙了牧區的發展

牧區是一個資源綜合體，除了牧草資源外，還蘊藏著豐富的礦產資源、水電能源、風能資源、太陽能資源等重要的戰略資源，同時草原的旅游價值也很大。在資源開發與利用過程中，中央政府、資源所在地政府、資源開發企業以及資源地居民本應利益共享。但是，現行資源利益分配中，利益分配明顯地忽視了地方政府和資源所在地居民的利益。一方面，由于中央企業壟斷資源開發經營權從而導致大部資源開發的經濟收益被開發者獲取，地方政府在資源開發與經營中得到的收益較少；另一方面，資源所在地居民得到的利益更少，處于一種“豐裕中的貧困”。結果，開發一片資源、留下滿目瘡痍、群眾怨聲載道，群體性事件時有發生①。近年來，國家對地方礦產資源、水資源開發等陸續出臺了一系列的法律、法規和政策，明確提出了以開發者付費、受益者補償、破壞者賠償為原則的生態建設和環境保護補償的政策。但在具體落實過程中，由于有關部門尚未制定出實施細則，結果在生態建設和資源開發方面，出現了一系列問題：資源開采企業上繳資源地的稅收少、國家資源稅標準和分配比例不合理、生態建設和資源開發補償政策落實難、資源開發沒有有效吸納被征用草場牧戶勞動力和當地富余勞動力。三、加快牧區發展的政策選擇（一）充分認識牧區發展的重要戰略意義和特殊性

中國政府歷來高度重視牧區工作，早在新中國成立之初，中央政府制定了一系列有利于保護和發展畜牧業的方針、政策和措施，之后在不同歷史時期都對牧區工作作出重要決策和部署，并不斷加大支持力度。在各族干部群眾的共同努力下，牧區經濟社會發展取得重大成就。

但是，在相當長時間里，農業領域有“農林牧副漁”的提法。從廣義的角度看，“農林牧副漁”屬于大農業的范疇，廣義的“三農問題”也包括由“農林牧副漁”而產生的問題。但從狹義的角度看，農業主要是指種植業，它與林、牧、漁業有很大區別。在長期的歷史發展中，我國的“三農問題”主要指狹義的“三農問題”，即以種植業為主的農業、農村、農民問題。這樣，盡管在國家多個部門都有“三農”政策，如農業部有一套“三農”政策，財政部有一套“三農”政策，住房建設部有一套“三農”政策，科技部和水利部也有一套的“三農”政策，但“三農”政策往往只涵蓋狹義的農業，沒有包含“三牧”問題，牧民享受不到“惠農”政策的待遇，牧民增收十分困難。即使有涉及“三牧”問題的政策，大多情況下，也是比照農區執行的，對牧區的特殊性考慮不夠，或基本上不顧及牧區的特殊性，典型的就是把農區的家庭聯產承包制度復制到牧區實行的草原承包制度。很多研究表明，正是這種簡單的復制模仿農區的草原承包制度是草原生態環境退化的重要原因。

因此，對于牧區的發展，不僅要充分認識到其重要的戰略意義，中央政府和各級地方政府要像重視“三農”問題那樣重視“三牧”問題，同時要充分認識和研究牧區發展和“三牧”問題的特殊性，例如草原功能的多重性、草原產權的雙重性等，制定并有效實施專門針對牧區和“三牧”問題的發展規劃和政策，比如制定關于加快牧區發展的五年規劃和中長期規劃，在每年的關于“三農”問題的一號文件中，提高對牧區和“三牧”問題的關注，制定針對牧區發展的援助政策，等等。

（二）建立現代草原產權體系，完善相關法律體系

界定明晰且執行成本低的產權安排是現代經濟發展的基礎性必要條件。近20年來，牧區大部分地方實行了以草原公有、分戶承包為主要內容的草原承包制。但是，在草原產權方面還存在一系列問題，影響牧區的發展和牧區生態環境的改善[3]。草地資源是一種兼具經濟-生態、私人-公共屬性的復合型資產。草地資源既有多種經濟功能和經濟用途，又有多種生態功能和環境用途；它既是一種能給個人帶來排他性經濟利益的私人經濟資源，又是一種能夠提供非競爭性和非排他性的公共環境產品，由全社會共享其環境服務的公共環境資源。因此，在明晰草原產權時，要同時兼顧草地資源的私人屬性和公共環境屬性，它既是長期居住和生活于草原上的各族居民賴以生存與發展的生產要素，又能為全社會提供環境服務的環境要素，而且這兩種用途間具有某種競爭性的替代關系。在實際明晰草原產權過程中，通常容易強調草地資源對全社會的生態環境功能，而相對忽視其對當地居民的經濟功能。而且，草地是一個資源綜合體，包括其上的牧草、水資源、風能資源、太陽能資源及地下的礦產資源等，這些資源之間是相互聯系、相互依存的，尤其是在生態功能方面是相互補充的。但在確定資源產權時，是把它們分割開來的，而且不同資源間的產權是不對等的，有的強勢，比如礦產資源產權，有的弱勢，如牧草的產權。這種不對等的產權分割影響了牧區的發展和牧民的增收。目前的《草原法》第3條就規定草原全民所有和集體所有。牧民擁有的是草原的使用權。即使是草原使用權，目前也是不完整的。牧戶的草原使用權至少應包含這樣一些內容：（1）排他性占有權；（2）開發權；（3）收益權；（4）轉讓權；（5）租賃權；（6）繼承權；（7）抵押權。

基于上面這些認識，為了進一步加快牧區的發展，必須要把草原產權這一基礎性的工作做好，建立現代草原產權制度。作為第一步，可以仿照集體林權制度改革的方法，積極推進草原確權承包，賦予牧民完整的土地使用權，建立牧民參與地上、地下資源的收益分享機制，建立規范的草原流轉市場，調動廣大農牧民保護生態和發展生產的積極性，提高草地資源的配置效率。

加快牧區發展，要加大援助力度，需要健全法制，形成長期性的制度，以貫徹發展戰略的規范性實施。首先，牧區是我國少數民族聚居區，要加強《中華人民共和國民族區域自治法》的宣傳教育和執法力度?！睹褡鍏^域自治法》是制定和實施民族經濟政策的制度基礎?！稇椃ā芬幎ǎ骸皣冶M一切努力，促進全國各民族的共同繁榮?！薄睹褡鍏^域自治法》進一步把上級國家機關支持、幫助民族自治地方加快發展，明確規定為一項法律義務。為貫徹落實《憲法》和《民族區域自治法》的規定，制定和實施了一系列民族經濟政策。但是，在實踐中，民族自治地方對《民族區域自治法》的宣傳教育和執行要好于非民族自治地方，民族類高校和民族地區部分高校對《民族區域自治法》的宣傳教育要好于非民族類院校，非民族自治地方的企業到民族地區開發資源、辦企業，往往不考慮《民族區域自治法》中的相關規定，當專門法和一些部門的行政規定的規定與《民族區域自治法》有沖突的時候，這些企業寧愿遵守專門法和部門規定，而置《民族區域自治法》于腦后，由此給民族地區造成損害。因此，必須在全國范圍內，包括民族自治地方和非民族自治地方，加強《民族區域自治法》宣傳教育，加強《民族區域自治法》的執法力度。

其次，牧區是一個綜合體，牧區的發展涉及各類資源的開發、生態的保護、牧區各相關經濟主體的福利改善提高，涉及到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設等方面。當前，在生態環境、資源保護利用、基礎設施建設和文物保護等領域，大都有了相關的法律法規。對于這些相關法律法規，要根據實際需要，借鑒成功經驗，加以補充、修改、完善和配套，并制定一些有關牧區發展重點領域的專項法規。比如，在退耕還林還草方面，目前，國家已經制定并頒布了《退耕還林條例》。建議進一步完善草原保護與建設相關配套政策、法規，比如制定《草原生態建設規劃法》、《基本草原保護條例》等。同時，根據《全國主體功能區規劃》，在牧區建立不同功能的草原生態保護區。

第三，經濟政策的法制化。從國外的經驗來看，政府支持落后地區開發的各種政策措施，大都在法律條文中加以明確規定。實行政府優惠政策的法制化，將有利于保持政策的規范性、連續性和穩定性。今后，無論是中央政府還是牧區各級地方政府，新出臺相關政策措施，要盡可能以規范的法律法規來加以體現，而不能以紅頭文件和首長講話代替法律法規。

（三）加快轉變經濟發展方式，推進牧區又好又快發展

1.明確發展戰略。根據各牧區不同的資源環境條件和牧區在全國經濟社會發展大局和主體功能區格局中的戰略地位，將牧區的保護、建設和發展上升為國家發展戰略，制定中長期發展戰略，明確戰略目標、戰略重點，確定戰略步驟和相關政策措施。根據牧區目前的發展現狀和牧區在全國主體功能區中的地位，牧區的發展應把生態建設和民生改善放在優先的位置，據此來確定發展思路，制定政策。

2.規劃先行：規范、完善相關規劃。在中國，《國民經濟與社會發展規劃》在促進區域發展中具有重要作用。特別是像牧區這樣具有很強外部性的地區，其發展更需要做好規劃。建議將牧區的保護、建設和發展上升為國家發展戰略，由國家有關部委結合國家宏觀區域經濟發展戰略和“十二五”發展規劃，立足牧區區情和牧區在全國經濟社會發展中的戰略地位，以科學發展觀為指導，編制《牧區“十二五”規劃及中長期規劃》，以確保牧區建設投入的長期性、連續性、整體性和經濟性，促進牧區經濟社會持續、健康、協調發展。

3.加大對牧區的發展援助力度，制定發展援助政策體系。這一政策體系應包括發展財政政策、發展金融政策、產業援助政策、區域援助政策、公共服務援助政策，等等。

（四）加快牧區發展的相關政策建議

1、財政政策。一方面，加大對牧區各項事業轉移支付力度。建立中央財政支持牧區經濟發展的專項轉移支付，重點用于畜牧業產業化、集約化發展，退化草場治理、人口轉移、人才引進培養、扶貧解困、牧民培訓、村（嘎查）集體經濟發展、扶持合作經濟組織建設等。同時，針對牧區地方財政困難和牧民收入水平低的實際，降低牧區項目地方配套和牧民自籌資金比例。其次，改革牧區稅收制度。調整增值稅返還比例，將增值稅超過基數的部分，按60%返還地方；在牧區投資設廠的企業必須在當地設立登記獨立法人企業，實行就地繳征企業所得稅；企業所得稅、個人所得稅不再實行中央和地方共享，上繳中央的60%全部留歸地方，讓利給牧區；就地繳納勘測設計營業稅，將發生在牧區的勘測設計收入營業稅及基金附加，調整為在工程項目所在地繳納；國家2010年西部大開發稅收優惠政策到期后，取消牧區資源開發性企業的稅收優惠政策或通過財政轉移支付方式進行補貼。

第三，加大對“三牧”補貼及執行力度。因地制宜地出臺草原生態保護與建設和人工飼草料地建設的相關補貼制度，如實行禁牧、草畜平衡、良種公畜補貼、牧區勞動力轉移培訓補貼、牧民牧業機械購買補貼，以提高牧區生態保護和基礎生產的積極性。實行牧區學生“交通補貼”和“住宿補貼”。

2、金融政策。構建強牧惠牧的金融支持體系，加快牧區發展。我們認為，發展牧區金融，可以從以下幾個方面突破。（1）金融機構，尤其是存款類金融機構對牧區發展的支持。各相關省區的銀監局要堅持以偏遠落后地區農牧民享受到普惠性金融服務為目標，多措并舉引導和督促銀行業改善農牧區金融服務，推動實現牧區鄉鎮金融服務的全覆蓋，全面消除金融服務空白鄉鎮；運用財政貼息、補助等方式，引導各類金融機構增加對畜牧業生產、加工、流通的貸款規模和授信額度，鼓勵有條件的地方設立畜牧業貸款擔保基金、擔保公司，為養殖加工龍頭企業融資提供服務；加大政策性金融手段支持牧區的力度；降低金融機構貸款的進入門檻，簡化獲取貸款的手續，降低獲取貸款的成本。（2）創新牧區金融組織形式。要繼續深化信用社改革，使之能更好地服務于牧區的發展；培育和發展貼近農牧民、貼近基層的小額貸款公司；引導非正規金融規范發展。同時，要通過金融創新支持畜牧業和牧區發展。（3）金融市場對牧區發展的支持。畜牧企業可以在金融市場上發行股票、債券，或者通過畜牧資產（資源）進行證券化，或者通過BOT方式，吸收社會資本進入畜牧業。（4）構建牧區險管理體系。除了發展畜牧業保險市場外，對畜牧業風險進行管理的一個重要機制是加快建立畜產品期貨市場，逐步拓展交易品種，鼓勵生產經營者運用期貨交易機制規避市場風險。（5）構建信用體系，改善牧區金融生態環境。

3、產業政策。一是要加大牧區基礎設施建設的投入力度，改善牧民生產生活條件。進一步加大對牧區基礎設施建設的投入，為疫病防治、良種繁育、網絡化管理及科研成果的推廣等工作創造良好的環境，確保農牧業快速、高效發展。二是要加大對牧區發展二、三產業的扶持，引導牧區人口轉移轉產。三要加大產業化步伐，強化科技支撐和服務體系建設，培植產業龍頭企業。

4、社會事業政策。讓牧區各族居民享有基本的教育、醫療衛生和文化服務，是實現基本公共服務均等化的最基本要求，也是改善民生的根本途徑。大力發展牧區的基礎教育。在義務教育方面，改善辦學條件，建立校舍維修改造長效機制，進一步完善義務教育政策和經費保障機制，著力提高義務教育質量，延長牧區義務教育年限到12年。加強對人力資源的開發和培訓。投資人民健康，為全體人口提供基本公共衛生服務。扎實推進牧區文化建設。健全完善牧區社會保障體系。

5、扶貧開發政策。加快牧區的發展，實現益貧式增長是牧區減緩和消除貧困的關鍵。要制定科學的長遠規劃，完善扶貧的制度安排，建立反貧困的長效機制。建議在目前已經制定的《扶持人口較少民族發展規劃（2005-2010 年）》和《興邊富民行動“十一五”規劃》等規劃基礎上，制定《中國牧區扶貧開發總體規劃》，爭取在5～10年的時間內，使牧區在基礎設施建設、基本社會服務、人力資源開發、貧困家庭經濟等方面得到較大發展。同時，要根據新時期的新情況，進一步提高農村貧困線標準，分階段穩步推進，逐步向國際標準接近。

6、資源開發與生態補償政策。如前文所述，草原既是一個資源綜合體，又是一個功能綜合體，除了經濟功能外，還有重要的生態功能和文化功能。作為資源綜合體，各種資源的開發權利分配是不對稱的，礦產資源和能源資源的開發權處于強勢狀態，而牧民對牧草的使用權處于弱勢狀態。作為功能綜合體，各功能間經常處于競爭關系。過去強調草原的生產功能，忽視草原的生態功能和文化功能。草原在發揮這些功能時，所產生的“溢出效應”不同，作為生態資源，草原在發揮生態功能時會產生很大的外部性?；谶@些認識，我們認為應該建立統一的牧區生態補償機制和資源開發補償機制，構建牧區各方共享資源開發和生態建設的紅利機制。

7、深化牧區的對外開放。牧區的發展要邁上新臺階，必須著力擴大對內、對外開放。牧區的開放可以分為兩個層次。一是向全國開放，積極而有選擇地承接東部產業轉移。二是向世界開放，在引進來、走出去的過程中學習、提高，完成必要的積累。

此外，我國牧區自然災害種類多、發生頻繁、受災和成災面積大。因此，必須加快建立健全畜牧業重大自然災害防控體系。

注釋：

①在我們調研的不少地方，資源開發的收益被少數人得到，而資源開發的消極后果卻由當地居民來承擔。在有大型資源型工程項目的地方，來自中央的企業和大型國有企業要求地方政府全力支持項目的實施，包括實施前的移民搬遷、征地，項目實施對當地環境破壞后的修復等，而很少或根本不顧及地方居民的利益。

參考文獻：

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