平潭綜合實驗區環境保護立法問題研究

2013-01-01 00:00:00馬波許翰文

成都理工大學學報·社會科學版 2013年2期

摘要：當前，平潭綜合實驗區環境保護立法資源需求與供給嚴重失衡，依據綜合實驗區生態建設與環境保護規劃的目標，本文對平潭綜合實驗區環境保護立法的必要性、創新性、環境保護“硬法”與“軟法”兩種立法資源供給問題進行了探討，重點對建立可再生能源（清潔能源）制度、綜合生態系統管理制度、強化政府環境保護責任制度、區域協同保護等制度創新予以了詳解，這對綜合實驗區的可持續發展無疑具有重要意義。

關鍵詞：平潭綜合實驗區；環境保護；立法建議；制度創新

中圖分類號： DF468.2 文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2013）02003107

福建平潭綜合實驗區位于福建省福州市東南部海域的平潭縣，平潭縣是大陸距離臺灣省最近的縣，總人口40萬人，陸域面積392.92平方公里，其中主島面積324.13平方公里，海域面積6064平方公里，為全國第五大島、福建第一大島。2009年5月，國務院正式下發了《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》，明確提出“在福建沿海有條件的島嶼設立兩岸合作的海關特殊監管區域，實行更加優惠的政策，探索進行兩岸區域合作試點”。2009年7月底，福建省委省政府正式作出了設立福州（平潭）綜合實驗區（下稱平潭綜合實驗區）的決定，并明確提出按照“共同規劃、共同開發、共同管理、共同經營、共同受益”的模式，努力把平潭綜合實驗區建設成為兩岸人民合作建設、科學發展的“共同家園”的發展目標。2011年3月，國家發改委發布了《海峽西岸經濟區發展規劃》，單設章節突出“建設兩岸合作的平潭綜合實驗區問題”，明確提出平潭綜合實驗區應加快建設環島路等內部路網體系和市政設施，加強生態環境保護和綜合防災體系建設，優化人居環境，建設現代化海島城市。2011年11月，國務院批復《平潭綜合實驗區總體發展規劃》，賦予平潭比經濟特區更加特殊和優惠的政策。《規劃》明確提出，“努力把平潭綜合實驗區建設成為兩岸同胞合作建設、先行先試、科學發展的共同家園，成為兩岸交流合作的先行區、體制機制改革創新的示范區、兩岸同胞共同生活的宜居區和海峽西岸科學發展的先導區。”現階段，平潭綜合實驗區正處于邊探索、邊總結、邊試驗、邊規范的建設實踐過程中，正在對經濟、社會、文化、生態等各項制度進行全面創新，而法制保障是平潭綜合實驗區開發開放的重要內涵和重要保障，營造良好的法治環境對綜合實驗區的建設和發展十分重要。由于平潭地區較為獨特的環境資源和脆弱的生態環境，在開發過程中更應該根據自身的特殊情況設計出一套較為適合自身的環境保護制度，保護好平潭地區的環境。對此我們認為，探討平潭實驗區環境保護立法問題不僅完全有必要，而且具有現實依據，平潭實驗區有關環境保護立法條件已經基本成熟，《平潭實驗區環境保護條例》呼之欲出。

一、平潭綜合實驗區環境保護立法必要性證成（一）實驗區土地利用破壞環境問題凸顯

依據《平潭綜合實驗區生態建設與環境保護規劃》的規定，平潭綜合實驗區將突出綠色低碳發展理念，以創建生態示范區為抓手，以生態經濟、生態環境、生態人居“三大體系”建設為載體，以體制創新、機制創新和科技創新為保障，以重點建設工程為支撐，強化生態建設和環境保護，實現城市、產業、生態環境協調發展，建設經濟繁榮、生態安全、人居環境優美舒適的現代化新興海島城市。從中我們可以看出，平潭綜合實驗區努力打造兩岸合作的國際旅游島和兩岸貿易特別區的態度表露無遺。對于綜合實驗區這樣一個風景優美、發展潛力巨大，但陸地面積狹小的島區來說，其土地開發利用問題必然是未來發展中最本質、最核心的問題。與海南國際旅游島建設存在的問題相同，平潭實驗區也面臨著諸多開發商角逐土地、土地利用破壞環境問題凸顯等難題。自2009年開始，平潭的房價已經翻了幾番，土地的供給利用已經供不應求，這直接導致了兩個突出的環境破壞問題：一是填海毀林，二是搶建違建。

1.填海毀林問題凸顯

作為一個四面環海的島縣，平潭實驗區缺乏大型企業，地方財政收入較低，基礎設施較差，與周邊地區的經濟存在較大差異。按照國家政策的傾向，綜合實驗區將承載大量對臺產業，為實現基礎設施的現代化，擴大交通基礎設施用地和各種產業行業用地，無疑將激增實驗區政府、企業對土地資源的訴求，促使決策者填海毀林以增補土地使用面積。海西的規劃者朱立曾表示：“海西發展最核心問題就是弱、小、散。平潭作為海西發展的實驗區，主要靠福州大都市區的擴容強市、聯動周邊。”[1]這樣的聯動一體化，要求平潭對周邊的內陸地區搭建基礎設施。在著力推動平潭落實總部經濟發展政策時，要把產業延伸到福清、長樂等相鄰的地區，延伸產業鏈，做大產業群。這樣一來，平潭就面臨著增補土地利用面積的問題。如何充分增補利用面積，防止過度填海毀林是將來實驗區環境保護立法重點關注的內容。我們認為，解決問題最為根本的措施是，土地開發利用以及填海等項目的審批必須要提升到環境立法的層面加以規制，避免政策的偏向使得行政權力異化進而影響到綜合實驗區的環境保護。

2.搶建違建問題突出

平潭實驗區的原著居民，受到平潭實驗區的發展趨勢以及房價飚升的影響，將原本的宅基地或者農田私自改變土地功能，搶在平潭實驗區開發之前違建。這樣一來，不僅有違城市規劃發展，還對綜合實驗區整個土地的開發利用及整體生態系統帶來了無可挽回的影響，使得生態系統相對脆弱的平潭更加難以承載后續的開發任務，面臨更多的土地利用與環境保護問題。因此我們認為，必須以環境立法為先導，對綜合實驗區的土地利用開發予以必要規制。同時，借鑒臺灣地區和國內其他實驗區的環境保護制度，根據綜合實驗區的實際需要創設相關環境保護法律制度。

（二）產業結構調整產生的環境問題突出

從平潭的產業結構來看，由于政策存在相當長的一段真空期，平潭的經濟發展一直得不到有效的規劃和政策支持，而且地理環境偏離大陸，交通航運不發達，使得平潭地區一直沒有大的投資方進行投資，也沒有大型的企業作為經濟支柱，所以發展只能依靠環境資源。本土產業對環境資源依賴性最大的就是漁業和旅游業。“平潭縣作為一個島縣，養殖業和捕撈水產是最大的環境資源優勢。但是從目前有關漁業資源評估和種群生態學研究方面的研究來看，海洋資源已經出現衰退：養殖業的飼料導致水體營養化和捕撈過度導致魚類種群衰退。這樣一來，就很有必要在平潭有關環境立法上面設置漁業糾紛解決制度和漁業管理協查制度，確定海洋養護方案，完善休漁制度和限制非漁業勞動力向海洋捕撈轉移，降低捕撈強度，切實保護海洋漁業資源。”[2]此外，旅游業作為平潭縣的重要產業，其發展也存在諸多環境問題。主要是游客的廢棄物以及娛樂場所和觀光區對環境的污染，其中伴隨噪聲污染、水體污染以及環境資源損毀等各種復雜的環境問題。這些環境問題的交叉影響，給綜合整治帶來了巨大的挑戰。因此，“為促進平潭海濱旅游的可持續發展，在進行旅游開發的同時也要加強對海濱旅游資源的保護，正確處理保護與開發之間的關系。”[3]而所有有關平潭實驗區旅游業環境整治、恢復問題，質言之，就是有關環境立法的問題。

同樣，對于承接臺灣產業轉移，主要是建設先進制造業基地，發展電子信息、海洋生物、清潔能源等現代產業，其對平潭實驗區環境的影響從整體上來說是巨大的。此外，還存在著島內企業對環境空間上的侵占和排污等問題。因此，從立法上來看，與其花費巨額資本投入后期綜合治理，不如在環境立法當中提高企業準入標準，要求企業本身的配備能解決自身排污問題，同時嚴格限制對環境資源依賴性大的企業進入，從源頭上限制和排除污染大的企業，實現后期治理向源頭預防的轉變。

二、平潭綜合實驗區環境保護立法目標分析（一）突出環境保護立法的創新性

由于地方環境立法不能超越上位法的規定，地方環境立法一般以《環境保護法》（1989）為綱，在一個比較籠統的立法指導思想下，形成一個相對獨立的體系。但是我國的多數地方環境立法，很大程度上是對國家《環境保護法》的一種復制和縮小，自身特色體現的并不明顯，相關法律制度的創新性亦不鮮明。由于平潭實驗區對臺的獨特性，國家對綜合實驗區法制上的松綁，使得平潭實驗區的立法具備了得天獨厚的優勢。我們認為，“法律作為一種地方性的知識，不僅僅是簡單的價值判斷，它還是指導我國立法工作和今后學術研究的指南。”[4]由于我國長期以來的相關立法一直都不敢逾越雷池，亦缺乏創新性，開放平潭實驗區的法制環境不僅僅是針對地方環境的立法問題，也是為了在原有的法制基礎上找尋突破口，尋求實用性與創新性兼備的法律制度，所以必須要求平潭實驗區的地方立法具有一定的創新性。我們認同這樣的觀點：“綜合實驗區的立法創新必須深刻把握發展這個第一要義。從政策上說，要以科學發展觀指導立法實踐，把握立法創新的時機和要點。其次，注重立法開創性。具體地講可以有兩個方面，一方面是在法規制定和修改工作中，要認真研究立法事項矛盾的性質、特點、發展規律，創設促進新事物發展的法律制度。另一方面就是要在準確認識事物矛盾的基礎上，用前瞻性的辦法解決立法中遇到的矛盾，創新法律制度”[5]誠如有學者所言：“運用立法手段規范創新的目的只有一個，那就是：最大限度地使全體社會成員公平實現利益，并獲得最充分而持續的安全與發展；推動社會持續集成、創新、進化，邁向高度文明。”[6]這方面《深圳經濟特區改革創新促進條例》值得平潭綜合實驗區的環境保護立法借鑒。該條例第20條第2 款規定：“改革措施需要在有關法規、規章修改、廢止之前先行實施的，可以將改革創新方案提請法規、規章制定機關批準施行，再依照立法程序及時修改、廢止相關的法規、規章。”按照該款規定，改革措施如果與現行法規、規章發生矛盾而改革措施又需要在現行法規、規章修改廢止前實施的，可以不按現行法規定的程序為之。“平潭綜合實驗區地方法律制度建設，應在中國特色社會主義法律體系已經形成的條件下，創新的空間應由單項法規的創制轉向主要對國家法的拾遺補缺和適度變通。比如，生態立法建設上，應注重平潭海島生態環境的保護，超越于傳統的補救式環境立法保護模式。”[7]

我們認為，在平潭實驗區環境立法的問題上，一方面應該借鑒國內其他地區有關的環境立法，結合平潭實驗區先試先行的政策，吸取其他地區符合平潭實驗區實際狀況的法治資源，另一方面則是面對平潭綜合實驗區探索兩岸合作的新模式，吸收臺灣地區專家的意見，重視人才，認真貫徹落實中央精神，用足用活中央賦予的對臺先行先試政策，在環境立法方面借鑒臺灣地方環境立法文件，在立法組成人員上吸收臺灣有關方面的專家、代表以及臺胞等代表的觀點，征求各行各業有關環境立法的有益建議和意見，充分利用人才資源和政策資源。此外，根據福建省委省政府提出的按照“共同規劃、共同開發、共同管理、共同經營、共同受益”的模式，努力把平潭綜合實驗區建設成為兩岸人民合作建設、科學發展的“共同家園”。環境保護立法要基于平潭的特殊生態環境，利用立法工具全面保護平潭島的沙灘、灘涂、海島、防護林帶、淡水資源等優良自然資源，規制入島投資企業和已有的產業進行環保準入規范和改造，推動形成節約資源、保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式的法律措施，促進旅游業健康發展和實驗區生態文明建設，在立法中創新環境保護制度設計，完善環境標準，實現預期立法目標。

（二）提高違法成本，強化法律責任

從法經濟學理論來看，我國有關地方環境立法保護條例中存在著極大的立法缺失，就是“違法成本過低”。不僅是地方環境保護立法，《環境保護法》也同樣受制于經濟發展，導致我國對于環境保護上的違法行為極難被追究，有關環境保護的法律極少涉及到刑事責任，基本靠民事責任和行政責任來規制。“從法經濟學理論分析，環境違法成本低的問題在立法上的體現，是法律責任的設定不合理，大大降低了違法者應當承擔的預期成本”。[8]由于立法中設定的環境法律責任過輕，違法行為預期成本明顯低于取得的收益。“這樣導致了很多污染環境的主體，在違法和‘為合法而尋找途徑’之間的博弈中選擇違法。即使有外在的規則對其行為予以限制或禁止，該主體也將基于自身利益最大化的考量而拒絕遵守規則。”[9]例如，平潭實驗區存在的搶建違建問題，如果違法的預期成本只是拆除違建或者罰款等比較“軟”的責任，與違建行為所帶來的經濟利益作對比，人們更多會“理性”地選擇違法。“違法成本太低”的另一面則是守法成本高。在地方環境立法的時候如僅考慮提高環境違法成本是不夠的，從長遠來看，如果沒有很好地解決守法成本高的問題，會使環境使用人不敢對環境資源進行開發和利用，環境資源的利用從某個意義來說就是守法成本與使用環境資源帶來的利益的相互交換。

我們認為，政府作為環境資源的規劃者、監督者，在考慮資源使用人取得的經濟效益與守法成本是否對應的前提下，應主動承擔環境保護所需的基礎費用和部分過高的守法成本。這一方面能夠在全社會營造良好的保護環境的意識氛圍，另一方面能夠在利益基礎上引導資源使用權人，防止資源使用人違反相關規定破壞環境。

（三）協調處理環境政策與環境立法的關系

在我國有關地方環境保護的法制建設中，環境政策與環境法律是兩種必要而且常見的方式。“環境政策是國家在環境保護方面所采取的一切對策和行動，主要是指環境法律以外的有關政策安排。”[10]而環境法律主要指的是基于環境政策而出現的有關環境保護的法律制度。我國的環境保護工作可以說是起步于環境政策的。1973年，全國第一次環境保護工作會議擬定的《關于保護和改善環境工作的若干規定》就是一個政策性文件。“環境政策對于我國環境保護工作的開展發揮了重要的作用，這主要是由于上個世紀70年代我國的環境法制不健全，環境法律尚未制定出臺，為使用環境保護的時代需求，國家出臺環境保護政策是十分必要的，同時也是一種迫于無奈的選擇。”[11]隨著法制建設的不斷完善，雖然現在也需要環境政策的不斷研究以支持環境法制工作，但是由于環境政策是隨著經濟政治因素改變而改變的，因而帶有不確定性。隨著法制進程和依法治國理念的深化改革，環境法律已應逐步獨立于環境政策。其原因一則是環境法律作為一門帶有公益色彩的法律，本身內涵了各種環境資源和整體環境所固有的一種生態權利，也包括了人類依賴環境生存的利益，環境利益被保護是理所當然的。二則是環境保護具有長期性和艱巨性，一旦環境資源或者生態利益等遭到破壞難以被修復，這樣一來要求環境法律必須帶有高度的獨立性和穩定性。

因此，在平潭綜合實驗區環境保護立法的問題上，我們一方面要考量環境立法應逐漸獨立于環境政策，一方面也要考慮復雜的政治因素通過環境政策來達成，處理好兩者之間的關系，這需要很好的銜接。這樣在環境保護立法過程中必須靈活變通，在保持環境立法獨立性的基礎上給環境政策預留一定的空間。

（四）確立“共同管理”綜合協調機構

根據平潭綜合實驗區的發展目標，平潭綜合實驗區將建設成為“兩岸人民合作建設、先行先試、科學發展的共同家園”。在加強與臺灣地區經貿合作的同時，“平潭綜合實驗區還應當注重社會管理制度創新，探索兩岸人民共同接受的管理模式，以人為本，以法治為手段，創造兩岸民眾都熟悉和能接受的生活方式和生活環境，探求兩岸在社會管理制度上的共同點，創造良好的法制環境，使臺灣同胞在平潭綜合實驗區能夠先行感受未來兩岸統一后的社會生活，通過逐步改進，打造兩岸人民的共同家園。”[12]如何架構一個“共同管理”的機構，定位好該機構的功能價值與實際操作性問題值得我們深入探討。“要實現平潭綜合實驗區‘共同管理’主體的目標和功能，僅僅靠一個單一的機關或組織是絕對不可能的。因而架構一個職權分明、協調統一、立體多元的管理主體體系，恐怕才是解決問題的最好選擇。共同管理主體應當由三個層次構成：（1）綜合協調處理機構；（2）日常管理機關；（3）合作開發實體”[13]。

（1）綜合協調處理機構。這個機構的設置是出于有關實現“一國兩制”解決兩岸關系問題的價值目標和綜合調處功能的需要。綜合協調處理機構應當分為兩個：一是負責兩岸涉及平潭事務的協商機構，這個機構基于目前政治環境的考慮，還只能是純民間的或是準官方的組織，因此它也可以依托目前已經成型的兩岸非官方或準官方協商機制——海協會和海基會模式。另一個綜合協調處理機構的職能主要是針對祖國大陸方面涉及平潭發展建設事務的國家機關之間的協調。專門負責有關臺灣方面企業事業單位帶來的有關環境問題。

考慮到我國政治現實和實踐的復雜性，必須區別對待大陸當地和有關臺方的環境資源使用權主體，單純的大陸因素造成的環境問題依然交給平潭綜合實驗區管委會和有關環保部門處理，而涉及臺灣因素的環境問題或者大陸方與臺方之間發生的環境問題糾紛，則應交給該綜合協調機構與當地政府和有關環保部門協調解決。雖然說該機構僅僅是協調機構，但是未來發展方向以及從長遠架構一個兩岸合作管理機構來看，其功能定位不能僅僅局限于建言或者發揮參考作用，也應適當地賦予部分行政權力，行使關于環境問題的決策權和管理權。

（2）日常管理機關。目前平潭綜合實驗區已成立綜合實驗區管委會作為實驗區事務的決策管理機關。除了實驗區管委會，還有一個平潭縣政府，目前正按照“區縣統籌”、“區縣一體”的管理體制來運作。為了實現區縣一體運作，目前已將平潭縣政府的12個內設機構，通過“一辦三局”的體制進行了統籌。

（3）合作開發實體是處理有關實驗區內具體的兩岸合作開發事項的管理實施機構。這個機構可以參考企業法人的運作方式，由政府與臺商或臺灣地區的其他法人組織共同出資成立并兼具企業和公共管理職能的平潭綜合實驗區合作開發總公司，負責實驗區基礎設施建設、項目招商、綜合開發等各項經營管理活動。

三、平潭綜合實驗區環境保護立法資源供給軟法（soft law）概念出自西方國際法學，在國際法學著述中，軟法有多種表述形式，諸如“自我規制”、“合作規制”等。作為人類社會行為規范的一種表現形式，軟法在世界各國早已存在。隨著公共治理的興起，全球化的加快和區域經濟一體化的推進，軟法現象日益引起學者的熱切關注。平潭綜合實驗區的環境保護法制保障資源，從新興的法律資源類型分類來看，存在著“硬法”資源和“軟法”資源兩種法治形態，它們都是綜合實驗區環境保護法制保障的重要資源，在環境保護立法過程中應當予以考量。羅豪才教授認為：“‘硬法’是指那些需要依賴國家強制力保障實施的法律規范。而‘軟法’則是指那些效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能夠產生社會實效的法律規范。”[14]在建設法治社會的大背景下，綜合實驗區的先行先試更應該通過法律和政策進行保障，這樣才于法有據。我國現實環境保護法律立法滯后，已經不能滿足綜合實驗區環境保護改革和先行先試的需要，加強綜合實驗區環境保護法治資源的供給，以立法先行為主導，既包括硬法立法，也包括軟法資源，行使先行先試的權限，為綜合實驗區的環境保護提供多形態的資源供給。

（一）環境保護“硬法”資源形態

環境法的硬法資源，在國內法上表現為憲法、環境法律、環境行政法規和地方環境行政法規以及環境行政規章。按照我國憲法和立法法的規定，憲法和法律的制定，只能是通過中央立法機關來制定，為實驗區制定基本法律缺乏實際的可操作性。因此，平潭綜合實驗區的立法在既有的法律框架下，地方環境行政法規和環境行政規章這兩種硬法資源的利用可操作性較大。但地方法規和環境規章的制定，其前提是以有立法權為前提，而平潭綜合實驗區并沒有立法權。因此，立法先行首先面對和必需解決的是綜合實驗區的立法權限。我們認為，可以有三種解決途徑：一是借鑒湖北省人大常委會為武漢城市圈制定《武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》的模式，由福建省人大常委會或人民政府為平潭綜合實驗區制定相關環境保護立法。二是平潭綜合實驗區作為福州市行政區域的一部分，由福州市人民代表大會和政府運用省會城市的立法權，根據平潭綜合實驗區的實際需要，進行環境保護立法。三是首開我國立法授權的先河，也即授權非經濟特區立法，由全國人大常委會授予平潭綜合實驗區立法權，從而獲得特別立法權。以往我國只存在全國人大常委會授權經濟特區立法，但在福建平潭綜合實驗區先行先試的大前提下，授權立法是符合平潭綜合實驗區創新精神的。

（二）環境保護“軟法”資源形態

我國環境保護軟法的淵源主要包括諸如環境保護政策、綱要、建議、指南、倡議、章程、標準等。我們認為，平潭綜合實驗區環境保護“軟法”資源的利用，尤其需要注重的是環境政策與環境行政指導規范。一方面綜合實驗區的環境保護立法以先行性、探索性為目標，另一方面政策的靈活性亦適合綜合實驗區環境保護當下的具體實際情況，有利于為綜合實驗區先行先試提供更多的法治資源。平潭綜合實驗區在立法改革和先行先試的情況下，需要法律加以規制和支持，但由于現在平潭綜合實驗區還沒有立法權，更應該重視軟法的作用，特別是與平潭綜合實驗區密切相關的《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》、《海峽西岸經濟區發展規劃》等國家政策。同時，《平潭綜合實驗區總體規劃（2010-2030）》、《平潭綜合實驗區生態建設與環境保護規劃（2010-2030年）》、《平潭綜合實驗區生態建設指標體系》等都已通過，這更是為綜合實驗區的環境保護提供了有力的軟法支持。

值得注意的是，在軟法資源的利用上，除了環境政策與環境行政指導外，還應該側重對平潭綜合實驗區管委會職能部門制定的環境保護標準、各民間環境保護組織制定的章程、各行業有關環境保護的自律章程或責任書、環境保護宣言等軟法資源予以利用。政府通過制定相關政策和標準，對平潭地區行業、組織起一個最基本的規范和方向引導，然后由各行業、各組織根據自身實際進行細化和嚴格化，使環境保護社會化。在環境保護領域，動員廣大企業、組織參與環境保護，提高積極性，落實各項政策，同時行業的自律規范可以補充立法的不足，企業按照章程和自律規范參與環境保護，也更具有可操作性和執行性。

四、平潭綜合實驗區環境保護立法制度設計由于平潭島較為獨特的環境資源和脆弱的生態環境，在開發過程中更應該依據自身的特殊情況設計出一套適合本土的環境保護新制度，保護好環境。正是對臺先行先試政策和平潭島特殊的自然資源環境，決定了綜合實驗區環境保護立法需要充分借鑒臺灣地區和國內其他實驗區的環境保護制度，依據實驗區的實際需求進行環境保護法律制度的創新。筆者認為，應供給以下創新型法律制度：（1）完善環境規劃、環境標準制度。應該說，當前平潭綜合實驗區的環境規劃和環境標準制度，已經基本成型，具備了相關的規范依據。但綜合實驗區的環境規劃與環境標準的制定與執行，應積極鼓勵公眾參與，召開社會聽證，征求專家意見，特別是臺灣地區專家意見，同步推進水資源配置、環境保護、旅游發展、林業綠化等專項規劃編制工作，引導有序開發，并納入實驗區發展規劃綱要和總體發展規劃。在企業準入制度上，凡是污染嚴重的落后生產和產品一律淘汰；凡是不符合環保要求的建設項目一律不允許新建，對新上項目嚴把環境保護關；凡是超標排污的企業一律停產治理。建議在環境立法中規定：“綜合實驗區管委會對有關臺灣獨資企業、有關臺灣合資合作企業的市場準入享有審批權，可以要求審查以上企業的有關環境影響評價、排污申報等有關環境問題報告，對不符合要求的以上企業可以責令限期改正、停業整頓和建議政府有關部門吊銷營業執照。”（2）建立可再生能源（清潔能源）制度。可以在環境立法中規定：“建立健全促進節能減排、資源節約的激勵約束機制和市場機制，完善節能減排的指標體系、監測體系和考核體系，大力推廣節能、節水、節材，加快推進清潔生產、循環經濟及其試驗區發展，支持可再生能源和節能環保材料的推廣應用，探索資源綜合利用新途徑，依法建立生產者責任延伸、工業廢棄物處理認證、差別化能源資源價格等制度，實現能源資源的節約利用。”（3）推行綜合生態系統管理制度。“所謂綜合生態系統管理，是指管理自然資源和自然環境的一種綜合管理戰略和方法，它要求綜合對待生態系統的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然（包括環境、資源和生物等）的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制來解決資源利用、生態保護和生態系統退化的問題，以達到創造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益，實現人與自然的和諧共處。”[15] 平潭島雖然具有良好的自然資源，但其獨特的海島生態環境較為脆弱。基于平潭綜合實驗區建設環境友好型和資源節約型社會的訴求，在平潭綜合實驗區開發開放的過程中，可以考慮借鑒推行綜合生態系統管理制度，綜合運用法學、管理學、經濟學、農學、林學和生態環境學的學科知識，尊重社會經濟發展的規律和環境保護的規律，運用行政、經濟、社會調整機制，強化政府生態責任，鼓勵社會、公民特別是臺灣地區的專家、人才積極參與，綜合衡量平潭島開發開放對海洋、沙灘、灘涂、淡水資源、森林帶來的影響，制定相關保護規劃和制度，最終將綜合生態系統管理制度納入平潭綜合實驗區總體規劃、立法規劃、環境規劃和政府工作規劃。（4）強化政府環境保護責任制度。環境保護和管理是政府履行職能的重要內容之一，強化政府環境保護法律責任制度是平潭綜合實驗區開發開放的客觀要求。平潭綜合實驗區應進一步強化政府環境保護法律責任，在執法部門及執法體制改革上，首先應從執法觀念上改變以往“重治理、輕預防；重事后處罰、輕事前教育和輕事中糾正”的觀念，樹立“服務型、重預防、教育先行、必要懲治、嚴格治理”的觀念，認真貫徹“預防為主，防治結合”的環境保護原則，并在相關立法中進行執法規制。可以在立法中做如下規定：綜合實驗區實行“政區合一”（行政區+實驗區）管理模式，按照“區縣統籌、區縣一體”的運作模式，由綜合實驗區管委會負責對環境保護工作實行統一領導，各級鄉鎮人民政府實行生態安全保障、環境質量行政領導負責制，根據環境保護、經濟建設、社會發展目標、城市總體規劃，進行綜合實驗區生態示范區建設。實驗區管委會實行環境保護實績考核制。實驗區管委會對鄉鎮政府及有關部門主要負責人的環境保護實績實施年度考核，并向社會公布考核結果。（5）構建區域協同環境保護法律制度等，加強與臺灣地區相關制度的銜接，全方位、多體系對生態環境進行綜合管理和保護，形成資源節約與環境友好型“兩型”平潭綜合實驗區的建設格局，實現綜合實驗區的可持續發展。

五、結語

平潭綜合實驗區在先行先試的過程中，應注重環境保護和相關法制保障，從制度上構建符合平潭綜合實驗區開發開放的法律制度。在平潭綜合實驗區環境保護法制建設上，需要以立法先行為主導，強化政府環保責任，提高公眾參與環境保護的積極性，創設環境保護多體系，堅持環境保護制度的創新，為平潭綜合實驗區的環境保護提供法制保障，建設環境平潭、生態平潭，創建兩岸合作建設的典范。

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