中國政府行政管理支出規(guī)模及控制

摘 要：選取1978—2011年①中國行政管理支出的時間序列數(shù)據(jù)和2006年區(qū)縣級政府行政管理支出的橫截面數(shù)據(jù)，以國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、人均財政收入、人口規(guī)模、人口密度、財政供養(yǎng)人口、城市化水平等指標作為解釋變量進行OLS估計，最終給出中國行政管理支出的估計方程。

關(guān)鍵詞：行政管理支出；規(guī)模；OLS估計

中圖分類號：F810.451 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）05-0143-04

引言

行政管理支出是政府為了行使其行政管理職能而安排的財政支出，以行政管理支出為題在當下具有理論和實踐的雙重意義。從實踐的角度看，本文構(gòu)思于第二輪 “大部制改革”之時，我國政府正在積極探索提高行政管理效率、降低行政支出費用之際。1978—2006年，中國行政管理支出從49億元增長到5 639億元，在不足30年間增長了115倍；人均負擔的年行政管理費用由不足5元增長到429元，增長了近80多倍，行政管理支出已經(jīng)成為居民的沉重負擔。而同期，中國的財政支出增長36倍，GDP增長59倍，②行政管理支出的規(guī)模膨脹顯然已經(jīng)超過這兩者。1978年，中國行政管理支出占財政支出的比重為4.37%，2006年則上升到14.0%，增長了3倍之多，可見行政管理支出對經(jīng)濟總量的影響也在逐步加大。

學術(shù)界對中國行政管理支出的研究仍存在爭議，有部分學者認為中國的行政管理支出規(guī)模過大、增速過快。比如，趙敏（2007）認為，改革開放以來，行政管理費呈現(xiàn)過快增長的態(tài)勢，已成為導致我國財政支出結(jié)構(gòu)不合理的重要因素之一；全國干部培訓教材編審指導委員會編寫的《中國公共財政》（2006）也指出，行政管理支出占公共財政支出的比重過大是我國公共支出結(jié)構(gòu)的一個重要特征。另一部分學者認為，中國的行政管理支出增長屬于正常現(xiàn)象，可以接受。例如，劉昊（2004）認為，經(jīng)濟的快速發(fā)展、行政機構(gòu)膨脹、行政管理支出范圍不明確是導致行政管理支出增長的原因；郭慶旺（2006）進一步指出，中國行政管理支出快速增長的主要原因是人員經(jīng)費的增長，但行政人員的增加對中國社會的就業(yè)水平和其他經(jīng)濟變量產(chǎn)生了不可低估的影響。

本文將在比較分析絕對規(guī)模和相對規(guī)模的基礎(chǔ)上，對中國行政管理支出的增長狀況做出客觀評價，并通過OLS估計尋找到中國行政管理支出的主要影響因素，進而提出控制建議。

一、絕對和相對支出規(guī)模

行政管理支出，按照支出對象劃分，主要分為立法機構(gòu)支出、行政支出、公共安全和國家安全支出、司法檢察支出和外交支出五部分，其中行政支出包括國防、公安、外交、財政、海關(guān)、工商、監(jiān)察、社會保障、交通通訊、經(jīng)濟、貿(mào)易、科、教、文、衛(wèi)、體及環(huán)保等行政機構(gòu)的支出。此外，從預算收支科目上看，行政管理支出還包括人大、政協(xié)、共產(chǎn)黨機關(guān)、民主黨派和社會團體的經(jīng)費。本文將分別從絕對規(guī)模和相對規(guī)模的角度來分別探討中國行政管理支出的規(guī)模是否過大。

（一）絕對規(guī)模增長率

1978年開始，中國進行市場經(jīng)濟體制改革，行政管理支出以年均18.83%③的速度大幅增長，截至2011年，中國的行政管理支出達到10 988億元，④ 從絕對規(guī)模而言，的確發(fā)展到了一個十分龐大的數(shù)字。然而，其名義增速并未偏離名義GDP增速（見圖1），除1998—2004年之間，中國行政管理支出增速始終低于名義GDP增速。

（二）相對規(guī)模增長率

考察中國的行政管理支出增長速度是否合理的問題，不僅要考察行政管理支出的絕對增長率，還要考慮相對增長率，即行政管理支出占財政支出以及GDP比重的增長情況。①2011年，中國行政管理支出占名義GDP的2.32%，占財政支出的10.06%，均處于近10年來的最低水平。如圖2所示，雖然三者的增長速度不同，但是大致呈同周期變化，②這說明中國行政管理支出的增長與中國經(jīng)濟的增長密切相關(guān)，無論從財政支出占比還是GDP占比的角度，都沒有脫離經(jīng)濟周期發(fā)展的軌跡，具有一定的合理性。

并且，根據(jù)國際貨幣基金組織對不同收入水平國家行政管理支出比重的測算，經(jīng)濟發(fā)達水平與行政管理支出占比呈反比，因此中國行政管理支出占比的下降符合國際規(guī)律。由表1可知，由于中國屬于下中等收入國家，平均占比14.9%，中國的行政管理支出尚略低于國際水平。

（三）行政管理支出的規(guī)模經(jīng)濟

如圖3，行政管理支出與人口規(guī)模呈現(xiàn)負向相關(guān)關(guān)系。這說明，在地廣人稀的情況下，偏遠地區(qū)的居民也需要建立地方政府，需要駐守軍隊；而當人口規(guī)模增大、城鎮(zhèn)化水平提高時，每一個公務員可以管轄的范圍增大，即可以發(fā)揮行政管理支出的規(guī)模經(jīng)濟，每增加一個居民對人均行政管理支出的增加很小。然而，根據(jù)最優(yōu)行政管理支出理論（Oates，1972），存在人口規(guī)模對行政管理支出的U型拐點，即當人口規(guī)模經(jīng)過最優(yōu)點而繼續(xù)增長，地區(qū)出現(xiàn)擁擠、地方治安開始混亂時，所需要的行政管理支出將更多。

二、支出影響因素的實證分析

按照影響類型，行政管理支出的相關(guān)因素大致分為三種：經(jīng)濟型因素、社會型因素和自然環(huán)境因素。因為自然環(huán)境的影響力度較小，所以在本文的研究中主要研究前兩類。數(shù)據(jù)主要使用1978—2010年中國的行政管理支出及相關(guān)變量的實際數(shù)據(jù)，經(jīng)過去物價處理，原始數(shù)據(jù)取自wind數(shù)據(jù)庫。

（一）經(jīng)濟型變量檢驗及說明

本文選取GDP、人均GDP、財政收入、人均財政收入、城市化水平等幾項指標進行OLS估計，結(jié)果如表2所示。從結(jié)果看，擬合水平很高，在以“行政管理支出”為被解釋變量的擬合中只有財政收入在0.05的顯著性水平下顯著；在以“人均行政管理支出”為被解釋變量的擬合中只有城市化水平通過了檢驗；在以“行政管理支出占GDP的比重”為被解釋變量的擬合中只有人均GDP、財政收入和城市化水平通過了檢驗。另外，由于指標間的相互作用，變量的影響幅度較單變量分析變小，例如城市化水平的影響力度由58.47降至-1.64。

（二）社會型變量檢驗及說明

社會型變量，本文中更具體地體現(xiàn)為行政規(guī)模型變量，比如地方政府行政區(qū)域面積、人口規(guī)模、人口密度、財政供養(yǎng)人口等，本文試圖通過對這些變量的分析，證實行政管理支出與因素相關(guān)性，同時得出行政管理支出可能存在著規(guī)模經(jīng)濟的結(jié)論。由表3，用行政管理支出和人均行政管理支出作為被解釋變量的Adjusted R-squared比較高，且人均行政管理支出的T檢驗結(jié)果比較好，人口規(guī)模、面積、人口密度、財政供養(yǎng)人口、財政供養(yǎng)人口占總?cè)丝诘谋戎匚鍌€變量均通過了顯著性水平為0.05的T檢驗；以人均行政管理支出為被解釋變量，人口變量、財政供養(yǎng)人口占總?cè)丝诘谋戎囟€變量對人均行政管理支出的影響程度比較大，面積、人口密度、財政供養(yǎng)人口三個變量的影響程度較小。

（三）中國行政管理支出影響因素擬合方程

經(jīng)過對行政管理支出的所有影響因素進行回歸分析，其結(jié)果如表4所示。以行政管理支出為被解釋變量的OLS adjusted R squared為0.99，擬合程度很高，通過顯著性水平為0.05的DW檢驗，F(xiàn)檢驗值為0，但顯著性水平0.1的T檢驗只有財政收入通過；以人均行政管理支出為被解釋變量的OLS adjusted R squared為0.99，擬合程度很高，通過顯著性水平為0.05的DW檢驗，F(xiàn)檢驗值為0，但顯著性水平0.1的T檢驗也只有人均財政收入通過；以行政管理支出占GDP的比重為被解釋變量的OLS adjusted R squared為0.80，擬合程度相對較高，通過顯著性水平為0.05的DW檢驗，F(xiàn)檢驗值為0，且顯著性水平為0.1的T檢驗有人均GDP、人均財政收入、人口規(guī)模、人口密度四項通過，所以選擇以行政管理支出占GDP的比重為被解釋變量的解釋方程。

由方程（1）可見，雖然人均GDP、人均財政收入、人口規(guī)模、人口密度幾個變量都對行政管理支出占GDP的比重有影響，但影響程度并不是很大。分析其原因，行政管理支出占GDP的比重是一個百分比，而人均GDP、人均行政管理支出、人口規(guī)模、人口密度都是很大的數(shù)，所以相關(guān)系數(shù)自然會比較小。城市化水平在以行政管理支出占GDP的比重為被解釋變量的檢驗中并不顯著，這可能與城市化水平和人均GDP、人均財政收入變量存在一定程度的自相關(guān)有關(guān)。

三、結(jié)論

本文通過對中國行政管理支出1978—2011年和2006年中國2 934個區(qū)縣政府的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，中國的行政管理支出與目前高速發(fā)展的經(jīng)濟情況高度相關(guān)，其現(xiàn)階段絕對規(guī)模增加具有一定的合理性，而且經(jīng)過與世界類似經(jīng)濟發(fā)展水平國家的橫向比較，中國的行政管理支出比重并沒有高于同經(jīng)濟發(fā)展階段的其他國家，從而回答了中國行政管理支出絕對規(guī)模是否過大的問題。接著本文通過實證研究證實，中國的行政管理支出與GDP、財政收入、人口規(guī)模、人口密度、財政供養(yǎng)人口、城市化水平、物價水平等經(jīng)濟型和規(guī)模型的因素有關(guān)，并給出了行政管理支出比重與人均GDP、人均財政收入、人口規(guī)模、人口密度四個因素的OLS估計方程。但是中國的行政管理支出相對規(guī)模和相對增長速度仍存在需要改進的空間，根據(jù)實證分析結(jié)果，建議從降低行政管理支出的相對規(guī)模來構(gòu)建節(jié)約型政府；從提高行政人員的工作效率、控制行政人員數(shù)量來控制個人部分的行政管理支出；從完善政府采購制度和在職消費來縮減公務業(yè)務消費；鼓勵政府節(jié)能減排；合理規(guī)劃地方人口規(guī)模，發(fā)揮行政管理支出在一些地區(qū)的規(guī)模經(jīng)濟作用；加強行政管理支出的法制建設(shè)、完善預算和監(jiān)督機制。這些建議都為中國的行政管理支出優(yōu)化，以及中國政府機構(gòu)的改革提供參考性意見。

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[責任編輯 高惠琦]