民族自治地方和諧發展的制度困境與變革導向

[摘要]《民族自治地方社會和諧的法治保障研究》一書從多重視角分析了民族自治地方構建和諧社會面臨的問題和困難，找準了完善我國民族自治制度的突破口——制度根源，對制定和完善國家民族政策及民族法制提出了的積極有效的建議。研究視角獨特、觀點新穎，不失為近年來民族政策和法制研究的杰作。其立論始于實證分析，結論歸于具有操作性的意見，對于民族區域自治制度的完善以及少數民族人權的法律保護，均具有重要的理論和現實意義。

[關鍵詞]民族自治地方；民族區域自治制度；法治保障

中圖分類號：D927文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2013）01-0075-04

作者簡介：李劍（1981-），男，彝族，四川西昌人，西南民族大學法學院副教授，法學博士。研究方向：民族法學。成都610041一、問題的提出：當下民族區域自治制度的正當性及有效性考察近年來，我國國內民族關系呈現出新的態勢，產生了一些新問題，有的問題甚至十分嚴峻。民族分裂主義沉渣泛起，族際矛盾時有凸顯；民族地區經濟社會發展滯后、環境惡化，資源開發利用機制不合理；反貧困、教育促進等任務依然艱巨……民族問題的新態勢引起了學界的論爭，而論爭的核心必然指向調整民族關系的基本制度——即民族區域自治制度，有的學者對具體的法律或政策規范加以反思和批判，試圖改良；有的學者甚至從總體上質疑民族區域自治在當下的正當性及合理性。

作為對現實議題的關注以及對學界論爭的回應，《民族自治地方社會和諧的法治保障研究》（以下簡稱《研究》）一書帶著強烈的問題意識及實證研究的傾向，從分析困擾民族區域自治地方和諧發展的現實問題著手，探討其背后的制度原因，提出完善民族區域自治制度、營造民族自治地方和諧發展之法治環境的建議，為決策部門從多重視角分析民族自治地方面臨的機遇與挑戰，完善民族區域自治法制提供了可資借鑒的方案，具有重要的學術意義和實踐價值。

《研究》一書立足于法學的視角，開篇即以實證的態度對民族區域自治制度的“正當性”及“有效性”加以考察。作者指出，全面分析制約少數民族人權實現和自治地方社會和諧發展的制度根源，深入研究相應的改革措施，已是“迫在眉睫”的重大理論和實踐問題，而檢視制度的正當性和有效性，則是展開分析研究的邏輯起點。民族區域自治制度的“正當性”及“有效性”是不宜混為一談的兩個問題：“正當性”回答的是該項制度的宗旨和目的是否符合政治道德，是否為了保障少數民族的權利和福祉；而“有效性”則考察該項制度在現實的社會運行中，是否發揮實效，實現了立法的目的。

《研究》從分析民族區域自治權的權屬特征著手，對其外在構成、內在結構、權利內容等因素加以分析，認為民族區域自治制度符合少數民族人權保障的要求，契合當代少數民族存在和發展的現狀，具有合理性和正當性。但同時，制度的文本并不等同于制度的實效，有效性的匱乏難免使人們對制度的正當性產生懷疑。對此，《研究》基于詳實的實證調查、尤其是統計數據資料，對民族區域自治權行使的現狀，民族自治地方財稅、金融、產業、人力資源等各項優惠政策的歷史演進和實際情況進行了分析。

作者指出，在改革開放以來的國家治理實踐中，市場經濟體制改革對民族自治地方優惠政策造成了全面沖擊，原有政策發揮作用的環境和條件都發生了重大變化，許多原來行之有效的政策已不再適用，甚至名存實亡。[1]（P.48-49）總體而言，這些優惠政策的穩定性和有效性均存在問題，其主要原因一是由于具體政策的法制化程度不足；二是國家對于東西部地區優惠政策的供給存在差距；三是部分政策與各民族地區“非正式制度”不協調，少數民族決策參與度不高；四是人力資源開發落后，導致民族地區人才匱乏，經濟社會發展的智力支持不足。[1]（P.55-59）二、問題的分析：制約民族區域自治地方和諧發展的制度根源與政策沖突沿著法學研究者的進路，《研究》一書認為，區域經濟社會發展嚴重不平衡、資源利用不合理、環境惡化、反貧困任務艱巨等制約民族自治地方社會和諧的因素，其困境之根源在于“制度之困”。如法社會學家龐德指出的那樣，在近現代社會，法律乃是實現社會控制的主要手段，因此，分析制度的弊病，采取措施完善和消除制度造成的不良影響，乃是解決問題的關鍵所在。《研究》運用分析法學的方法，對現行民族立法的原則、概念、語義，規范的邏輯結構、制度體系的邏輯結構所存在的問題進行了解析。

作者敏銳地指出，現行民族法制存在的主要問題有五個方面：一是“自治權規則的可實施性欠缺”，即由于立法的明確性和可操作性缺乏，規范的實際效力受到嚴重影響，這是由于法律規則的邏輯結構不完整，法律解釋機制和爭議裁決機制不完備造成的。[2]二是“民族政治制度設計有效性缺乏”，長期以來，我國民族政治制度的憲政特色為“自治”與“共治”結合，民族區域自治實際施行的是國家與地方、自治民族與其他民族的“共治”[3]。“共治”為少數民族集體政治權利的存在提供了結構性的依據，彌補了西方基于個人權利之上的自由主義政治傳統的不足。然而，合理的整體結構并不必然保證制度的有效性，在現實中，由于權利主體缺位①、程序性規定不足、制度細節不完備②，從而導致民族區域自治的操作性和有效性不充分。三是“自治法律法規協調性不足”，這是考察民族區域自治立法體系的邏輯結構得到的結論，其具體表現為上位法和下位法之間的“垂直法律沖突”，以及同一效力等級、不同法律規范之間的“橫向法律沖突”，解決上述矛盾的方法在于建立有效的預防機制、排除機制以及沖突裁決和選擇適用機制。四是“自治法律規范政策化嚴重”，其主要表現為規范的邏輯結構缺失，用語政策化，內容的權利義務規定不明確、不完整等，這導致民族立法缺乏司法救濟手段，執法和司法活動無所適從、理解易出現偏差，從而使民族立法的權威性和強制效力受到影響。五是“自治機關立法權受限”，在法理意義上，我國中央與民族自治地方立法權限的分權模式為“立法化”模式，即立法權力的界限由憲法及法律明確規定，相對于“行政化”模式，這更有利于保障自治立法權的實現。然而，宏觀的分權尤需具有操作性的制度細節，由于對立法主體的賦權不充分、立法需事前審查（審批）、民族自治地方與上級政府部門的利益關系未理順、行政法規與自治法規的效力關系不明確[1]（P.143-156）等復雜因素制約，我國民族自治地方的立法權未能得到充分行使。

在細致解讀影響現行民族立法之有效性的制度問題之后，《研究》一書繼而指出，民族自治地方在今后較長時期的主要任務，仍在于加快發展、縮小差距，而市場化改革、西部大開發和新農村建設的大力推進，仍是民族自治地方加快發展的宏觀背景。研究相關的民族立法或政策，不能脫離這個宏觀背景來討論，國家整體性的改革與促進措施雖在長遠意義上有利于民族地區的發展，但依然不可忽略當前存在的各種現實及可能的沖突。美國社會學家科塞認為，“沖突”是價值觀、信仰以及對于稀缺的地位、權利或資源在分配上之矛盾的體現，只要不涉及基本的價值觀念，那么它的性質就不是破壞性的，甚至對社會有好處。沖突的“正面功能”在于整合社會與群體，促進不同利益之間的溝通與妥協，激發規則的改良與產生，沖突是重要的社會平衡機制和穩定器。

《研究》一書并不回避國家整體性的法律和政策措施與民族自治地方特殊的經濟社會環境、特定的權利訴求和政策需求之間的沖突，作者認為，系統分析相關沖突的成因及其具體表現，是研究民族自治地方社會和諧的法治保障問題的關鍵。《研究》深入剖析了“五對沖突”，即民族政策與WTO規則的沖突、民族政策與西部大開發政策的沖突、城市化戰略與新農村建設的沖突、自然資源開發與生態環境保護的沖突、民族習慣法與國家法的沖突，從而描述并分析了建構民族自治地方和諧發展的法治環境必須慎重對待的現實問題。三、問題的解決：具有操作性的改革方案在提出問題，并對問題背后的制度根源和法治環境作出深入解析之后，《研究》一書繼而提出了構建民族自治地方和諧發展之法治保障的改革方案。在解決問題的過程中，作者并未落入“指出制度缺陷——修補制度缺陷”的套路，而是轉換視角，立足于少數民族人權保障的角度，將少數民族各項權利的表達與實現作為“標尺”，以實證的態度評價制度的目標、文本和實效，繼而提出具有操作性的改革方案。

作者認為，相關改革應以“多元利益關系的有效協調與合理均衡”作為基本原則。[1]（P.255）具體而言，一是要求公平競爭與特殊保護相協調。兩者之間存在對立統一的關系——公平競爭是普遍原則，體現“形式平等”的要求；特別保護分為“優惠政策”與“特別措施”兩類，前者的目標為反歧視，后者則旨在保護各民族的特性、文化和認同。[4]（P.27）特別保護體現“實質平等”的要求，同時保障各民族特殊的文化訴求，它與平等競爭并非對立，但需要調和資源和利益分配當中的矛盾，防止“反向歧視”等不良的社會效果。二是要求經濟發展與生態保護相協調。近年來，民族自治地方經濟發展迅速，但生態環境展現出“普遍脆弱、局部改善、總體惡化”的現狀，發展經濟雖為第一要務，但不能以犧牲生態環境為代價，其生產方式、環保意識、生態保護機制均亟待改善。三是要求個體人權保護與集體人權保護相協調。個體人權即少數民族個體基于人格而應當享有的各項人權，國家保障的任務在于反歧視、確保平等。少數民族集體人權就國內而言主要體現為自治權、文化特性維護權等，后者不僅不是對前者的消解和替代，反而應當是有益的補充，它主要依賴于民族區域自治權得以實現。四是要求聚居少數民族權利保障與散居少數民族權利保障并重。隨著國家市場化、城市化進程的加速，我國散居少數民族人口數量激增，權益保障的訴求增加、難度加大，應提高認識，加強相關立法理論研究，制定周詳的立法規劃，重視單行條例的制定。

就改革方向和重點而言，《研究》一書認為，應優先解決民族法制改革的基本問題。一是應對民族自治地方自治理念與運行機理加以反思和重塑。過去籠統地由“上級國家機關積極幫助、各民族自我發展相結合”政策模式，不利于自治權的有效行使和優惠政策的有效實施，作者開創性地指出，在具體政策的制定上，應嚴格區分基于經濟社會發展水平產生的“區域差距”與基于語言、風俗、信仰等文化原因產生的“民族差異”，基于此，民族自治地方的自治權應當相應地分為“解決區域性社會發展問題的自治權”和“解決民族發展問題的自治權”兩方面，對于前者，應當采取“國家積極幫助”和“各民族自我發展相結合”的政策，對于后者，則應采取“國家消極保障”與“各民族自主管理”相結合的政策；依據政策種類的不同，劃分國家與自治地方的具體權限，是確保政策有效性的關鍵。

其二，應實現民族自治地方經濟與生態協調發展的理念轉換與制度建構。從實效來看，我國民族自治地方的生態維護和經濟建設雖取得了一定成效，但并沒有真正尋找到妥善處理兩者關系，實現“雙贏”局面的成功之路。《研究》基于實證的態度創造性地提出，應根據某一特定區域的經濟、環境與社會發展的現狀以及自然環境的承載力，確定適當的發展目標——適于發展經濟的就應將經濟價值作為主要目標，否則，就應當將把環境價值擺在首位，籠統地強調“兼顧”，則容易顧此失彼。國家應從全國性的戰略高度認識西部的生態與經濟協調發展問題，重視西部生態的屏障地位及其對整體的生態價值貢獻，使西部地區尤其是生態脆弱區能依據其生態價值貢獻而獲得應有的收益；應當將生態問題作為經濟發展的內生因素，將生態維護納入到經濟發展規劃之中，制定統一的生態經濟發展規劃。

其三，應深入剖析少數民族習俗的特性和品質，并在此基礎上尋求引導其變遷的合理方案。地方性的習俗對于經濟發展而言具有兩面性：一方面，習俗可能促進經濟增長和發展，“它不但在現代市場經濟形成之前的習俗經濟中是維系社會穩定的紐帶，也是現代發達市場經濟的運行基礎”；[5]另一方面，由于習俗的差異性和分散性，它可能與經濟增長和發展形成負相關關系。因此，對習俗應加以引導，促進其變遷，以消除其對資本進入、技術進步、結構調整和制度變遷的阻礙。變遷的動力既可以經過個體的理性計算、主動選擇而來，又可通過自治機關的立法或行政行為來推動，或通過司法機關裁斷案件的過程來實現。

其四，《研究》一書強調，改革的重點在于化解教育與經濟低水平均衡的制約。我國民族自治地方的經濟發展水平長期處于較低層次，實施西部大開發戰略后，發展差距繼續擴大；經濟落后的同時是教育發展的滯后，兩者陷入低水平均衡陷阱，互為因果、惡性循環，形成了“經濟不發達——教育落后——人才匱乏——經濟不發達”的頑固性鏈條。[1]（P.326）要打破這個均衡狀態，必須使任一內生變量發生顯著的變動，即必須針對教育與經濟低均衡發展的制度性根源，采取外部強力介入的措施。具體做法如立法強化針對民族自治地方教育發展的優惠政策，制定引導人才流入的促進措施，有效破解發達地區的“虹吸效應”，使人力資源成為促進民族自治地方經濟發展的內在持續動力。

注釋：

①例如，維護某個民族的語言、習俗、文化等權益的利益代表為何？當這些權利受到侵害時，應當由誰作為合法代表進行追訴？。

②例如，民族自治機關行使自治權時，如何調和處理地方事務與處理自治民族內部事務的矛盾？這有賴于對不同事務的性質加以區分，并采取不同的行政程序和方式來解決，這就需要對民族區域自治制度加以完善和細化。

參考文獻：

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[4]周勇.少數人權利的法理[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[5]韋森.習俗的本質與生發機制探源[J].中國社會科學.2000（5）.

收稿日期：2012-12-10責任編輯：陳恩美DOI：10.3969/j.issn.1674-9391.2013.01.011