政府管理體制改革視角下民族地區經濟發展方式轉變

[摘要]我國民族地區的經濟發展方式大多屬粗放型，其轉變的關鍵在政府管理體制改革。從民族地區政府管理面臨的現實困境看，既面臨特殊的社會歷史自然環境，又要完成中央政府的經濟增長考核目標和其他重點任務，還要應付民族地區復雜的群體性事件等。推動民族地區經濟發展方式的轉型，必須加快中央和民族地區政府職能的轉變，正確處理政府與市場關系，完善對民族地區政府的績效考核，創新民族地區政府管理體制，積極推動民族自治地區政府管理體制的改革步伐。

[關鍵詞]經濟發展方式；粗放型；民族地區；政府管理體制；績效考核

中圖分類號：F124.6文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2013）01-0017-07

我國有少數民族人口一億多，民族自治地方占國土總面積的64%，且主要聚居在西部和邊疆地區。所以，加快民族地區經濟發展方式轉變，不僅關系我國轉變經濟發展方式、推動科學發展的成敗，還關系民族團結、社會穩定和邊防鞏固。轉變經濟發展方式與深化各方面體制改革密切相關，關鍵又在于政府管理改革。從政府管理體制改革的視角探討民族地區經濟發展方式轉變，對推動區域乃至全國轉變經濟發展方式進程和成效有關鍵作用。一、政府管理體制改革：民族地區經濟發展方式轉變的關鍵“十二五”時期是我國加快轉變經濟發展方式轉變的攻堅時期，而轉變經濟發展方式的關鍵在于政府管理體制的轉變。民族地區更是如此。

（一）經濟發展方式轉變的內涵及難點

經濟發展方式，或原稱為經濟增長方式，是指推動經濟增長的各種生產要素投入及其組合方式。轉變經濟發展方式，即實現經濟發展的方法、手段和途徑的轉變，既包涵從外延（粗放）增長向內涵（集約）增長的轉變，還應包括向發展目標多元化轉變，向經濟結構全面優化轉變，向建設資源節約型、環境友好型社會轉變等[1]。“十二五”規劃將我國加快經濟發展方式轉變的基本要求歸納為“五個堅持”，其中之一是要堅持把改革開放作為加快轉變經濟發展方式的強大動力。衡量經濟發展方式轉變的程度，傳統上用度量粗放與集約的主要指標——全要素生產率（TFP）的貢獻率，通常把全要素生產率對經濟增長率的貢獻小于30%的經濟發展方式稱為粗放型，30%～50%的為半集約型，50%～70%的為集約型，70%以上為高度集約型，40%～60%之間時經濟發展方式轉變處于關鍵的過渡期，且轉變一般經歷了勞動密集型——資本密集型——知識、技術密集型等大體相似過程[2]。

整體而言，我國現在的經濟發展方式還屬粗放型（外延式）[3]，是以要素投入為主， 尤其是資本增長推動，屬資本密集型，具體表現為技術進步對經濟增長貢獻率低、經濟效益低、資源配置效率低等；應分別從經濟體制改革、產業結構轉換、技術進步、政府職能轉換等方面加快轉變經濟發展方式；轉變經濟發展方式與深化經濟體制改革密切相關，其難點主要集中在政府管理體制、財稅體制、價格體制和企業體制等關鍵環節[4]，尤其是政府管理體制。政府管理體制改革之所以成為我國經濟發展方式轉變的關鍵，原因在于我國在市場經濟發展進程中采取的獨特經濟發展模式，政府在推動經濟發展方式的制度創新方面扮演著最重要角色，表現為增長優先、投資驅動等。這種被稱為東亞大多數國家建立的威權發展模式[5]，主要依靠政府迅速動用大量資源來推動經濟起飛。獨特的經濟發展路徑和模式決定了我國轉變經濟發展方式的關鍵和難點都在于政府管理體制改革，包括民族地區。

（二）民族地區經濟發展方式屬于粗放型

我國民族地區，即通常的民族8省區，包括內蒙古自治區、廣西壯族自治區、西藏自治區、寧廈回族自治區、新疆維吾爾自治區以及少數民族集中分布的貴州、云南、青海。“十一五”以來，民族地區的地區生產總值、財政收入每年均以兩位數的速度增長，高于全國平均增速，綜合經濟實力大幅提升。

從經濟發展方式角度看，我國民族地區的經濟發展方式屬粗放型，具有經濟起飛初級階段的典型特點。雖然我國民族地區具有資源稟賦優勢，資源利用強度較高，但資源利用粗放、利用效率低下，其自然資源的開發利用對本地區經濟增長的貢獻率普遍偏低，資源經濟特征顯著，其經濟增長主要靠資本投入和勞動投入支撐，屬勞動密集型和資本密集型，技術進步在經濟增長中的貢獻相對低下[6]。改革開放后，民族地區全要素生產率對經濟增長貢獻也出現下降趨勢，資本對經濟增長的貢獻卻逐年增加[7]。這種投資拉動型、政府主導型的經濟發展方式是不可持續的，必須迅速轉變，否則民族地經濟社會發展、建設小康社會、民族穩定和諧以及我國生態國防安全都將受到嚴重影響。

（三）民族地區經濟發展方式轉變與政府管理體制改革的重要性

加快政府管理體制改革，推動經濟發展方式轉變，促進我國民族地區經濟社會可持續發展，具有極端重要性和現實緊迫性。

西部大開發以來，在國務院和全國各地的大力支持下，民族地區經濟社會發展迅速，但與全國特別是發達地區的發展差距仍然明顯存在，扶貧攻堅任務艱巨。2011年，民族8省區生產總值達到51289.1億元，占全國GDP的10.9%；固定資產投資達41599.8億元，占全國的13.4%，社會消費品零售總額達15207.6億元，占全國的83%，地方財政一般預算收入達5605.8億元，占全國財政收入的5.4%；人均生產總值達到28673元，為全國平均水平的81.9%；城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別達17403元和5138元，僅為全國平均水平的79.8%和73.6%；經濟結構調整加快，三次產業結構的比重由2005年的19∶42∶39調整為2011年的12.9∶483∶38.8（見表1）。

民族地區經濟發展的滯后使扶貧解困任務依然十分艱巨。2009年，民族地區尚有1955萬農村貧困人口，占全國農村貧困人口總數的54.3%。2012年3月國務院扶貧辦重新調整了國家扶貧開發工作重點縣名單，全國有592個、西部375個、民族八省區232個，區域總數量仍然占全國的39%，其中的190個貧困縣同時位于我國14個集中連片特困地區中所列440個貧困縣之內，占43%；全國貧困縣最多的還是云南73個，貴州50個等[8]。所以，該區域不僅貧困發生率高，且貧困程度深，很多貧困縣歷經多年扶貧后仍未脫貧，現在依然是《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》扶貧攻堅的主戰場，通過經濟發展來脫貧解困的任務非常艱巨。

我國經濟發展方式轉變的重點和難點都在民族地區。我國民族地區不僅地域遼闊、戰略資源豐富、市場潛力巨大，是支撐我國未來發展的戰略資源接續地。同時，我國民族地區大多處于我國大江大河的上游和涵養地，是我國重要的生態屏障，關系著國家生態安全。此外，我國民族地區毗鄰中亞、南亞、東南亞等各國，連通亞歐，在我國對外開放總體格局中占有重要地位，同時又是抵御敵對勢力分化、維護國家安全的戰略前沿。加快民族地區經濟發展方式轉變，這對于維護民族團結、社會穩定、邊防鞏固，實現國家長治久安，意義重大、影響深遠。二、政府管理體制的現實困境：民族地區粗放型經濟發展方式的體制原因從政府管理體制的視角探尋我國民族地區粗放型經濟發展方式的成因，既有我國經濟發展道路的共同因素影響，也有民族地區政府管理的某些特殊原因，其政府管理也面臨更多的困境，轉變經濟發展方式面臨不同的路徑依賴。

（一）民族地區政府管理體制的演進特點

民族地區政府管理體制的變遷既受到我國中央和地方關系演變的影響，又有我國處理民族問題形成的民族區域自治制度的特殊性。

與中央政府相比，地方政府，即“次級中央政府”，除不能夠管理外交、國防事務等外，各級政府要依法管理經濟、政治、教育、建設、財政等各項事務，被視為“一個經由民主選舉而產生的機構，它的管轄權限于當地范圍（而不是區域性或全國性范圍），并通過授權獲得地方稅收權以及地方公共服務供應的自由裁量權”[9]。我國地方政府具有雙重身份，既是地方事務的管理主體，又負責中央政策在本地區的落實。經濟轉型期，因行政性分權和經濟性分權結合的“放權讓利”改革，使地方政府日益成為推動地區經濟增長的主體。地方政府具有所謂雙重中介代理角色[10]：地方政府一方面代理中央政府，實行對本地區經濟的宏觀管理和調控；另一方面代理本地區的非政府主體，執行中央的決定，爭取中央支持，實現本地區經濟利益最大化。

我國實行民族區域自治制度，民族自治地方政府除具有前述雙重代理人身份，還具有民族性和自治性[11]。它既是民族自治地方的國家行政機關，承擔著對民族自治地方經濟、政治、文化和社會發展等一般地方政府的職責和功能；還依照憲法和法律規定的權限行使自治權，尤其在民族構成復雜、少數民族比重大的地方，還要對民族事務進行管理，行政行為帶有鮮明的民族性。再加上民族、宗教問題的敏感性和復雜性，本應由中央政府承擔的保衛國家安全的職能事實上部分由民族地方政府承擔了。民族自治地區的政府在管理范圍、對象、手段以及管理環境等方面具有明顯的特殊性和復雜性。這使得民族自治地方的政府在經濟方式轉變中的地位更加重要，轉型也更加困難。

（二）民族地區政府管理面臨特殊的社會歷史自然環境

我國民族自治地區政府還面臨與其他地方政府不一樣的社會歷史自然環境，其管理經濟社會、促進經濟增長的手段和方式相對單一。

1.從自然環境看，我國民族聚居地區大多面臨惡劣的自然生態環境，經濟發展和政府管理的任務艱巨。我國少數民族大多聚居于高海拔地區、高寒山區和滑坡、泥石流、旱澇災害頻繁的巖溶山區、石漠化區等區域，生存環境惡劣、墾殖率高、干旱缺水、水土流失嚴重，地理區位和自然環境惡劣，自然災害頻發。如汶川地震、玉樹地震、舟曲特大山洪泥石流、貴州山體滑坡、云南持續干旱、西藏暴雪冰凍等幾次大的自然災害，都發生在民族地區，造成了極大損失。人口、資源、環境間的矛盾日趨尖銳，既影響了民族地區經濟社會的可持續發展，還增加了經濟發展和政府管理的難度。

2.從歷史演變進程看，我國民族地區政府管理的原有水平和能力低下。事實上有些民族地區從以前的原始社會末期或奴隸社會一步跨越到社會主義社會，社會發育程度較低，商品經濟市場經濟觀念淡薄，企業等市場組織的發育程度較低，典型如西藏從農奴社會過渡到社會主義社會、云南民族地區“直過區”等。“直過區”，即20世紀50年代初中央政府對云南邊疆還處在原始社會末期的13個少數民族聚居區，采取特殊的直接、逐步過渡到社會主義的步驟，目前云南僅“直過區”就涉及31個縣126萬人。這些地區生產力并未隨著生產關系變革而實現同步跨越，市場體系和政府管理都十分薄弱。

3.從社會發展實際看，長期以來我國民族地區社會公益事業投入不足，交通、通信、教育、科技、文化、衛生等公共服務滯后。區域內國家自然生態保護區相對集中，全國生態建設規劃的重點地區和重點工程絕大多數在民族地區，但相應的生態補償機制和重大工程項目的利益分享機制不夠健全和完善，給民族地區社會生產生活造成較大的影響。結果使得民族地區政府更多依賴資本的高投入、高強度的資源開發等來拉動經濟增長，自我發展能力較弱。

（三）保增長的考核指標：民族地區政府管理面臨的共同考核任務

作為中央政府代理人和地方自治機構，民族地區政府均要促進本區域經濟增長和社會發展。在中央政府以經濟增長等為主要績效考核指標的壓力和自身追求增長的動力下，各民族地區政府也要把主要精力用于保經濟增長。如“十二五”規劃綱要中，民族地區都提出了明確的、且不低于西部和全國的經濟增長水平和速度的發展目標（見表2）。

從表1、表2容易看出，我國民族地區在人均地區生產總值、城鎮居民可支配收入和農村居民人均純收入等方面與全國依然存在明顯差距，也不難發現民族地區追求經濟增長的強烈訴求。而通過什么方式來實現經濟發展目標就變得次要了，往往更多依賴資本、勞動投入和資源進開發，即粗放型經濟增長來實現。現實中，基于普遍存在的趕超東部發達地區的壓力，民族地區政府往往通過強大的行政手段提供價格低廉的土地、資金、資源等生產要素，熱衷于通過投資擴張追求GDP等的高速增長。這種依賴于政府力量推動、以外延擴大再生產為特征的投資，短期內能迅速拉動經濟增長，但容易造成重復建設和資源浪費，加劇經濟增長與社會穩定、生態保護的矛盾，增加了經濟發展方式轉變的難度。

（四）“西藏3.14”、“新疆7.5”等事件：民族地區政府肩負維護穩定的重要職責

我國西部和邊疆絕大多數地區都是少數民族聚居區，民族自治地區的政府管理還肩負著民族團結、社會穩定和邊防鞏固甚至國家長治久安的重要職責。一段時間來，我國民族地區群體性事件頻繁爆發，如2008年西藏拉薩3.14打砸搶燒暴力事件、2008年貴州翁安6.28事件、2008年云南孟連7.19事件、2009年新疆烏魯木齊7.5打砸搶燒暴力事件等，民族地區政府面臨錯綜復雜維護穩定的艱巨任務。究其原因，既有我國正處在體制變革、社會轉型的關鍵期，各種利益主體間尖銳激烈的矛盾沖突，往往通過群體性事件頻繁爆發。也有民族地區民族、宗教信仰習慣問題、經濟民事等利益糾紛與國外分裂勢力交織在一起，引發矛盾的因素不斷重疊放大，錯綜復雜。少數民族地區大聚居小雜居的分布格局，更便于動員民族文化力量、運用新興媒介渠道等，一旦某些利益訴求缺乏充分、有效的溝通渠道，加上政府相關部門處理危機的不當，很容易引發群體性事件等極端行為[12]。民族地區政府不得不花很大精力確保長治久安，體制改革很難排上重要議事日程，更無暇變革自身體制來推動經濟發展方式轉變。

（五）調控高房價、高物價：民族地區政府不斷應付經濟高增長帶來的問題

作為中央政府的代理人，民族自治地區的政府責無旁貸地要完成中央統一部署的各項任務，如這幾年應付次貸危機和歐債危機、調控高房價、抑制物價上漲等，無暇根據各區域的實際來變革體制，促進經濟發展方式的轉型。我國中央政府依照漸進式改革的路徑，而不是事先規劃好的改革藍圖，針對現實改革進程中出現的難題、焦點問題統一部署全國和各地區政府的工作，從2008年以來的四萬億投資、到2011年以來調控房價、抑制高物價、保障房建設、中小企業融資難等等。改革開放以來累積起來的各種熱點、難點問題不時爆發，中央政府應接不暇，而改革政府本身管理體制、推動經濟發展方式轉型等涉及關鍵領域的改革就一再被拖延，包括民族地區政府在內的地方政府自身更缺少變革的動力，依舊沿襲粗放型的經濟發展路徑。三、加快政府管理體制改革，促進民族地區經濟發展方式轉變我國政府主導型經濟發展方式，決定了轉變經濟發展方式的關鍵在政府管理體制改革。要推動我國民族地區經濟發展方式的轉變，必須明確政府職能，加快我國中央政府和民族地區政府管理體制的改革步伐。

（一）明確中央政府的職能作用， 理順政府與市場在資源配置中的關系

作為“看得見的手”，政府本質上是為彌補市場機制這只“看不見的手”而存在，完全只靠政府或市場來配置資源則會導致經濟社會效率的損失。這就需要理順政府與市場在資源配置中的關系，遵循市場優先原則，首先發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。所以，中央政府要加快從傳統管制型政府向服務型政府職能的轉變，健全政府權責體系，提高經濟調節和市場監管水平，強化社會管理和公共服務職能。將服務型政府作為政府改革的目標，即以公民本位、社會本位為理念，運用社會民主秩序 ，依公民意志組建為公民服務且承擔服務責任的政府[13]。這樣既能有效解決我國漸進式改革“摸著石頭過河”的試錯式路徑，政府也不必經常充當類似“救火隊”角色，頻繁依據實際問題來轉移工作重心，成熟市場經濟所需的政府理念、政府管理體制、政府管理方式和方法以及科學發展觀的貫徹、政企分開等老問題也相應迎刃而解。具體到經濟發展方式中的主導產業選擇、資源產品定價、要素價格調整等競爭性領域，先要充分發揮市場機制的作用，政府職能則從根本上轉到為全社會服務等非競爭性領域來。

（二）推動中央政府管理體制改革，完善對民族地區政府的績效考核

推動民族地區經濟方式發展轉變，首先應從推動中央政府管理體制改革入手，尤其要完善其對民族地區政府的績效考核。

盡管由于民族、國防、生態和歷史等多方面原因，我國民族地區在發展方式轉型中必須繼續依靠中央政府的長期援助和支持，僅僅依靠自身的力量，如資本、技術等要素的制約，很難實現從外延型增長到內涵型增長的轉變。所以，繼續堅持深入推進西部大開發政策以促進民族地區發展，是中央政府無法推卸的責任。但中央政府在對民族地區政府績效評估中，主要沿用對一般地方政府考核的指標體系，如GDP增長率、地方財政增長率等經濟發展指標設置過多，地方政府提供公共服務的數量質量、公眾滿意程度等公共服務和管理方面指標較少，尤其是涉及民族地區的民族關系、民族區域自治、生態安全和政治穩定等特殊因素沒有納入考評體系[14]，容易出現有的民族地區政府過份追求經濟增長速度，忽視增長的質量和方式，進而造成經濟發展和社會發展的失衡、生態的破壞等，并可能引發一些群體性沖突事件等。

因此，中央政府要以科學發展觀為指導，完善對民族地區政府的績效評估體系，建立符合民族自治地方特點的政府績效考核體系，有力推動民族地區政府自覺注重經濟發展方式的質量和效益。如在考評過程中要正確處理經濟發展與社會穩定以及環境保護的關系，指標上應增加民族地區社會穩定、民族團結、生態安全和生態建設等考核內容及其權重，在考評主體上更注重各少數民族群眾和社會團體等的意見和參與等。這樣既可增強民族區域自治地方政府的公共責任感，還可提高各少數民族群眾積極參與的滿意度和自治能力，逐步實現向服務型政府轉變。此外，涉及中央政府對民族地區的各項支持和援助，應盡可能制度化、規范化、法制化，盡量采用經濟手段，以增強民族自治地方政府的自我發展能力和創新能力，如擴大資源稅地方留成比例、完善江河上游的生態補償、引導資本向民族地區流動等，避免形成“誰鬧誰解決”的錯覺。

（三） 積極推動民族自治地方政府職能的轉變，提高行政效率和管理水平

通過民族自治地方政府職能的轉變來促進經濟發展方式轉型，目標依然是從行政管制型政府向公共服務型政府轉變，提高行政效率和管理水平。

因行政管理面臨的自然社會環境、政治經濟環境等差異，民族自治地方政府在處理政府與企業、政府與市場關系時，也存在所謂典型的錯位、越位、缺位等現象，容易采取高投入、高能耗的增長方式。對此，要通過限制政府權力來建設有限政府， 發揮市場在資源配置中的基礎作用，實現從全能政府向有限政府轉變，提高行政效率和管理水平。如前所述，民族自治地方政府既要履行中央政府交待的宏觀管理職能，又要行使自治權。這些職能的履行和發揮，既需要經濟發展方式由政府主導向市場主導轉變，更大程度上也要發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，并通過政府管制來彌補市場失靈。現實中，民族地區市場機制距離“完全市場假設”還存在較大差距，市場體系薄弱，制約了市場機制作用的發揮[15]。如民族自治地方企業數量少、競爭力弱小，消費者消費能力有限，市場主體發育不健全；市場化程度偏低，不少農牧區甚至還處于自然經濟狀態，市場力量對產業選擇與企業成長促進作用相對較弱；支撐市場運行的基礎建設、教育投入、社會保障等社會基礎也較薄弱。面臨類似不完善的市場，若還執著于依賴市場機制的作用，結果必然是適得其反。再加上在民族地區經濟發展過程中，中央政府運用強制力量對民族地區的大量支持援助，部分替代了有限的市場機制，實現了經濟的跨越式發展，形成民族地區粗放型增長的根源和依賴。所以，民族地區地方政府的作用不能簡單弱化或迅速由市場取代，相反某種程度上還要繼續實行政府替代市場，尤其涉及經濟發展方式的轉變面臨的區域主導產業選擇培育、優勢企業的政策資金扶持服務等，暫時都離不開政府作用。

當然，民族地區體制改革的目標依然是建立社會主義市場經濟體制，政府暫時干預的目的是完善市場， 而不是完全取代和否定市場。包括中央政府和地方政府，其行政干預也要盡量遵循市場經濟規律，盡可能用成熟市場機制采用的手段方式，一旦市場條件具備，政府就應毫不猶豫退出微觀等干預領域，努力把民族地區政府建設成服務型政府、有限政府、法治政府和責任政府。

（四）充分利用民族自治權，創新民族地區政府管理體制

充分利用民族區域自治法賦予的自治權，創建與自治權利相銜接的政府管理體制是民族自治地方政府管理創新和調適的基本任務。

民族自治地方政府利用《民族區域自治法》賦予的自治權，自主管理民族地區經濟社會事務中，大膽創新，如前述對民族地區政府的績效考核體系改革中增加民族穩定、生態安全等指標、資源產品價格改革、地方財政稅收如資源稅改革等，對于轉變民族地區粗放型經濟發展方式具有積極的推動作用。這些體制創新，在中央政府看來屬誘致性制度變遷，在民族地區則屬強制性制度變遷，如成功可倒逼中央政府進行體制改革，將經驗做法推廣到全國其他地區，推動全國經濟發展方式轉型；若成效不明顯，可視作自治地方政府的自治權運用，還可總結教訓反復實踐，努力提高民族地區經濟發展方式的質量和效益。民族地區如何將具有比較優勢的各種豐富資源轉變為經濟優勢并兼顧生態利益，是民族地區脫貧解困和經濟發展方式轉型的現實選擇。在資源開發、環境保護、產業升級方面，針對資源開發的不同階段采取不同的政策措施[16]，如擴展階段加強資源集約強度和環境保護，鞏固提升階段重視教育科技投入，實現資源開發從數量型向質量型過渡。涉及這些方面的政府措施和市場調節等，民族地區政府都可進行試錯式創新。

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收稿日期：2012-12-17責任編輯：許瑤麗DOI：10.3969/j.issn.1674-9391.2013.01.004