建國以來中國農村社會保障制度的建構與改革

摘要：建國以來，我國農村社會保障制度屢經變革，其演變過程可以大致分為三個階段，分別是集體依托階段、家庭生產保障階段、社會化階段。通過對歷史的回顧，并且結合西方政治經濟學的理論，來梳理中國農村社會保障制度，以便更好地為農村社會保障制度建設服務。農村社會保障政策的制定需要有一貫遵循的原則和改革背景。可以得出結論：政府長期以來在農村社會保障方面的不作為狀況正在改變，但是受經濟基礎的限制，完善的農村社會保障體系的建立尚需時日。

關鍵詞：農村社會保障制度；歷史邏輯；制度設計

中圖分類號：D922.182 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）05-0006-02

隨著今年來全國對“農村、農民和農業”的關注，國家對“三農”事業支持的力度日益加大，農村社會保障成為政府、社會的熱點話題，同時也成為了學術界討論的重點。對于農村來說，了解社會保障體系的歷史脈絡以及歷史發展邏輯，對于我們建設新型農村社會保障體系具有重要的意義。新中國以來，農村社會保障體系大致可以分為三個階段。

一、集體依托階段與制度草創

新中國成立時，在農村設立了以集體經濟為依托的保障體系。所謂農村集體保障是指以集體勞動、集體核算、統一分配的農村社隊為組織基礎，社隊收益為經濟基礎，只是提供其基本的生存保障而已。其主要制度有“五保”制度、救災救濟制度和農村合作醫療制度。農村的“五保”制度開始于社會主義改造的農村合作化時期。1956年《高級農業生產合作社示范章程》和1960年的《全國農業發展綱要》提出了農業合作社對于無依無靠的鰥寡孤獨要做到“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”，后來又擴大保住和保醫。對于“五保”對象，又采取集中供養和分散供養的制度。集中供養是采取敬老院的方式，分散供養主要采取按月發放錢和物資。關于農村救災救濟制度是指農村居民因為自然災害造成的吃穿住醫等方面困難時，由國家或者社會提供急需的維持最低生活的資金和物資的社會救濟措施。另外，還有農村的合作醫療制度，主要采取“合作醫療”、合作社的保健站以及數量特別巨大的“赤腳醫生”所組成的農村醫療服務體系，成為我國解決廣大農村缺醫少藥的重要法寶。

對絕大部分農民來說，他們的人身風險不得不以土地保障為主要載體，而主要由家庭來承擔。如果家庭不能承擔的話，就由集體開始承擔一部分；如果集體沒有能力，再讓國家去承擔。國家和政府一般則是在農村遭遇天災人禍和青黃不接之時，撥糧撥款進行救濟，組織生產救災，或以工代賑，或減免農業稅，或號召和動員整個社會進行互助，幫助災民、貧民渡過難關，使他們的基本生活得到保障。

這種制度在當時的生產力條件下是可行的，因為社會保障函數受到極強的外部約束，造成只能是滿足廣大農村中的“最大多數人的最低基本生活、生存保障”。所以，出現了保障水平較低，而且結構具有單一性，救災救濟和社會優撫幾乎就是該時期正式社會保障制度安排的全部內容。但這種以集體依托的制度有著嚴苛的要求，這種制度需要其能夠激勵集體中絕大多數人，或者讓集體中的絕大多數人都受到監督，才會產生更好的效力。但當時中國不具備這樣的環境。

農村集體組織和國家保障的對象主要是災民、貧困人口和優撫對象，農村集體組織的其他成員一般享受不到，盡管他們是集體保障費用的提供者。由于權利與義務的不對等，成員就會出現消極的抵制行為，減少其在集體組織的勞動消耗與貢獻份額，也使保障項目功能弱化甚至喪失。針對這些制度缺失，在十一屆三中全會之后，這種制度開始發生改變，農村的社會保障進入了第二階段：生產保障階段。

二、家庭生產保障階段和制度衰變

改革開放以后，黨和政府對農村土地經營形式進行再次變革，即在土地集體所有制不變的條件下，實行了土地所有權與經營權適當分離下的家庭聯產承包經營責任制。在新的經營形式下，一方面，我國農村經濟快速發展，農民收入水平大幅度提高；另一方面，隨著農村生產方式的變革，農村集體經濟組織普遍解體，原來依托集體經濟的保障項目顯得力不從心。大部分農民實際上又回到了土地保障方式之中，或者說土地保障再次成為農村社會保障制度框架的組成部分之一。

由于前面集體制度自身的缺陷，農村社會保障又重新回歸到以家庭自我保障為主體的道路。這一階段主要體現在傳統的集體保障制度解體上。首先是人民公社制度解體后帶來的一系列社會保障制度的崩塌。“五保”供養制度、農村合作醫療制度開始日益式微，甚至有些只是空名而已。根據1985年的調查，全國實行合作醫療的行政村由70年代中期的90%猛然下降到5%。到了1989年，繼續堅持合作醫療的行政村僅占全國的4.8%。① 于是，傳統的家庭和土地再次成為農村社會保障的承載主體，農村社會保障系統與社會生產系統重合了，社會保障融入到了社會生產體系之中了。這一階段保障的主體分為兩類。

第一類是家庭保障。家庭因其超經濟性質而使它能夠對自身的積累和消費決策保持一定的彈性，因此，對于不確定變化和風險很高的農業生產來說，家庭成為了社會保障的最后一道防線。家庭聯產承包責任制的實施，使得中國農民的生產收入顯著增加，家庭收入自然相應增加，于是家庭的社會保障功能也開始強化和提高。第二類是土地保障。土地的生活保障功能主要體現在兩個方面：養老保障和失業保障。土地收入成為保障農民基本生活需要的主要手段，這也是使土地成為農村家庭養老或社會集體養老的物質基礎，也使得其他從事非農業的勞動力能夠在其他非農勞動困難時回到農村務農。

家庭生產保障雖然解決了上面提到的西方政治經濟學中經常提到的激勵問題，使得監督和激勵機制大大地開始發揮作用，但同時，隨著中國經濟的發展，這種制度又面臨其他的外部制度約束。受到外部的約束主要是：一是中國實行計劃生育政策之后導致了中國家庭結構發生巨大的變化，家庭需要負擔的老人增加，家庭更加小型化。使得家庭社會保障的經濟負擔加重，另外，年輕人在外打工，造成養老觀念淡薄等也使得家庭保障模式受到挑戰。二是由于中國的土地制度以及土地收入的極限性造成了土地的保障功能也再不斷下降。三是由集體生產模式向家庭模式轉化的過程中，還忽視了一個農村特別需要保障的群體——“鰥寡孤獨”，因為這些人基本上不能依靠家庭和土地保障來改善自身的境遇，所以，造成了他們被社會保障邊緣化了。因此，為了解決這一部分人的問題，在20世紀80年代中期開始出現了某些集體制度的“再更新”。

三、社會化階段和制度“更新”和多元

隨著城市化、工業化的發展，原來的農村保障制度已經不能再適應形勢，但同時由于國家的財政能力有限，社會保障體系還沒有建立起來，了一個比較有意思的局面：把原來的制度進行更新：一是農村的“五保”制度又再度強化了。“五保”制度能否施行的關鍵在于是否有足夠的經費支持。1994年1月，國務院頒布了《農村五保供養工作條例》，確定了“五保”供養贍養的具體規定和內容，從此“五保”制度走了規范化和社會化的道路。二是新型合作醫療。20世紀90年代，農村合作醫療開始恢復。根據衛生部數據，截至2005年7月1日，全國已有620個縣（市）開展了試點工作，有1.56億人參加，占全國農業人口總數的17%，2004年共有7 601萬人次獲得報銷補償，為810萬人提供了健康體檢。②相對于原來作農村合作醫療制度，新型的合作醫療制度出現了兩個方面突出的變化，一是籌資機制由個人交費為主轉化為個人繳費、集體扶持和政府資助相結合；二是不再以村為單位而是以縣為單位進行籌資并建立基金在全縣范圍內分散風險。正是這兩個關鍵環節的變化使得新型合作醫療能夠取得積極的進展。

另外，還有一個更好的重要特色：多元化。一是農村社會化養老保障制度開始推進。其中，嘗試主要體現在籌資模式、內部管理、外部監督等方面，其目的是保障社會化養老制度具有長期性，并且按照市場規律進行操作。二是在“五保”制度的基礎進一步擴大。其一是在覆蓋的人群上擴大，其二是在覆蓋的內容上有擴充。最為明顯的就是農村最低生活保障制度的試點。三是對特殊的農民人群進行特別的社會保障，如農民工問題、失去農民的社會保障問題等。因為在市場經濟條件下，面對威脅大多數人基本生活的風險除了個人必然面對的生老病死之外的各種風險，除了國家，沒有任何人和任何組織有足夠的社會經濟條件提供全國性的社會保障制度。所以，國家對這些制度進行改革和創新是必要的，也是必須的。

結語

通過對新中國的農村社會制度的歷史梳理和分析，我們可以得出以下幾個結論：一是一個制度在一定時期內被廢除，并不代表在以后的社會中就沒有利用價值，例如社會保障的“五保”等。二是一個制度的好壞評判標準不能是籠統的，首先需要在厘清其制度內部的“基本原則、規則、規范和決策程序”③ 之后，再來與現實的情形進行對比。三是制度設計中的機會主義傾向造成的市場失靈，就需要政府的力量來矯正，以做到兩者互補。四是社會保障的共濟性強調的是運用“大數法則”以分散風險。

對于當代社會來說，要完成好當前的農村社會保障體系，需要從現代社會保障的主要內容著手，如社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫和社會互助等內容。其中，社會保險是社會保障的核心內容。社會保險是指國家通過立法，多渠道籌集資金，對勞動者在因年老、失業、患病、工傷、生育而減少勞動收入時給予經濟補償，使他們能夠享有基本生活保障的一項社會保障制度。社會救濟是指國家和社會對因各種原因無法維持最低生活水平的公民給予無償救助的一項社會保障制度。社會互助是指在政府鼓勵和支持下，社會團體和社會成員自愿組織和參與的扶弱濟困活動。另外，社會福利是指政府為全體社會成員創建有助于提高生活質量的物質和文化環境，如提供各種社會性津貼、公共基礎設施和社會服務。社會優撫是指政府和社會對軍人等從事特殊工作的人員及其家屬予以優待、撫恤和妥善安置。我國經濟的良好發展前景和農村社會社會保障多元化的發展狀況都預示著農村社會保障制度的建設正在走上一個黃金發展期，可以預見，目前具備經濟基礎的保障項目將會迅速建立并逐步完善。但也應該看到，投資長、見效慢、所需資金投入比較多的項目，很可能會繼續處于徘徊不前的狀態，加之各地經濟發展的不平衡，完善的農村社會保障體系的形成尚需時日。

[責任編輯 王佳]