農村城鎮化發展中存在的問題及對策

摘 要：我國的農村城鎮化建設經過多年的發展取得了顯著成效，城鎮化率首次突破了50%，城鎮化成為促進內需的主要力量。但是目前我國農村城鎮化水平低，進程緩慢，在農村城鎮發展中還存在著制度、土地、環境等因素的制約，存在著對農村城鎮化政策的誤解等問題。要通過科學規劃并合理布局，走有特色的新型城鎮化道路；深化制度改革，完善法規建設；建立多元化的投融資渠道，吸引全社會資本參與城鎮化建設等對策，推進農村城鎮化發展。

關 鍵 詞：農村城鎮化；問題；對策

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2013）01-0049-04

農村城鎮化的發展在促進農村剩余勞動力轉移、增加農民收入，刺激消費、擴大內需等方面都有積極的作用。 截至2011年底， 全國城鎮人口達到6.91億，城鎮化率達到了51.27%，首次突破了50%。全國共有657個設市城市，19 683個建制鎮，其中有30個城市的常住人口超過800萬人，超過1 000萬人口的城市有13個。 我國初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次協調發展的城鎮體系。黨的十八大報告明確提出堅持走中國特色新型城鎮化道路，新型城鎮化必將成為我國經濟發展的新引擎、主攻點。但我國農村城鎮化水平低，建設速度緩慢，按戶籍人口計算目前我國城鎮化人口僅占全國人口的35%左右，不僅明顯低于發達國家近80%的水平，也低于許多同等發展階段國家的水平。因此研究農村城鎮化推進過程中的制約因素及存在的問題，探尋其解決對策，具有十分重要的現實意義。

一、農村城鎮化發展的制約因素

1. 制度因素。長期以來，我國實行的以戶籍管理制度為基礎的城鄉二元結構體制成為農村城鎮化的主要制度性障礙，它壓制了社會對城鎮人口的供給和需求，迫使進城的農民只能在城鎮“體外循環”，處處受到冷遇和歧視， 大大降低了城鎮對他們的吸引力。同時，農民社會保障制度不完善，為農民量身定制的失業保險制度尚未建立， 新型的農村醫療和養老保險制度也才剛剛起步， 仍存在極大的缺陷和不足，導致農民離開賴以生存的土地后卻“老無所養、老無所靠”，這些極大地影響了他們從農村轉向城鎮的積極性。另外，就業政策、教育政策、公共服務供給政策、 財政轉移政策等方面的差別也給農民在城市中的正常生活帶來各種不便。

2. 土地因素。 土地問題也是我國當前城鎮化建設中存在的重要問題。伴隨城鎮化進程加快，我國城鎮用地迅猛增長， 城鎮外延擴張造成稀缺土地過量消耗， 如1990～2010年城市建成區面積增加了近2.5萬平方公里。除正常城鎮用地外，也出現過于追求城市形象建設，建大廣場、寬馬路、大辦公樓，超占、浪費大量土地資源。過高的建設用地比例，使資源、 環境的瓶頸制約與經濟社會發展的矛盾日益尖銳。 另外在城鎮化建設中， 往往只注重城市規模擴張，卻忽視吸納人口功能，土地城鎮化速度遠快于人口城鎮化， 兩者之比大大高于1：1.23的正常水平，難以形成集聚效應， 反過來又降低了土地集約利用水平。同時在集鎮和村莊，又存在用地散亂，土地用途與功能配置不合理，用地低效、閑置普遍的現象。

3. 環境因素。在城鎮化建設過程中， 由于城鎮建設嚴重滯后于工業的發展，垃圾處理、污水處理和廢氣處理等能力不足以滿足工業發展的需要，導致不少小城鎮大氣污染和水污染嚴重，垃圾圍城現象普遍，加重了生態惡化趨勢。而地下水開采過度也對農村的生態環境造成了破壞。還有在生態較脆弱的貧困地區，也無法通過城鎮化緩解生態環境壓力。

二、農村城鎮化發展中存在的問題

1. 將城鎮化政策誤解為擴大城鎮建設政策。在農村城鎮化過程中，很多人對于農村城鎮化內涵的理解并不清晰，將城鎮化誤解為擴大城鎮建設，認為農村的城鎮數量增加、城區面積擴大、城鎮居民人口的增加，就是農村城鎮化。實事上，城鎮化不僅是城鎮人口的增加以及城鎮地域、規模的擴展，更重要的是形成經濟、生活方式、價值觀等方面的真正轉變。中國目前的城鎮化要解決的不是增量問題、速度問題，而是存量問題、質量問題。片面地擴大城市規模和人口，城鎮化就只是空中樓閣，并沒有推進其發展的堅實基礎。

2. 城鎮化發展被簡單地理解為工業化。 城鎮化的內涵相對于工業化來說要復雜得多，是要大力發展農村生產力，發展農業和二三產業，全面提高農村經濟結構的現代化水平，是城鄉經濟帶動城鄉生活方式逐漸同化的過程。但是，很多地方政府并沒有認識到這一深刻內涵，他們認為城鎮化就是工業化，采取了不惜一切代價集中發展工業經濟的城鎮化發展戰略，在招商引資時，為工業項目大開綠燈，提供各種優惠政策，忽視了城鎮化進程中工業應與農業和服務業協調發展的重要問題，更沒有認識到文明一體化才是城鎮化進程的最高水平，對于消除城鄉文化價值、城鄉經濟以及城鄉人文環境融合過程中的障礙沒有引起足夠的重視。

3. 第三產業發展緩慢，城鎮基礎設施嚴重滯后。第三產業通過為工業和城鎮提供良好的服務環境和完善的基礎條件，增強城鎮的吸引力，強化城鎮化發展的后續動力。伴隨著經濟的發展，我國的第三產業雖取得較快發展，但是受改革開放以前重工業偏向發展戰略的影響，以及改革開放以后鄉鎮企業布局分散、城鎮規模過小難以發揮聚集經濟效應的因素制約，我國第三產業的發展速度緩慢，與發達國家和世界平均發展水平相比，仍存在巨大差距，降低了對農村剩余勞動力的吸納能力。總體而言，我國的城鎮基礎設施建設仍然相當孱弱，公路等級低，路面狹窄，質量低劣，公路的承載力遠滯后于交通運輸業的發展速度。多數小城鎮沒有排水系統、污水處理系統等公用基礎設施， 生活生產的廢料仍以自然凈化為主，環境隱患大。同時由于投資主體單一和管理體制落后，城鎮基礎設施的建設供給不僅嚴重不足，而且難以形成規模效益， 從根本上制約著城鎮化的進一步發展。

4. 缺乏區際城鎮化的協調政策， 城鎮的經濟聚集和輻射功能不突出。農村城鎮化是一個動態、協調的發展過程。 但目前許多地區城鎮的發展和建設未能與當地的客觀條件和未來前景相結合， 盲目追求高標準，脫離客觀實際，與當地政治、經濟、社會、文化發展進程不適應。此外，各區域的城鎮化政策制定主要是從自身利益出發， 未與其他區域形成有效的分工協作關系，各區域發展缺乏協調性，難以提高整體城鎮化的綜合效益。城鎮化過程中出現了大城市數量較少、小城鎮數量過多的局面，使得中國城鎮的經濟聚集與輻射功能都不能有效地發揮。

三、發展農村城鎮化的對策建議

（一）科學規劃并合理布局，走有特色的新型城鎮化道路

農村城鎮化過程中，必須進行科學規劃，合理布局。 要遵循城鎮發展規律和城鎮區域實際布局，須從各地經濟社會發展的實際情況出發， 尊重經濟社會發展規律和農民的意愿， 根據各地的經濟社會發展水平、區位特點、資源優勢和環境基礎，合理確定城鎮發展目標和建設方式， 因地制宜地制定發展戰略及相關政策措施， 走有特色的城鎮化發展道路。 要堅持大中小城市和小城鎮吸納農村勞動力和農業人口并舉的方針。即適當發展大城市，積極發展中小城市，大力發展小城鎮，形成以大城市為中心，中等城市為龍頭，小城市為紐帶，小城鎮為基礎的規模等級合理的城鎮化體系。

（二）深化制度改革，完善法規建設

1. 深化戶籍制度改革。改革現行戶籍管理制度，廢除城鄉二元戶籍制度， 建立全國統一的戶口和身份證登記制度。取消“農業”、“非農業戶口”，建立以居住地劃分人口戶籍的制度。改革戶口遷移制度，降低農民進入城市的“門檻”，解除農村人口流動的最大束縛，做到戶籍隨人走。在當前情況下，按照公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務的原則，取消對農民進城務工就業的種種不合理限制， 消除限制農村勞動力流動的各種壁壘，建立統一的勞動力市場，促進農民由流動就業向穩定就業轉化。

2. 建立農民社會保障體系。 應消除城鄉居民身份歧視，將農民納入社會保障體系，改變長期以來在社會保障方面對農民的差別對待情況。建立并逐步完善三大保障體系。（1）完善社會統籌和個人賬號相結合的農村社會養老保險體系。政府部門應依法加強農民工參保和保險費征繳工作，適當降低養老保險繳費門檻，社保關系轉移接續應允許農民工一并轉移與本人繳費對應的基礎養老金，并為其建立過渡性個人賬戶。（2）完善農村醫療保險體系。應把農村基層醫療衛生機構作為新農合建設的有機組成部分，重點加強農村基層醫療機構的人才隊伍建設，加大醫生培訓力度，實現農村群眾一般疾病醫療不出村鎮。同時進一步提高保障水平，提高資金的使用效率。（3）完善社會救濟福利體系。低保比例應結合各地區實際情況予以調整，貧困地區農民低保比例可適當放寬，逐步按最低生活保障線標準對符合救濟條件的農民實現基本生活保障。

3. 建立和完善農村土地使用權流轉機制。 土地流轉機制要以穩定土地承包經營權的大局為前提，通過強化集體經濟組織的協調功能來實現，逐步建立和完善土地承包權交易市場。將進城農民原有的已經量化的集體資產變現流動或者保留其遷移后的分紅權利，對原有社區資產的分享與進城后的社會保障問題統籌考慮。同時建立相應的土地流轉組織體系，如土地使用權轉讓市場、各種中介服務機構和協調機構、土地流轉的法律條例及其相應的制度管理組織、土地金融組織以及其他必要的配套服務組織和設施系統等。進城農民原有的承包經營的土地可以通過倒包、轉讓、入股、信托等形式進行土地的有償流轉，農村集體組織不得隨意收回，以保障這些轉移到城鎮或者非農產業就業的農民的合法權益。

4. 增加農村公共產品和服務。長期以來，在城鄉二元結構體制下，農村公共服務主要靠農民自己來辦，造成農村公共產品短缺，農村公共服務投入不足，不能滿足實際需要。因此，要推動公共財政向農村覆蓋，增加農村公共產品供給，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。加快推進公共財政向農村傾斜，特別是盡快提高農村醫保、低保、養老等社會保障水平，使城鄉居民享有均等的基本公共服務。

（三）加快發展農村城鎮經濟，提高城鎮化水平

1. 以信息化促進農業工業化， 大力提升產業層次。當今是經濟信息化時代，只有把傳統的農產品加工業與現代化信息技術相結合，運用信息技術，實現農產品加工業生產的高加工度、高附加值和高自動化，才能使其發展為農村城鎮經濟的主導產業，為此需要從以下幾個方面做出改進： 一是改變原有的農村城鎮信息基礎設施建設的模式， 優先發展空間信息基礎設施；二是搭建公共基礎信息平臺，采用統一的標準，完善不同部門間的協調機制，以實現信息資源共享和優化配置，提高經濟效益；三是采用信息技術對企業進行改造，發展電子商務、優化產業結構、升級技術、改善管理，實現生產過程的智能化、精準化和企業管理、營銷渠道的網絡化；四是培養優秀的專業型人才， 打造一支推進農產品加工業信息化的精英隊伍；五是完善相關法律法規，建立良好的法律保障制度。

2. 發揮地方特色資源優勢， 提升城鎮化建設的文化內涵。 在當前經濟全球化的背景下特色資源已經成為穩定村鎮發展、維持長久競爭優勢、吸引村鎮外各種流動要素的基石， 在村鎮地方特色自然資源和人文資源開發利用上， 人文資源開發更能代表未來的發展趨勢。 當地政府應制定文化發展的產業政策，保護并合理開發當地的歷史文化資源、傳統文化資源、民族和聚落文化資源，并以這些資源為依托，在加大宣傳力度，增強本地人的文化認同感的同時發展特色旅游產業。此外，還要增加財政投入和引進外來資金，做好基礎設施建設，吸引旅游相關產業安家落戶，形成以旅游特色為中心的產業鏈條，打造城鎮的文化品牌，提升城鎮建設的文化內涵。

3. 大力發展鄉鎮企業，發展知識性服務業。發展城鎮建設的關鍵在于繁榮城鎮經濟和提供大量的非農崗位。要制定各種優惠措施，讓鄉鎮企業在當地落戶，鼓勵通過股份制等多種形式的聯合，提高鄉鎮企業的經營能力。 農村城鎮第三產業發展滯后， 層次低，缺乏活力，競爭力弱，加快知識性服務業發展刻不容緩。 首先， 各地區城鎮建設必須立足于本地實際，有重點、有區別、有層次地發展勞動密集型服務業；其次，要重點發展教育、科技、電信等薄弱的知識性服務行業。政府在對這些行業加大財政投入、提供優惠產業政策的同時， 還應該鼓勵民營資本和有實力的個人組織對這些產業進行投資， 并為其提供寬松的投資環境。 同時還要積極發展培訓教育機構的服務行業， 把握市場需要， 著力提高勞動力自身素質，增強其轉移就業的能力。

（四）建立多元化的投融資渠道，吸引全社會資本參與城鎮化建設

在農村城鎮化建設中，應建立投融資平臺，動員社會各方面力量共同參與小城鎮建設，形成一個國家、地方政府、社會、個人投資和引進外資并行的多元化投融資格局，為小城鎮建設投資提供充分的資金來源。首先，政府須采取各種方法手段來帶動社會對農村城鎮建設的資金投入，建立穩定的小城鎮建設的財政投入渠道。其次，應發揮商業銀行等金融機構信用主渠道的作用，鼓勵各類金融機構向小城鎮建設提供中長期貸款，以支持小城鎮的基礎設施建設。再次，鼓勵民營資本投資城鎮化建設，采取股份制、股份合作制、公用民營、民辦公助等多種方式，打破行業壁壘和部門、地區與所有制限制的界限，使民間資本積極參與城鎮化的開發建設。最后，推動城鄉準公共產品和土地資本化，多形式吸納社會資本。通過城鎮資源整體資本化或分項資本化等手段，把城鎮基礎設施建設權進行市場交易，整體或分項出售給企業，讓有實力的企業進行投資。也可加快農地資本化，使土地承包經營權成為資本，讓股東直接參與城鎮化建設。

（五）保護農村生態環境，促進農村城鎮化的協調可持續發展

在推動城鎮化的進程中，必須以可持續發展思想為指導，努力促進經濟效益、社會效益和生態效益的協調統一。應把城鎮生態環境容量和生態系統的承載力作為修編城鎮規劃的依據，以供水、供電、供氣、供熱設施的建設、城鎮綠化建設、城鎮交通網絡建設、城市環保設施建設等為中心，開拓多元化的基礎設施建設融資渠道，完善城鎮基礎設施建設的各種機制，促進城鎮基礎設施的全面協調發展。要將發展生態經濟作為可持續發展城鎮化的主題，努力構建城鎮生態經濟的基本框架，積極培育城鎮生態產業。要將環境保護作為可持續發展城鎮化的基本條件。注重大氣和水污染的防治，加強“三廢”的治理，防止“熱島效應”和光化學污染，建立公共衛生體系，積極發展循環經濟，努力建設生態城鎮。

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（責任編輯、校對：盧艷茹）