數字城管信息采集的特點與市場模式優選

導讀：數字城管信息采集標準的細化和擴大、采集標準的透明和更新、監督考核機制的公開和中立、管理理念的突破和創新等因素影響了數字城管發現問題模式的選擇，目前國內主要存在封閉式和開放式兩種信息采集模式，而開放式模式中尤以市場化信息采集模式最有效率和效益。

數字城管運用3S（GIS、RS、GPS）空間信息技術、地理信息技術、無線電通信及網絡技術等現代科學技術，通過對城市管理對象的數字化，以一萬平方米為一個單元，將城市劃分為若干個管理網格，整合管理資源，建立城市管理新模式，使信息采集、問題處置、監督評估成為完整的管理鏈，形成“閉合回路”的管理新體系。

數字城管自2004年在北京東城區推出以來，在住建部的推廣下，在全國各地得到了長足的發展，較之其對推動城市管理的各方面影響，而發現問題的創新是關鍵性的變革之一。可以說，主動、及時發現問題是數字城管的生命所在。

圍繞發現問題，各地進行了積極探索。根據發現問題的主體，大致有兩種模式：一是政府成立專門的機構，設置專門的編制，吸納專門的人員負責問題的發現工作；二是把發現問題環節從政府職能中剝離開來，引入第三方機構來承擔。其中，杭州市積極推行發現問題的市場化，走出了一條新路。據悉，在數字城管最初的試點城市（區）中，已經有部分城市由原來的政府自主發現問題模式向市場化模式轉變，而后期數字城管新上線的城市（區）大多是采用市場化模式。據不完全統計，在全國的數字城管上線城市（區）中，采用發現問題市場化模式的有30多家。

一、數字城管信息采集的基本特點

數字城管信息采集具有采集環境的復雜性、采集行為的實時性、采集內容的多層次性等特點。

（一）采集環境的復雜性

數字城管的誕生推動了“市級統一受理、層級協同指揮、按責處置問題”的城市管理工作新機制的形成，整合了市區各級政府、各部門及社會的管理資源和力量，信息采集在數字城管系統運行中不僅要采集源頭信息，而且還要核查問題是否最終解決，督促責任部門限期整改落實，已成為數字城管系統中的一個重要環節。同時，信息采集數據也是考核各區政府和部門管理績效的重要依據。一旦牽涉到切身利益，各城區和部門對信息采集工作的態度也變得更加敏感和復雜起來。

（二）采集行為的實時性

城市管理工作是一項涉及面十分龐大的工作，與市民生活息息相關，從天上到地下可以說包羅萬象，而城市管理問題的采集工作同樣如此，因此數字城管對信息采集隊伍的要求幾乎是全年無休，遇到重大節慶、活動或者異常天氣情況時更要求加班加點。由此才能確保第一時間發現問題，同時，信息采集員還必須在規定時限內對上報問題的解決情況實時核查、反饋，確保第一時間處置和解決問題。

（三）采集內容的多層次性

數字城管是一種定量化、精細化的現代城市管理方法，較之傳統的城市管理，數字化城市管理先進的管理理念、靈活的運行機制以及對現代信息技術的應用，使之在實現精細化管理方面具有獨特的優勢。數字化城市管理的精細化主要體現在：一是管理內容的精細化。通過城市管理，事、部件全面普查建庫，做到了管理權屬的一一對應。二是管理要求的精細化。針對不同區域、不同管理對象的不同處置要求，數字化城市管理進一步細分管理對象的材質、屬性、問題性質及處置要求等，突出了管理的針對性和實效性。三是動態訴求的精細化。隨著城市化的推進，數字化城市管理及時捕捉市民對城市管理的新訴求，進一步擴大管理的范圍，不斷提升和細化處置的標準，逐步提升城市管理的水平。

二、數字城管信息采集模式選擇的影響因素

（一）采集標準的細化和擴大

信息采集的范圍涉及到城市問題的方方面面，依據管理的重要程度將采集巡查范圍設定等級，等級最高區域2小時巡查一次，次之4小時巡查一次，依次遞減，信息采集對象和分類標準按《數字化城市管理部件和事件立案、結案規范》執行。杭州數字城管在幾年來的發展中，事、部件類別已從上線之初的122類拓展至205類，綠化積塵、街面油污等起初不作采集的問題都被納入了數字化城市管理。如此高的采集頻次和分類復雜繁多的采集對象，迫切要求一支責任心強、專業化程度高的采集隊伍來承擔數字城管信息采集工作。

（二）采集標準的透明和更新

公開透明的標準不僅是數字城管問題處置的剛性依據，也是衡量和提升城市管理水平的主要標尺。數字化城市管理不僅制定了各類標準，而且這些標準公開透明。例如，杭州市制定了《數字化城市管理部件和事件立案、結案規范》、《數字化城市管理部件和事件分類與處理期限》、《數字城管信息采集市場化管理規范》等規范標準。這些規范標準向全社會公開，做到標準透明，對數字城管信息采集工作提出了非常高的要求。

（三）監督考核機制的公開和中立

數字城管的強力推進得益于杭州市政府①將數字城管運行績效納入對城區和部門的效能監察體系，由此帶來考核方與被考核方之間的一系列不信任事件。因此，要求引入第三方進行數字城管信息采集的呼聲強烈，該方應立足于政府和市民之間，它不隸屬于政府行政管理體系，也不單純反映市民參與城市管理的訴求，能夠公正、客觀地進行數字城管的信息采集工作并對城市管理的效果進行監督，由此得來的數據才能毫無異議地作為城市政府對城區和部門進行考核的依據。

（四）管理理念的突破和創新

城市管理手段的高科技化和綜合化推動了城市管理理念創新。與傳統的城市管理模式相比，數字城管更加精密高效。可以說，它實現了城區范圍內的、每一個與市民生活密切相關的事、部件的全覆蓋。要發揮數字城管的這種獨特優勢，管理者就必須迅速從過去“發現問題靠舉報、解決問題靠批示、處理問題靠突擊”的固有思維中解脫出來，將注意力從對城市主要干道和主要事件的宏觀管理逐步轉移到更加注重精細化的管理上來。這就要求必須充分運用數字城管先進的技術手段實現第一時間發現問題、第一時間處置問題、第一時間解決問題的數字城管目標，而首要的發現問題一環就顯得尤為突出和重要。

三、數字城管信息采集的主要模式

數字城管問題的信息采集范圍、信息采集標準化體系、監督考核機制、技術環境等因素影響了數字城管信息采集模式的選擇，目前國內主要存在封閉式和開放式兩種信息采集模式。

（一）封閉式信息采集模式

各地對于信息采集員隊伍的建設，一般都是以政府自己“養人辦事”的方式進行的，這是政府內部循環的“封閉型”，即政府在數字城管監督指揮中心（數字城管信息處置中心）設置信息采集管理人員和信息采集員的編制，一般為事業編制和合同編制，列入機關的編內或編外人員。監督中心自己組織人員，進行采集員的招聘、培訓、上崗、管理，這種方式也被稱為“自主管理式”。目前，大多數城市都采用這種方式進行信息采集工作。

（二）開放式信息采集模式

開放式信息采集模式與封閉式相對，即把信息采集工作從承擔數字城管日常管理的政府部門中剝離開來，引入第三方參與，第三方可以是另一個政府部門或是政府部門的下屬企事業單位，或者是通過招標確定的社會企業。這支采集隊伍人員構成多樣，既可以在政府內部循環之中，又可以在循環之外，政府既可以“養人辦事”，也可以“花錢辦事”。

（三）市場化信息采集模式

市場化信息采集模式也是一種開放式的信息采集模式，是采用政府與社會互動的“開放型”模式開展數字城管信息采集工作，即政府通過市場化運作的方式購買信息。由數字城管信息處置中心提出信息采集的需求和目標，由政府采購中心組織公開招標的方式確定若干家專業的服務公司承擔全市的信息采集工作，每個公司負責一個或多個城區。數字城管信息處置中心是確定信息采集的需求、目標、考核評價、質量監控，不承擔信息采集員的日常管理責任，以合同要求、考核評價的方式來保證信息采集的質量和數量，這種方式也被稱為“委托管理式”，屬于一種“開放型”的政府管理模式。

在“開放型—委托管理式”模式中，數字城管信息處置中心針對目標提出具體的采集時間、采集區域、響應時間、上報數量、采集密度、覆蓋率、失報率、誤報率、核查率等質量要求，而不再具體關心到每個員工的招聘、考核、排班、薪酬、福利等，可以減少大量管理人員和繁瑣細微的日常管理工作，以目標管理和績效考核的方式確保信息采集的質與量。

四、杭州城管信息市場化采集的緣起、發展和推廣

信息采集市場化以第三方角色參與城市管理的監督行為，第三方服務商中立于政府和市民之間，它不隸屬于政府行政管理體系，也不單純反映市民參與城市管理的訴求。一方面，它通過合同受制于政府，追求企業利潤的最大化；另一方面，它以市民利益代表者的身份，監督政府行為。這就要求企業始終站在公平公正的立場，以客觀、全面反應城市管理現狀為最終目標，任何有意識的偏袒都將造成政府和市民其中一方的不滿。信息采集第三方服務商公正、中立地監督問題的處置和解決情況，推動了城市管理工作與市民需求的逐步貼近與融合。信息采集市場化實際上是政府部分權力向社會的轉移和公眾對政府部分職能的參與過程，“這一過程本質上是民主化的一種表現，有利于社會民主進程的發展。公民或是通過直接參與公共服務供給，或是通過協商、聽證、公決、質詢等形式影響公共決策，這不僅能推進民主化，而且能形成政府與民眾的良性互動”。

（一）市場化采集的緣起

信息采集市場化伴隨著杭州市數字城管的誕生而同步出現。在杭州市數字城管系統上線之初，杭州市城管辦信息中心就數字城管項目有一個詳細的規劃，規劃中有一個以自建管理模式測算的人員單量和經費投入。如果數字城管信息采集采用自建管理模式，則城管系統就必須自建一支監督員隊伍，以實現統一管理、統一考核。然而，在杭州市現有管理狀況下，兼及數字城管實施后一系列軟硬件的需求等因素，通過運用科學手段對人員單量和經費投入等內容進行的測算表明，如果自建一支監督員隊伍，與市場化模式相比，政府投入有天壤之別。

以杭州市第一階段四城區試點為例，需要監督員數量為756人，年薪以1.8萬元計算，同時需要5%的管理人員，約38人，年薪以4萬元計算，加上794部信息采集器“城信通”成本，以每部成本5000元計算，政府投入共需1860萬元。在實施信息采集市場化模式后，也以第一階段四城區為例，信息采集招標分三個標段，數字城管信息處置中心招聘了三家采集公司，招標金額共計392萬元。數字城管信息處置中心投入管理人員10人，年薪以4萬元計算，另產生超額費用67.5萬元，三家采集公司實際使用采集器160部，上述三項內容政府投入共計579.5萬元②。

兩者對比，顯而易見，數字城管建設中，僅信息采集一項就為國家節省費用1280.5萬元③。

（二）市場化采集的發展

杭州市對信息采集巡查時間規定為7：30～21：00，無節假日、雙休日，并要求其對數字城管覆蓋范圍內所有涉及道路、街巷按照重點區域一天不少于4次，主城區范圍一天不少于2次，一般區域一天不少于1次，城郊結合部一周不少于1次的巡查頻次，通過全時段、全覆蓋的巡查采集，能夠在不同的時間、地域發現、總結出不同的城市管理現狀和規律，從而為數字城管全面掌握全市城市管理情況提供了一手數據。僅2012年一年，杭州市數字城管共立案交辦問題156.94萬件，問題解決率為99.98%，問題及時解決率為97.27%，其中主城區數字城管問題及時解決率為96.86%，濱江、蕭山、余杭及五縣市為97.74%。自2006年上線運行以來，杭州市數字城管共發現、解決問題600余萬件④。

此外，信息采集員還承擔了專項普查工作。由于信息采集員遍布杭州全市，可以方便地進行一些城市管理的專項普查工作。由信息采集員對各自工作區域內的專項普查對象進行拍照和文字描述，上報數字城管信息處置中心，由數字城管信息處置中心進行匯總統計，可以方便、快捷、高效、節儉地完成專項普查工作。

（三）市場化采集的推廣

杭州市數字城管系統自2006年3月上線運行以來取得了顯著的成績，尤其是首創數字城管信息采集市場化模式成為其中的一大亮點。該模式的實施，確保了街面城市管理問題的第一時間發現，充當了政府綜合管理的“千里眼”與“順風耳”，取得了較為明顯的經濟和社會效益。

信息采集市場化對于數字城管的實施具有重要的作用，它不僅可以轉變政府職能、降低行政運行成本，提高政府的核心競爭力，同時推進了社會民主化進程，并且形成了一支信息采集的專業化隊伍。

五、結束語

公共服務市場化是一種將政府壟斷職能與市場競爭行為進行整合的復合型制度安排，兩者取長補短，是一種較為高效的政府職能履行方式。從數字城管的發展歷程中我們可以看出，信息采集工作是數字城管的一個重要環節，是信息分析處理的源頭、基礎和前提。信息采集環境的復雜性、采集行為的實時性和采集內容的多層次性等特點都決定了信息采集市場化模式是一種較好的選擇。

注釋：

①數字城管工作領導小組組長由分管副市長兼任，領導小組辦公室通常設在市數字城管信息處置中心，承擔數字城管的日常管理和對城區和部門的考核工作。

②數據來源：杭州市城市管理信息中心內部數據，2006年。

③數據來源：杭州市城市管理信息中心內部數據，2006年。

④數據來源：杭州市數字城管信息處置中心內部數據，2012年。

責任編輯：王 縉