論柴達木盆地的包容性可持續發展方式

[摘要]柴達木盆地有豐富的礦產資源，但資源開發總體上呈現粗放增長的格局，同時，該地區資源與生態環境保護、社會保障與就業等都存在不少問題。為此，柴達木盆地需實行包容性、可持續發展，需要在稅收、財政制度、民生發展和社會建設上實施一系列改革，如改革稅制，發揮資源稅的調節作；合理劃分不同層次的收入比例；保障民生；大力發展旅游業；加大企業保護環境的責任；建立合理的資源價格形成機制等。

[關鍵詞]柴達木盆地；資源開發；包容性發展；可持續發展

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2013）01-0012-05

基金項目：國家自然科學基金項目“政治-生態-軍事敏感區村莊公共產品供給效率評價與改進方法研究”（項目編號：70973084）的階段性成果；教育部人文社會科學重點研究基地重大招標項目“第五次中央西藏工作座談會后西藏主要民生改善政策評估與改進對策研究”及中央高校科研業務經費交叉前沿重大項目“新時期西藏和四省藏區民生政策評估與改進對策措施研究 ”的階段性成果。

作者簡介：楊明洪（1969-）四川大學社會發展與西部開發研究院（兼中國藏學研究所）教授，博士生導師，研究方向：藏區經濟社會發展。四川 成都610064引言基于“兩對矛盾”的認識，中央第五次西藏工作座談會提出西藏和四省藏區要實現跨越式發展和長治久安。開發柴達木盆地豐富的資源，成為推動青海藏區實現跨越式發展和長治久安的突破點。柴達木盆地位于青海湖西邊，在行政轄區上是海西蒙古族藏族自治州，海拔2600-3000米，面積24萬多平方公里，是我國第二大盆地。據初步勘探結果，柴達木盆地鹽儲量為600多億噸，占全國探明儲量的一半以上，它不僅是中國鹽礦之冠，也是世界鹽礦之冠。其中鈉鹽探明儲量530多億噸；硼探明儲量1100多萬噸，占全國總儲量的一半；氯化鎂探明儲量約20億噸。東臺吉乃爾湖和一里平鹽湖，鹵水中鋰含量比美國同含鹽湖高出10倍，比其工業開采品位高出50倍。因此，柴達木盆地又稱為“鹽的世界”。據估計，柴達木盆地各種資源潛在價值在16萬億元以上。

2005年10月，國家發展和改革委員會將青海省柴達木循環經濟試驗區列入國家第一批13個循環經濟試點產業園區之一。

2005年11月，青海省柴達木循環經濟試驗區領導小組成立。 2006年3月10日，《青海省柴達木循環經濟試驗區實施方案》編制完成，并上報國家發改委。 2006年5月8日，青海省政府出臺《青海省發展循環經濟實施意見》。 2006年8月28日，中共中央政治局常委李長春赴柴達木循環經濟試驗區考察。 2007年7月7日-8日，青海省委書記強衛到格爾木就循環經濟進行深入調研時指出，要努力走出一條中國特色、中國品牌、中國模式的循環產業發展之路。 2008年5月10日，青海省政府出臺《關于進一步促進青海省循環經濟發展的若干意見》。 2008年6月30日，國土資源部出臺柴達木循環經濟試驗區國土資源優惠政策。

2009年4月，柴達木地區被批準為國家級可持續發展實驗區。2010年3月15日，國務院批復《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》。根據規劃，到2020年，柴達木循環經濟試驗區將成為國家循環經濟示范區，成為國內面積最大、唯一布局在藏區的循環經濟試點園區，也是世界上最大的循環經濟示范區。

然而，柴達木盆地經濟社會的總體特點是資源極為豐富、生態極為脆弱、社會發展極為滯后。社會發展起點低，生態極為脆弱，成為開發柴達木豐富資源的現實難題。自中央實施西部大開發戰略以來，特別是2005年被列為循環經濟發展實驗區后，政府在開發資源、保護生態環境、推動社會發展做出了不懈努力，也取得了明顯成效。但據現有資料顯示，柴達木盆地發展尚需要進一步思考。

一、柴達木盆地資源開發方式反思自中央實施西部大開發戰略以來特別是2005年被列為循環經濟發展實驗區后，在資源開發基礎上，柴達木出現了GDP和稅收的雙重快速增長、城市化率快速提升的勢頭。

2007年海西地區生產總值完成201.67億元，按可比價計算比上年增長17.3%；2008年，實現生產總值273.11億元，與上年相比，總量增長20% ；2009年，柴達木實現生產總值289.3億元，按可比價計算，比上年增長12.3%；2010年為365.49億元，按可比價計算，比上年增長18.3%；2011年，柴達木實現

生產總值481.4億元，按可比價計算，比上年增長19%。同時，海西地區經濟年均增長率保持了與GDP一致的勢頭，年均增長30%以上。海西州稅收總量在2007年為42.88億元，2008年達到54.41億元，2009年為70.22億元，2010年為90.06億元，比上年增長283%，2011年為117.31億元，“十一五”時期全地區一般預算收入年均增長34.9%，高于“十五”時期5.4個百分點，超“十一五”目標18.9個百分點。其中，地方一般預算收入34.49億元，增長41.1%，“十一五”年均增長41.1%，高于“十五”時期18.2個百分點，超“十一五”目標25.1個百分點；中央一般預算收入50.34億元，增長22%。2011年，一般預算收入117.31億元，比上年增長30.2%。

但不能忽視的是，海西州的生態環境保護與社會發展卻令人憂慮。

（一）資源和生態環境保護

從水資源承載力來看，有關專家預測，到2016年，總用水量達到11.4277億噸，地下水源供水量為1.1899億噸，地表水源供水量為10.2378億噸，基本能夠平衡，但水污染問題將會更加突出，廢污水排放量達到4708萬噸[1]。從萬元GDP的能源消耗來看，2008年，青海省萬元GDP能源消耗2.936噸標準煤，位列全國第二，萬元GDP電耗為4061千瓦時，規模以上工業增加值能源消耗為3.24標準煤/萬元； 而海西州到2015年產煤為20581萬噸，大于1816.8萬噸的消耗量[1]，但由于青海省絕大部分煤炭資源產于海西州，因此，海西州的煤炭資源需求缺口將會很大。從土地資源來看，海西州雖然地域遼闊，但耕地后備資源受到水土配置的剛性生態條件制約，土地開發和整理難度很大，局部地區出現了人地矛盾和土地退化問題。同時，海西州工礦用地面積快速擴大，加重柴達木盆地土地資源的緊張程度[1-2]。從環境承載力來看，2008年，海西州排放工業廢水中的COD為5597萬噸，生活及其他污染所產生的COD排放量為4260萬噸，大規模礦產資源開發對于環境的影響越來越重[1]。從總體上看，高耗能是海西州經濟發展的重要特征，經濟快速增長是建立在消耗大量能源基礎上的。目前能源消耗高、資源利用程度低是柴達木資源開發方式造成的，對生態環境造成很大壓力，并與本身的生態脆弱性相抵觸。

（二）社會發展與進步

從社會發展來看，2010年度人口“六普”結果顯示，海西州人口48.93萬人，過去10年增長為32.56%，年均增長率為2.86%，遠遠高于全國平均水平。農村人口為14.67萬人，按照國家貧困線新標準（人均純收入2300元），海西州貧困人口有兩個數據，一個數據為8萬人，一個數據為5.3萬人，按照前一個數據，貧困人口占比為51%，按照后一個數據，占比為34.2，可以這樣講，海西州農村人口貧困發生率是全國最高的區域。2011年被納入農村“低保”范圍的人口為14080人，也就是絕大部分貧困人口沒有進入“低保”網。雖然海西州城市化水平很高，達到發達國家的水平，超過71%，但這些工礦企業都是資源開發型企業，受資源價格波動影響大，收入不穩定；很多為國有企業或者國有控股企業，機制不靈活，包括很大一部分舊體制下的國有企業職工，生活環境差。2011年被納入城鎮“低保”的有28777人，實際上很多生活困難的職工仍未被納入城鎮“低保”。

從社會保障與就業支出來看， 2010年為社會保障與就業支出8.45億元，增長22.4%，全年財政一般預算支出61.82億元，增長40.9%，前者低于后者18.8%。2011年，為社會保障與就業支出89億元，增長5.4%，而一般預算支出增長54.1%，前者低于后者近50個百分點。最近幾年，社會保障與就業支出超低速增長最為引人注目，而老百姓對于社會保障與就業的需求顯著上升，兩者形成鮮明對比。

二、實施新的經濟發展方式——包容性可持續發展應當說，GDP和稅收在資源開發基礎上取得雙重快速增長，實事求是地講，GDP和稅收這兩個方面都是這些年地方政府黨政官員的“兩大追求”，前者更容易顯示“政績”，后者更容易突出“權力”，而且，這兩者相得益彰。柴達木資源開發總體上顯示出粗放增長的格局，粗放型資源開發方式導致資源開發步伐驚人（參見表3）。

柴達木盆地經濟社會的重要特點是資源極為豐富、生態極為脆弱、社會發展極為滯后。反思柴達木資源開發和經濟發展方式，對基于柴達木盆地經濟、社會、生態的特點認識，針對柴達木資源開發方式的內在缺陷，筆者認為，需推動柴達木盆地實現包容性可持續發展。

如前所述，高能耗是柴達木經濟發展的重要特征。經濟快速增長依然建立在消耗大量能源基礎上，高耗能行業主要集中在石油和天然氣開采業、石油加工煉焦及核燃料加工業、非金屬礦物制造業、化學原料及化學制品制造等六大行業， 也是柴達木工業經濟發展的重要行業。“十一五”末， 柴達木六大高耗能行業能源消費量為281.8萬噸標準煤， 較2007年增長39.7%， 占規模以上工業能源消費總量的96.42%，較2007年提高了2.43個百分點。其中煤炭開采和洗選業能源消費量為8.47 萬噸， 增長115%； 石油和天然氣開采業能源消費量為155.44萬噸， 增長137.3% ； 非金屬礦物制品業能源消費量為6.74 萬噸， 增長30.5%。高耗能行業占柴達木工業能源消費總量的比重較大。

能耗高、能源利用效率低下主要原因是，柴達木經濟發展正處于投資拉動為主以及重化工業快速發展階段，黑色金屬冶煉及壓延工業，非金屬礦物制品業和化學制品制造業等高耗能產業不斷擴張，造成能源消費快速增長，加速對資源的開發利用。

包容性發展的基本涵義是尋求社會和經濟的協調、穩定和可持續的發展。與單純追求經濟增長不同，包容性發展的基本要義在于：通過一種規范穩定的制度安排，讓每一個人都有自由發展的平等機會，讓更多的人享受發展紅利；讓弱勢群體得到多方面的照顧；中小微企業和個人能力建設得到加強；在經濟增長過程中各方面保持平衡；社會穩定得到提高。

可持續發展是指既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展，既要達到發展經濟的目的，又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然

資源和環境，使子孫后代能夠永續發展和安居樂業。

三、推動包容性可持續發展的對策建議為推動海西地區實現包容性、可持續發展，需要在稅收、財政制度、民生發展與社會建設上實施一系列改革。對推動包容性、可持續發展方式的政策建議主要有以下幾點：

（一）改革稅制，發揮資源稅的作用

從立法理念來看，現行資源稅的立稅依據是為了調節資源級差收益，這種資源稅是國家財產性收益，是資源有償使用制度的組成部分的認識，混淆了國家憑借政治權力征稅和憑借財產權利（所有權）收費的界限，稅收功能弱化。關于資源稅改革的建議，首先，是在充分理解資源稅的雙重界限的基礎上推行“從價定率”，由于資源稅是地方稅，可以增大資源所在地的利益。其次，將“從價定率”與“從量定額”相結合，提高資源稅對資源綜合利用的調節作用。最后，對于所得稅與增值稅逐步取消減免政策。

（二）合理劃分地方不同層次的收入比例

現有青海省對柴達木在省級、州級、縣（市）級對資源開發的財政性收入劃分上明顯存在缺陷，比如石油和天然氣資源稅分配比例，州級財政收入80%，縣級20%；其他資源稅，州級60%，縣級40%。資源稅地方收入的分配級次現狀，成為州縣政府及其他地方政府過分追求資源粗放型開發的推動器[3-5]。為此，建議加大地方的收入比例，建立科學合理的省級以下財政轉移支付制度，改善民生，加大治理污染的力度。

（三）保障民生發展，體現資源開發的包容性

貧困、醫療保險、教育、最低生活保障、社會化養老最能夠體現社會發展的包容性。如前所述，柴達木在這些方面的欠賬比較大，非常突出，同時，解決這些問題是柴達木盆地資源的前提，是資源開發的根本目的。為此，我們建議，一是限期解決貧困問題，力爭在2020年前把柴達木絕對貧困問題消除；二是鑒于農牧民人口所占比例很低，不到30%，有條件率先建立比較完備的、城鄉統一的醫療保險、教育、最低生活保障、社會化養老制度。

（四）大力發展旅游業

發展旅游業，既可以在一定程度上替代現有的高耗能產業，又可以實現富民強縣之目的。柴達木地區地理環境獨特，旅游資源較豐富。西部大開發以來，特別是青藏鐵路格拉段通車后，柴達木地區旅游產業得到快速發展，旅游作為循環經濟發展的重要內容也必將成為海西地區經濟未來重要的增長點。為此，建議大力發展旅游業。

（五）加大企業保護環境的責任

做到資源開發和環境保護并重，限制高污染行業擴張蔓延，保護柴達木的自然環境，保持可持續發展，避免重走“先污染后治理”的老路，實現人與自然和諧相處。在尚未開征環境保護稅之前，可考慮借鑒山西省的作法，按企業年銷售收入的1%-5%征收環境補償基金，用于對資源開發地區的環境恢復整治[5]。同時，對企業利用“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）等廢棄物為主要原料進行生產的，適當延長減免企業所得稅年限（目前減免期為5年）[4]。

（六）建立合理的資源價格形成機制

柴達木盆地向外輸出主要是資源[6]，長期在不合理的價格下，地方利益向外流失大。這是一個“老大難”的問題，需要下決心攻堅克難。為此，建議建立合理的資源價格形成機制，有利于當地的發展，為包容性可持續發展創造條件。

參考文獻：

[1]張維宸.青海省海西州礦產資源開發的資源承載力評價[DB/OL].（2010-09-26）[2012-06-22].http：//wwwmlrgovcn/zljc/201009/t2010

0926_771928.htm.

[2]許光，顧錫連，王小紅海西州礦產資源開發利用存在的問題與對策建議[J].資源與產業，2012，（2）

[3]張振興完善柴達木區域資源循環可持續開發財稅政策的研究[DB/OL].（2012-07-14）[2012-09-03].http：//wwwssfcncom/qyjj_newsasp？id=815.

[4]阮余農支持海西州礦產資源開發利用的稅收政策研究[J].柴達木研究，2011，（4）

[5]青海省稅務學會課題組支持柴達木循環經濟發展的稅收政策研究[DB/OL].（2010-03-16）[2012-07-10].http：//ctictaxorg.

cn/xsjl/jjss/201003/t20100316_601669.shtml

[6]石金友杜光偉柴達木循環經濟試驗區工業發展思路與框架研究[J]中國工程咨詢，2008，（8）