現代都市由產城分離到融合的理性思考

編者按：本期特別策劃的主題是“現代都市產住一體的協調布局與功能適配”，共有5篇文章，內容涉及產城分離困境的破解與組合戰略、城市擁擠與機動化的理性策略、產住分離的改善對策、城市“社區化”的新回歸模式及郊區新城的發展借鑒。每位專家立足當下城市化新成長階段的特點，對當前的城市化新特征新需求作了詳細的剖析，并為如何充分發揮城市化的引領作用設計了積極有效的實踐路徑。

導讀：由于產業發展與城市建設間的脫節，人口規劃和市政建設等配套體系的相對滯后，雖也引進一些優質的教育、衛生等公共服務資源，但在人員配置尤其是儀器設備裝置等方面依然存在難以滿足的需求，導致產業規劃和人口布局脫鉤，就業地與居住地間的空間分離——“產城分離”現象加劇。因此，居住與就業、產業與城市功能、產業化與城市化、人與自然這四方面的融合理念，是實現“產城融合”的關鍵。

大城市作為新型城鎮化的中心，在帶動區域大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的同時，城市自身功能及其空間結構的現代化、集群化、生態化和郊區農村城鎮化，是全面提升區域城鎮化質量和水平的關鍵所在。上海作為我國重要的經濟文化中心之一，在全面推進區域城鎮化體系建設的過程中，人口的空間分布變化與產業的空間優化調整緊密相連，成為生態文明、轉型發展、創新振興的重要組成領域。但是多年來，“產城分離”一直作為上海發展中的負和博弈，始終阻撓上海循環經濟的綠色生態發展，并對上海的住房、交通等產生一系列的影響穩定發展的問題。本文對此給予了充分的關注與分析，并就“產城融合”的城市發展未來趨勢作學理上的探究，以期能真正實現上海高效的低碳經濟環境。

一、上海“產城分離”的類型

伴隨著上海城市規模的不斷擴大，出現了中心城—郊區、中心區—外圍區—郊區的功能分化，在推進人口郊區化的同時，就業空間也在發生相應的變化。制造業就業人口由集中城區至分散郊區，工業和商業等產業空間及其居住空間之間由混雜趨于相互分離，由此導致產城脫節、職居分離和結構失衡等“產城分離”現象十分明顯，城市“空心化”和“夜空心化”等問題亟待妥善解決。

由于產業發展與城市建設間的脫節，人口規劃和市政建設等配套體系相對滯后，雖也引進一些優質的教育、衛生等公共服務資源，但在人員配置尤其是儀器設備裝置等方面依然存在難以滿足需求的方面，導致產業規劃和人口布局脫鉤，就業地與居住地間的空間分離——“產城分離”現象加劇。對此，又可細分為兩大類型：一是白天在市區上班、晚上回郊區居住，二是白天在郊區上班、晚上回市區居住。

第一類，主要是伴隨著上海城市建設的發展，在推進人口與產業向郊區轉移的過程中，部分新城、新的開發區缺乏系列的產業支撐，不能提供有效的配套就業崗位，對吸引人口、特別是勞動人口集聚的作用難以顯現。由于基礎設施和優質公共資源配置不合理、城市（園區）和居住功能不完善，住房空置率偏高，人氣明顯不足。尤其是到了夜晚，隨著大量勞動人群陸續下班返回老城區，新城和新市鎮（園區）的“空城”現象時有出現。也由此造成新城地區建造的大批商品房、保障房等居住樓宇入住率低，人們白天到新城（園區）上班、晚上則返回到中心城區居住，在產業區（開發區或園區）則出現“夜空心化”現象。

第二類，由于中心城持續實施“退二進三”政策，制造業等產業大規模由中心城向外轉移，特別是在寶山、閔行等近郊區增速最快，制造業等的集聚現象顯著，而中心城的工業規模迅速下降。第三產業，特別是商業辦公類服務業向中心城聚集的特征十分明顯，逐漸占據了城市的優勢區位，形成了CBD或副中心。特別是在老市區，像黃浦（包括原盧灣）和靜安，舊城改造政策將居民動遷至外圍區或近郊區，大量的市政服務機構、商業辦公機構以及企業總部聚集，城市功能產生顯著的演替，原來的市中心區讓位于地租更高的現代服務業。此外，中心城區高昂的房價也迫使大量市民在外圍區或近郊區購房，而這部分人口數量的聚集性增長，直接導致了服務業從業人口與居住地在空間上的顯著失衡。

在可預見的未來，上海城市建設的重心將不斷向郊區轉移，交通網絡日益完善，并隨著郊區新城的建設，在郊區的就業崗位增多、基礎設施日趨完善，加上中心城區舊城改造和相關政策措施的作用，未來上海人口將進一步向郊區遷移，人口郊區化有增強的趨勢。數據顯示，上海人口郊區化的發展強度將進一步加大，郊區人口所占比重將持續上升，中心城區人口占比則不斷下降。無論是絕對人口數量還是人口增速，郊區都將大于中心城區，成為人口的凈導入區。由此，促進“產城分離”趨向“產城融合”一體化協同發展，也就越來越顯現出其緊迫性和重要性。

二、影響上海“產城分離”的因素

就區域整體發展而言，引發“產城分離”的因素涉及區內外、微宏觀等多方面，既包括產業發展、區域經濟差異、城市基礎設施配套等經濟因素，也涉及社會公共服務和政府政策等領域。

（一）產業結構的調整

改革開放以來，伴隨著上海市區人口的不斷增加，原有的空間已遠不能滿足迅猛發展的客觀要求，制造業郊區化成為上海工業發展的新思路。目前已形成的六大產業基地、8個國家級工業區和14個市級工業區大多位于郊區。大量就業機會，帶動就業人口向郊區轉移，也引發人口的郊區化。2008年末從業人員較多的前五個區依次是浦東新區占15.7%、閔行占8.5%、松江占7.9%、嘉定占7.7%、徐匯占6.5%，五區合計占全部從業人員總數的46.3%，除徐匯，其余四區均位于郊區。

產業結構空間變動所帶來的人口郊區化，往往有一定的滯后性。上海二三產業的從業人員主要集中在近郊區，約占全部從業人員的42%；與此不相匹配的是，常住人口仍集中在中心城邊緣區，約占全市常住人口的51%。如此人口郊區化與產業郊區化的脫節往往是緣于企業已遷至郊區、而從業人員仍居住在市區，由此造成人口“夜空心化”和“產城分離”現象。

（二）區域經濟的差異

人口流動具有逐利性。區域經濟發展水平的差異往往決定著人口流動的方向，經濟發展水平較高的區域，會吸引人口流入。

首先，GDP及財政收入大致反映出區域間經濟發展水平的差異。上海各區縣近十年間人口流量與GDP、財政收入增加值基本呈正相關。作為人口凈流入地的閔行、寶山、嘉定、浦東（近郊區）以及金山、松江、青浦、奉賢、崇明（遠郊區），人口流量越大，GDP水平、財政收入增加值越高，經濟發展水平越好。

其次，住宅價格是人口選擇居住地的重要考量因素。土地價格上漲，特別是中心區房價快速漲高，對普通居民而言已超出其承受范圍，郊區房價相對要低得多，中心城區與郊區間房價和交易成本的巨大差異，使很多居民開始主動向郊區轉移。同時，住宅的非價格因素也對人口再分布產生重要影響。隨著居民生活水平不斷改善，人們對住宅的選擇趨向開始從解決住房基本需求轉向追求舒適清潔的居住環境，親近大自然越來越成為選擇居住郊區的重要原因。郊區可供開發的土地多、價格低廉、住宅區域的設計相對自由、住宅密度較市區要小、住房寬敞、小區環境優于市區、新建房的房型等特點往往更符合現代人的審美觀，這種種導致主動向郊區遷移的居民數量不斷增多。概言之，居住人口因市中心房價和生活成本高而遷至郊區，其工作單位的郊區化卻往往相對滯后，由此造成城市的空心化。

（三）基礎設施的優化

城市生產性基礎設施建設為人口向郊區延伸提供了可能。交通的發展縮短了城市中心區與郊區的距離，使城市空間短期內迅速擴大，其中又首先在于公共交通以及私人小汽車交通的發展。交通的發展使郊區的可達性提高，為市區和郊區的聯系帶來便利，極大地促進人口向郊區擴散。

隨著上海交通條件的改善，尤其是快速干道的建設、高速公路網、軌道交通的完善，縮短了市中心區與郊區間的物理距離，為人口向外遷移擴散提供了基礎。1999年上海出臺高速公路網計劃，集中在外環以外的區域建成聯系上海中心城和11個新城、9個市級工業園區和重要運輸樞紐的高速公路，逐漸實現“153060”目標。同時已建成的11條軌道交通線路，延伸至郊區，基本覆蓋到整個上海市范圍，為居民的居住與工作選擇提供了更大空間，進一步促進了人口的郊區轉移和流動。

公園綠地、文化、教育、衛生、商業及服務業設施的配套建設是吸引人口集聚的重要原因。只有完善的基礎設施配套，滿足居民的日常生活和休閑需求，才能聚集居住人口。上海在推動人口和產業向郊區轉移的過程中，往往會出現與基礎設施和優質公共資源配置不合理，跟不上產業配套。城市和居住功能不完善的情況，導致住房的空置率較高，人氣明顯不足。尤其到了夜晚，人群由工作地返回老城區，郊區的新城和新市鎮“空城”現象，以及“人流不大、人口不足、人氣不旺”現象時有出現。

綜上，引起上海人口分布變動的直接誘因是產業結構的調整變動，郊區對外來流動人口吸引力的增加也主要源于該地區產業的調整。區域經濟差異引導人口流動的方向，人口在主動選擇居住地的過程中，更愿意趨向區域經濟發展水平相對高的區域，并考慮該區域的生活環境以及生活成本。

（四）社會與政策因素

研究表明，上海郊區化進程中，尤其是“一城九鎮”建設很大程度上是行政力量推動的結果，政府承擔著制定郊區化發展戰略、城市規劃、保障城市基礎設施供給及資金籌措等多方面工作。

1.人口管理政策

作為長三角核心城市，上海每年吸引著大量勞動力遷入，其中外來人口管理政策演變與城市經濟發展和人口狀況相關：根據外來人口的潛在貢獻實施差別化待遇，實施“控制人口，但不控制人才”的發展戰略；同時按照公安部規定，大中專院校錄取的學生，采取戶口自愿遷移的原則，使一部分大中專院校的學生不遷移戶口，形成人戶分離。伴隨著上海戶籍管理制度逐漸松動，促進了高學歷外來人口數量的增長，但由于工作特點、居住成本等原因，外來人口多集中在近郊或城市邊緣區。同時，城鄉二元戶籍的改革也弱化了城鄉戶口在勞動就業、社會福利等方面的差別，削弱了人們的“戀城”心理，增大了郊遷的可能。

迄今大城市區域現行的一些社會經濟活動，相當部分仍與戶口掛鉤，例如動遷房安置政策。在許多大城市，因市政建設或土地批租需要對居民進行動遷時，將家庭的實際戶口數作為衡量標準，因此，家庭的實際戶口數多得到的實惠也多。對擁有城市戶口的居民，居住地的變更卻沒有帶來戶口地的變更，造成人戶分離。

2.產業園區政策

上海提出“大力發展第三產業、優化第二產業、穩步提高第一產業”的產業政策，建設“東南西北”四大產業基地——包括東部國家級微電子產業基地（浦東張江）、南部世界級石化基地（金山杭州灣附近）、西部上海國際汽車城（嘉定）、北部國家級精品鋼鐵基地（寶山北部地區），進一步促進了近郊區與郊區產業發展。

工業企業的外遷與郊區園區的開發，造成就業崗位的大幅度空間變動，帶動了大量就業人口向市郊流動，并把生活區也轉到工作地附近。同時，郊區衛星鎮建設初具規模也強化了這一趨勢。而中心城區大批居住人口向近郊區和中心區邊緣區遷移，逐步形成以商業和辦公為主的格局。

3.城鎮建設政策

根據上海總體規劃（1999～2020），一方面針對郊區出臺一系列優惠政策，加快城鎮建設步伐和人口吸引力，另一方面嚴格控制中心城區的居住用地供應量和住宅開發量，實施“雙增雙減”政策，從根本上減弱了人口集聚力。其中，對于存在的城鎮建設與園區建設關系，郊區新城的交通、教育、醫療衛生、文化娛樂和商業服務設施，郊區新城的空間布局，等等問題，宜按照緊湊型城市模式，以更有效地利用土地資源，獲得規模和集聚效益，也有利于產城融合，扭轉產城分離局面。

4.住房保障政策

上海逐步推進和深化住房制度改革，強調市場在住房資源配置中的作用，發展商品化、市場化和社會化的住房機制，并探索建立住房社會保障制度，實行房地產市場調控政策，以解決低收入家庭住房問題。近十年間，根據中低收入者的分布情況，政府規劃建設的政策性住房基本上緊靠外環線，配套商品房和中低價普通商品房也主要位于外環線外，中心地段很少甚至沒有。如此的外環線地段、集中開發建設模式對人口郊區化起到一定推進作用，同時也使內部居民面臨生活成本加大、住房選擇自由度降低等問題，形成居住空間和社會分異，加之舊城區改造、房屋動遷等影響，加劇了產城分離現象。

三、促進“產城融合”協同發展的組合戰略

（一）實現上海“產城融合”的總體構想

“產城融合”，旨在實現產業與城市功能的融合發展，形成既宜居又宜業的新城，推動城市化與產業化的雙向融合。近年來，房地產業和安居工程的凸顯性發展，使得“產城分離”凸現出的“生產與生活分離”現象更為嚴重。同時因投資性購房者把郊區置業作為一種保值、增值的手段，房屋被大量空置，矛盾進一步加重。職居分離也直接導致了城市交通擁堵狀況的加劇。

“十二五”的目標就是強化“產城融合”，統籌工業園區、產業基地、大型居住區與新城建設，發揮新城在優化空間、集聚人口、帶動發展中的作用。作為重點發展的松江新城、嘉定新城和臨港新城，產業特征顯著。松江新城以先進制造加工業為主，嘉定新城形成了依托國際汽車城發展的一體化汽車整車、零部件研制、商貿和物流等特色產業，松江新城和嘉定新城結合既有的產業基礎推進新城發展，并依托新城進一步做大做強優勢產業。臨港新城主要以先進重型裝備制造、港口物流及航運科技等產業為主體。因此，實現“產城分離”趨向“產城融合”，尤其是對于新城發展，必須關注四個方面的關鍵性“融合”理念。

1.居住與就業融合（“職住平衡”）的理念

首先，新城的就業崗位總量和居民（勞動力）人數要大體相當，促進本地居民就近就業；其次，新城崗位的技能要求須與本地居民的技能水平相匹配，新城的房價要與居民的收入水平相匹配；再次，要促進公共設施和社會資源的完備，具備居住、就業、醫療、教育、購物、文化和娛樂等一系列的城市設施和功能，加強社會事業、公共服務、社區管理、社會綜合管理等資源的配置，滿足人口快速增長和日趨多元化的社會需求，防止“新城”變“睡城、夜空城”、“鐘擺式”長距離通勤。

2.產業與城市功能融合的理念

空間規劃引導產業集聚，產業發展充實城市功能。要促進城市建設與產業同步協調發展，增強新城的服務功能，加大對產業的支持力度，同時提高吸納就業的能力，帶動地區經濟的發展。

3.產業化與城市化融合的理念

根據新城發展定位，推動郊區城市化是新城建設發展的一大目標。為促進居住與就業的平衡，新城需要培育更多與發展定位相一致的產業，同時完善產業配套服務，推動產業化，進而通過產業化，提高新城的核心競爭力和要素集聚，推進產城一體化。

4.人與自然融合的理念

緩減城市發展帶來的環境惡化、改善人居環境是新城建設的初衷。從田園城市到生態城（Eco-Town）的實現，要遵循低碳環保、可持續發展和源頭預防理念，努力建構城市復合生態系統，促進人與自然和諧，這亦是“產城融合”的理想之所在。

（二）實現上海“產城融合”的對策建議

1.上海產業布局調整與人口再分布

1990年代以來，上海根據自身經濟發展階段的變化，提出“市區體現繁榮繁華、郊區體現實力水平”的原則，優化調整產業布局。一是通過市區聯手、條塊結合，在中心城區全面推進都市型工業園區建設，并以此為抓手，帶動工業結構、產品結構、組織結構、勞動力結構和所有制結構的綜合調整，形成與城市環境相和諧的新生產力布局。二是加快推進郊區實力型產業基地建設。先后在東、南、西、北規劃布局四大工業基地，并制訂相應的政策措施，鼓勵信息、石化、鋼鐵精品和汽車產業領域的國內外企業和項目集聚。

在此戰略布局下，市區大幅度“退二進三”，工業布局的重心逐漸向郊區、特別是近郊區轉移。由此導致工業郊區化的同時，也帶動城市人口的郊區化。2000～2010年間，市區工業從業人員減少47.8萬人，占全市工業從業人員總數降至2010年的7.26%，占工業總產值比重更降至7.64%。在核心區，工業的絕對值或相對值下降更為明顯。

2.郊區重大項目與人口再分布

由于虹橋商務區、迪士尼等重大項目在郊區落戶，郊區基礎設施及服務不斷完善，同時提供了大量的就業崗位，將進一步拉動就業人口向郊區集中。其中，虹橋商務區依托虹橋綜合交通樞紐布局，包括主功能區和主功能拓展區，涉及閔行、長寧、青浦、嘉定四區。根據規劃，將形成“一環、兩軸、三核、五區”①的總體布局和“以總部經濟為核心，以高端商務商貿和現代物流為重點，以會展、商業等為特色，其他配套服務業協調發展”的產業格局，成為上海現代服務業的新亮點、發展總部經濟的新載體，服務全國的新型商務區域。作為上海經濟發展的新引擎，虹橋商務區人口集聚效應初步顯現，包括常住人口及外來人口。

產業導向和層次決定了地區就業人口的結構。配合虹橋商務區建設現代服務業和總部經濟的產業定位，四區的二產增量均大幅低于全市平均水平，最低的長寧區為7.5%、嘉定區為8.4%，僅為全市平均水平的一半。相對而言，虹橋商務區三產發展較快，四區增速均遠高于全市。嘉定區增加最快為14.6%，約為2010年全市第三產業增量的3倍。與此發展相適應，區內就業人口進一步向第三產業集聚。除嘉定外，其他三區從業人員結構都表現出向第三產業轉變態勢，與2004年相比，三區由第二產業轉向第三產業人員增多，閔行最多，為6.7個百分點。

由于商務區仍處在發展初期階段，目前就業人員集中在能級較低的產業。第二產業從業人員占比較大，第二產業內占主導地位的仍為紡織、機電、裝備制造等傳統工業。第三產業從業人員中大多仍從事傳統能級較低的生活服務業和社會服務業，最多的批發和零售業占10.7%，層次較低。

3.郊區產業發展改變人口的“產城分離、人戶分離”

（1）三大新城產業發展帶來的變化

“十二五”期間，松江新城、嘉定新城、臨港新城作為上海城鎮發展體系重點建設和發展的地區，已形成一定規模，不僅成為上海先進制造業的主要集聚空間，而且也成為上海人口增長的主要聚集地。由于新城建設為產業發展提供了良好的供應和服務，未來人口向郊區新城聚集將更趨明顯。經濟的高速增長及產業結構布局的調整，帶來大規模的城市人口再分布。由產業調整引起的企業外遷、級差地租、流動人口外溢，出現了強勁的人口再分布態勢：市區范圍擴大，城市人口大規模由內向外搬遷，市區人口總量呈絕對或相對地連續下降，人口密度顯著減小，郊區化特征十分明顯。

（2）加快郊區產業升級轉型，扭轉“產城分離”

“產城分離”的主要原因是未能統籌新城規劃、建設和人口社會管理。針對“夜空心化”現象，郊區加快產業升級轉型與人口再分布互為協同，發展產業，增加就業機會，這有利于減少郊區居民外出，防止“鐘擺式”長距離通勤。對于“空心化”問題，郊區應加強公共設施和社會資源的完備性，使其具備居住、就業、醫療、教育、購物、文化和娛樂等一系列的城市設施和功能，有利于吸引市區居住人口回到郊區，扭轉“產城分離”的現象。

（3）加快郊區產業升級轉型，改變“人戶分離”

據上海統計局發布的2010年上海戶籍人口人戶分離狀況及特征分析報告，人戶分離②主要分布在中心城區及近郊區，浦東新區最多，其次為閔行區、寶山區。伴隨著上海城市建設重心向郊區轉移，郊區加強水、電、煤等市政基礎設施配套建設和商業、教育、醫療、文化等公共實施建設有利于改善居民生活條件，加之郊區房價偏低的積極推動作用，居民將得以在郊區享受與市區同等甚至更優質的服務，也有利于促進居民就業——居住的郊區化，改變“人戶分離”局面。

4.完善產業發展政策

郊區應積極培育和發展主導產業，提供充分的就業機會并滿足居民自身發展需要。根據因地制宜原則，建立健全多層次的產業體系，實現不同產業間的“高低配”，為不同層級人口提供更多的選擇機會。

（1）重視產業規劃與人口規劃的協調

區域產業規劃應與人口年齡和職業等結構狀況相匹配。例如，在人口年齡結構較輕、職業技能狀況較強的地區，可做出高端的產業定位；在職業技能狀況較低的地區，應配置勞動密集型的加工業或服務業；在人口年齡結構較老的地區，適當配置養老產業。

（2）加快發展工業，大力發展服務業

一是大力促進工業集約化，降低單位產出消耗。二是重點發展能發揮郊區資源、環境優勢的現代服務業，促進服務業規模壯大和結構優化。例如青浦區依托古鎮文化、水系生態資源及毗鄰虹橋商務區、蘇浙等優勢，重點發展旅游、商務會務、文化創意、康體醫療等服務業；松江區依托較強工業基礎，深化工業服務化、服務業專業化發展。三是促進新城成為郊區服務經濟發展的增長極。借鑒國際大都市新城商業、文娛等多業態集聚經驗，在新城培育商業零售、商務辦公、餐飲住宿、文化娛樂等多元化業態，使郊區新城真正成為全區商務、文化、經濟中心，加強能量集聚輻射。

（3）出臺優惠政策，引導產業郊區化

鼓勵科研院所、大專院校、醫療機構遷入郊區或在郊區建分部，給予優惠的土地政策、財政稅收政策；對遷至郊區的工廠企業發放低息貸款、減免稅收、給予遷廠補助金等；同時對中心城區的辦公樓和車輛征收“擁擠稅”。

5.建立“城市空心化”預警機制

城市郊區化后期將會出現空心化的前兆——“城市稀疏化”：中心區人口相對減少、商業區繁華程度降低、單位面積產值增率變緩，累積到一定程度就會形成城市空心化。自20世紀五十年代以來，西方許多國家的大城市地區人口和工業向郊區或外圍區域遷移，使原來的城市中心區開始“衰落”——稅收下降、房屋和設施失修、就業崗位減少、經濟蕭條、社會治安和生活環境趨于惡化。據統計，1981年美國的貧困人口比率為11.2%，城市中心區的貧困者比率為14.7%，而郊區僅為7.1%。因此，上海應借鑒現行國家和地區的經驗與教訓，在促進人口和產業郊區遷移的同時，適時建立“城市空心化”預警機制，加強城市中心區改造、振興城市經濟，促進上海中心城區與郊區間的和諧發展。

注釋：

①一環，指外圍由公共綠地、防護綠地、河流水域等形成的生態綠環，是虹橋商務區生態品質的保障。兩軸，指東西向空間發展軸和南北向空間發展軸，為這一區域發展的基本構架。三核，指由東西向空間發展軸串聯的三個重要功能核心，即交通功能核心、商務功能核心、機場東片核心。五區，指按照功能布局形成的核心區、虹橋機場、北片區、南片區、東片區五個不同功能板塊。

②這里是按“人在戶不在”口徑統計的市內人戶分離人口，即居住在本鄉鎮街道而戶籍登記地是本市其他街道、鄉（鎮）的上海戶籍人口。

責任編輯：張 煒