美國紐約《城市地標保護法》的介紹與啟示

摘 要：城市地標是一個城市的象征，保護城市地標就是保護城市的名片。目前，紐約《城市地標法》的借鑒意義還沒有引起國內注意。而研究它，有利于我們了解和學習如何通過法律程序確認城市地標，避免城市地標確認的隨意性。同時，可以對城市地標提供保護，提升建筑品位，孕育城市的精神內涵，更好地發展旅游，更好地建設世界性城市。

關鍵詞：城市地標；建筑遺產；世界性城市

中圖分類號：DF521 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）05-0133-05

美國雖然是一個年輕的國家，但對建筑的保護可以追溯到1794年，而在美國城市之中，紐約又走在前列。早在1966年的《聯邦歷史保護法案》（National Historic Preservation Act of 1966）之前，紐約于1965年就在大城市中第一個制定了《城市地標法》（New York City's Landmarks Preservation Law （\"Landmarks Law\"），收錄在紐約行政法典第3章第25節第301款—322款（New York New York City Administrative Code（new） Chapter 3 （25-301 - 25-322）），并成立了城市地標保護委員會（the Landmarks Preservation Commission）。自1965年以來，將近1 238座場所和建筑被授予城市地標的地位。城市地標的認定報告要提交給城市各部門，包括城市規劃委員會。每個人嚴格遵守《城市地標法》，如果沒有得到城市地標委員會的批準，對城市地標的任何改動，將要受到懲處。

目前，對紐約《城市地標法》的借鑒意義，國內還沒有引起注意，而研究它，有利于我們了解和學習如何通過法律程序確認城市地標，避免城市地標確認的隨意性。同時，對城市地標提供保護，提升建筑品位，孕育城市的精神內涵，更好地發展旅游，建設世界性城市。

一、紐約《城市地標保護法》的合憲性

美國是一個土地私有制的國家，國家只擁有國家公園、各種自然保護區、河湖海洋等國土資源，而很多土地都在私人或者公司手里面。美國憲法第五修正案規定：“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產。沒有補償不能為公共利益征收私人財產。”而要保護城市地標，就必須對其所有人的財產權進行限制，使他們不能隨意破壞、修改甚至重新裝修這些建筑。城市地標保護法是行政法規，根據法治原則和三權分立原則，行政權需要授權。行政機關對城市地標保護行使的是警察性的權利，而且城市地標保護法是對歷史建筑物的所有人的權利限制。以保護之名對個人財產的使用進行限制是否屬于對財產的征收？紐約《城市地標保護法》是否符合美國聯邦憲法的規定？

在Penn Central Transport Co v City of New York一案中，最高法院判決紐約《城市地標法》是合憲的。紐約地標委員會拒絕紐約中心火車站的擴建，理由是這一地區已被1965年通過的紐約條例授予地方城市地標。原告聲稱這等于對其財產的“征收”，要求補償。美國聯邦最高法院認為，該條例是有效的。地方立法可以為保護地標性建筑和歷史區域對個人財產進行限制。通過這種方式行使行政權，不構成“征收”，不違反憲法第五修正案。為什么紐約市有這樣的立法權，最高法院認為有兩個原因：第一，近幾年，大量的歷史構造物、標志性建筑和區域沒有考慮到它們本身所內含的價值或其他經濟利用而遭到破壞；第二，具有特殊歷史、文化、或建筑意義的構造物可以提高公眾的生活質量。保護歷史法律是保護社會的整體利益，而不是少數個人的利益。各州保留的權力和授予地方政府的權力必須為公眾服務和為保護公眾的利益。這與1922年Pennsylvania Coal Co v Mahon案不同，在該案中，法院認為為建筑或歷史保護的目的剝奪所有人全部合理的利用其土地，構成“征收”，應予補償。也就是說，除非剝奪權利人對其財產的所有經濟利益的使用，不構成“征收”。

自該案以后，法院沒有判決城市地標保護條例是違法的“征收”。城市地標的保護是提高社區生活質量的一個重要方式。在55個州中，超過2 000個城市制定法規，加強公眾保護有特殊歷史、文化、社會或者建筑意義的建筑和地段。①

二、紐約《城市地標保護法》的主要內容

（一）紐約《城市地標保護法》的立法目的和保護的對象

紐約《城市地標保護法》第1條規定其立法目的，①其立法目的是：

1.對代表或反映城市文化、社會、經濟、政治和建筑的歷史改建區、景觀外貌和區域，實施保護、完善和永久保存；

2.保護體現在改建區、景觀外貌和區域的城市的歷史遺產、美學遺產和文化遺產；

3.穩定和提高這些區域中的財產價值；

4.培養對美的東西和過去高尚的造詣的公民自豪感；

5.保護和促進城市對旅游的吸引力，支撐和刺激商業和工業；

6.為了城市人民的教育、娛樂、福利，促進對歷史地段、地標、室內地標和自然風景地標的利用。

紐約《城市地標保護法》保護的是“Improvement”②（不動產的改進），該法對其解釋③是，“Improvement”是任何建筑、構筑物、場所、藝術作品或其他物品，它們構成不動產的物質的改善或這種改善的一部分。授予稱號的有五類：室內地標、地標、地標基址、歷史地段、風景地標。

室內地標（Interior landmark），是有30年或以上的歷史，通常是對公眾開放或可以進入的或者可以被邀請進入的，作為城市、國家或民族的發展、傳統或文化特征的一部分，具有特殊的歷史或美學意義或價值的室內內部或其一部分，根據本章而授予室內地標稱號。④

地標（Landmark）是有30年以上的歷史，作為城市、國家或民族的發展、傳統或文化特征的一部分，具有特殊的歷史或美學意義或價值的不動產改建或其一部分，根據本章而授予地標稱號。⑤

歷史地段（Historic district），是任何區域，該區域包含有特色的或特殊歷史或美學利益或價值，代表城市一個或一個以上歷史時期或一個或一個以上的建筑風格，由于有以上因素，構成城市中鮮明特色的一個區域，根據本章而授予歷史地段稱號。⑥

地標基址（Landmark site），是地標位于場所的不動產改進的一塊地或者一部分和地標位于的房產的相鄰不動產改進的一塊地或者一部分，根據本章而授予地標基址稱號。⑦

風景地標（Scenic landmark），是具有30年以上歷史，作為城市、國家或民族的發展、傳統或文化特征的一部分，具有特色或特殊的歷史或美學意義或價值的風景或風景外貌的整體，根據本章而授予風景地標稱號。①

（二）地標委員會（Landmarks Preservation Commission）

保護對文化歷史、社會歷史、經濟歷史、政治歷史和建筑歷史有意義的建筑和歷史地段是《城市地標保護法》的目的，要達到這個目的，城市地標法規一般規定設立行政專家委員會或董事會承擔此責任，在紐約，這個機構是地標保護委員會。

在紐約，地標保護委員會（簡稱LPC）成立于1965年4月19日。地標保護委員會有11名成員，其中10名自愿者和一個領取薪金的主席，一般由建筑師、歷史學家、城市規劃師和房地產經紀人組成。每個月開會3次，另外還要進行實地考察和其他集體活動，委員會領導65個全日工作的工作人員。其中由14人組成的研究組主要通過自己調研和審查公眾提起的評價申請（大約每年200份請求）辨別潛在的地標建筑和街區。其主要的工作職能有：

1.授予“稱號”

任何人包括委員會的成員可以提起申請某個建筑或歷史地段、自然風景區授予“稱號”的，委員會召開聽證會，當一個建筑或構造物被提議授予“地標稱號”，為了評估它的歷史和文化價值，就要舉行公眾聽證會和進行廣泛的調查，有興趣的或相關利益人對授予的建議進行評論，提出修改、不同意或廢除的提議，委員會會把該建筑過構造物是否被宣布為“地標”的報告發送給財產所有人，這個結果可能上訴到評估委員會或者法院。②

委員會根據法律規定的標準，有權授予某個建筑或街區“稱號”。一旦授予“稱號”，財產的所有人沒有地標保護委員會的同意，不能對建筑或構造物破壞、修改甚至修復。

紐約《城市地標保護法》的立法目的是授予城市地標的依據。另外，在決定授予時，地標委員會必須考慮下列因素：

第一，申請的項目在創造、改變、拆除的影響或者影響這個項目的提高建筑住外觀特征；第二，項目完成后，與其他鄰近建筑外在特征的影響，考慮的因素有：審美的、歷史的、建筑的價值和意義、建筑風格、建筑設計、建筑安排、質感、材料和顏色。

具體所考慮的因素：

（1）高度和外形。擴建會影響建筑的沿街墻和臨近建筑的關系，而這些建筑具有在歷史性街區的特色。

（2）美學的、歷史的和建筑的價值。所提議的新建筑外觀包含許多建筑元素，它們是在歷史街區的一棟棟的建筑的傳統的形式、材料、細節的現代采納，需要和街道的比例、材質、聯結、細節等相協調。

（3）建筑式樣、設計和安排。新建筑的外觀應包含在歷史性街區絕大多數建筑具有的，有傳統特色的地基、通風管道、柱頭裝飾等。

（4）質地、材料和顏色。磚和石頭等材料要和街道旁的其他建筑的材料、顏色、表面質地相協調。

2.授予“證書”

根據紐約城市地標法的規定，在地標基址、歷史地段、包含室內地標的不動產進行建造、重建、修建、拆除，在向建筑部門、城市規劃委員會申請建造許可時，要有地標保護委員會授予的“對所保護的建筑外觀無影響證書”（Certificate of no effect on protected architectural features）。地標保護委員會授予此證書須考慮的因素：（1）是否改變、破壞、影響在地標基址、歷史地段上建筑外觀或室內地標的內部建筑特色；（2）如果是建造一新建筑，要考慮這一建筑是否影響其臨近建筑或與其不和諧。③

在地標基址、歷史地段、包含室內地標的不動產或對地標進行建造、重建、修建、拆除，要向地標保護委員會申請“適當證書”或者“對所保護的建筑外觀無影響證書”的申請被拒絕后，就要向地標保護委員會申請“適當證書”（Certificate of appropriateness）。④地標保護委員會僅在發現所要開發的建筑能夠符合和實現城市地標法的目的時才授予“適當證書”，簽署證書要經過地標保護委員會和參加聽證會的公民的審查。另外，在決定是否授予“適當證書”時，地標委員會必須考慮下列因素：（1）所提出申請的項目對建筑外觀的影響，是否出現新的建筑外貌，或改變、破壞或影響在這些區域的建筑外觀；（2）該項目的建筑外觀（包括影響）與其他鄰近建筑外在特征的關系；（3）在評價這些影響和關系時，要考慮其他相關因素，例如：審美因素、歷史和建筑的價值和意義、建筑風格、建筑設計、建筑安排、建材的質感、建筑材料和顏色等。⑤

在向建筑部門提交任何在歷史地段建設一新建筑的申請，必須附有地標委員會的規劃、項目的說明書以及其他信息，包括“適當證書”的請求。提交的資料要包括計劃、評估、透視圖的資料、材料樣品以及現在條件的照片。

為召開公眾聽證會和建議報告準備，申請書要提交給社區委員會。隨后，地標委員會必須對“適當證書”的請求以及請求書的修改召開聽證會。最后，地標委員會必須發布一決定，要寫清授予或者拒絕授予“適當證書”的理由。

一個新建筑獲得同意，往往經過3年以上的時間。地標委員會的仔細審查，舉行許多公眾聽證會和公眾會議，另外，還有利益相關者的會議。通過這些溝通，建筑師吸取地標委員會和公眾的意見，對建筑設計進行實質修改。這些修改作為申請的一部分呈交給地標委員會。

地標委員會依據《城市地標保護法》規定提名和授予歷史財產和地區的程序和標準，以及審查財產所有人修改、移動或拆毀財產的請求的程序和標準進行工作。委員會在簽署正式決議前，被授權根據規定中的標準對修改或摧毀財產的請求證書進行審查和采取行動，召開公眾聽證評估請求。如果不服委員會的決定，當事人可以向行政復議機關或市政府提出復議或者向法院提出訴訟救濟。

3.簽發“停工命令”（Stop-work orders）

地標委員會主席或者其授權的代表在任何時候合理地認為，存在違反《城市地標保護法》的行為時，可以簽發“停工命令”。警察部門和建筑部門應協助地標委員會主席執行這一命令。“停工命令”要有合理的說明。該說明可以讓有理性的人明白：（1）已完成或正在做的工作，沒有獲得地標委員會的同意；（2）違反《城市地標保護法》的有關規定。任何人沒有遵守“停工命令”，會被處以每天500美元的罰款。

（三）法律責任

任何人沒有“對所保護的建筑外觀無影響證書”或者“適當證書”或者“授權通告”，不能對地標（包括地標基址上的、歷史地段的、與室內地標相關的不動產）修改、重建、拆毀；沒有地標保護委員會的許可，不能對地標（包括地標基址上的、歷史地段的、與室內地標相關的不動產）進行局部改建；地標管理人有保持地標處于良好狀態的義務；任何人在向地標保護委員會申請證書、許可或者向地標保護委員會提交的各種文件中要誠實。否則，構成犯罪，承擔刑事責任；還要承擔民事責任。

1.刑事責任

（1）任何人沒有“對所保護的建筑外觀無影響證書”或者“適當證書”或者“授權通告”，不能對地標（包括地標基址上的、歷史地段的、與室內地標相關的不動產）修改、重建、拆毀，否則構成輕罪，處以5 000美元以上、10 000美元以下的罰金，或者不超過1年的監禁或者同時處以罰金和監禁。

（2）任何人沒有地標保護委員會的許可，不能對地標（包括地標基址上的、歷史地段的、與室內地標相關的不動產）進行局部改建。局部改建包括對不動產的部分、結構或材料的改變，或者表面裝飾、重新裝修、繪畫、重修、翻新等。地標管理人有保持地標處于良好狀態的義務。如果違反規定，對于初犯，處以500美元以上，1 000美元以下的罰金，或者不超過30天的監禁或者同時處以罰金和監禁。對于不改正，繼續違反規定者，處以2 500美元以上、5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監禁，或者同時處以罰金和監禁。

（3）任何人在向地標保護委員會申請證書、許可或者向地標保護委員會提交的各種文件中故意捏造事實、虛假陳述或故意遺漏重要事實，處以1 000美元以上、5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監禁或者同時處以罰金和監禁。

2.民事責任

（1）賠償相當于毀壞物的市場價值

a.全部拆毀或實質性全部拆毀在地標基址或歷史地段上的房產；

b.破壞在地標基址或歷史地段上的房產的結構或完整；

c.破壞、拆毀或重大修改在地標基址或歷史地段上的房產達到50%以上；

d.被告沒有采取措施制止以上a、b、c款行為的發生。

（2）對室內地標的破壞、拆移或重大修改，賠償2倍的恢復原狀的估計費用；

（3）不超過5 000美元的民事罰款。

三、紐約《城市地標保護法》給我們的啟示

1.保護城市地標的目的和意義

城市地標是一個城市的象征，不僅應有獨特的外在形象，更應是城市精神的棲息地。這種精神的凝聚可能有幾百年歷史如北京天安門廣場，也可能只有二三十年歷史如國家大劇院。但是這種精神文化的內涵通過各種形式表達出來的影響力，形成了城市地標的知名度與凝聚力。城市地標不僅僅是建筑，雖然建筑構成城市地標的主體。紐約《城市地標保護法》保護的是任何建筑、構筑物、場所、藝術作品或其他物品，這些促進不動產的物質的改善或這種改善的一部分，因而總稱為不動產的改進（Improvement）。保存這些物質形態的文明，不是把它們當做文物供專業人士研究或者用鐵柵欄與人群隔離保護，而是通過其利用，對文化、社會、經濟、政治和建筑價值的挖掘，吸引旅游，刺激經濟，帶動和它密切相關的不動產價值的增值。保護城市地標，可以增值不動產，才可能獲得這些物品（包括建筑、構筑物、場所、藝術作品或其他物品）的所有者或管理人的支持。

2.城市地標的授予及其標準

紐約《城市地標保護法》把地標分為五類授予稱號，它們是室內地標、地標、地標基址、歷史地段、風景地標。授予稱號都有相同的要求：都是作為城市、國家或民族的發展、傳統或文化特征的一部分，具有特殊的歷史或美學意義或價值。紐約《城市地標保護法》的立法目的是授予城市地標的依據。

地標是一個城市的象征，但是什么樣建筑能構成城市地標，城市地標的內涵是什么，目前我國學者并沒有進行理論探討，只是介紹哪些城市有哪些城市地標。這種介紹缺少理論依據，例如王小蘭主編的《城市地標》認為，上海的城市地標是東方明珠和金茂大廈，但為什么不是城隍廟，不是“大世界”呢？

3.現代建筑的保護

在紐約，一個建筑要評為地標，必須有30年以上的歷史。在中國由于缺少城市地標的認定法律程序，所以往往把城市地標與大廣場、大高樓聯系在一起，似乎城市地標就是面子工程、形象工程、政績工程，這也造成城市地標“短命化”。同時由于我國只有《文物保護法》對某些列入文物保護范圍的建筑遺產進行保護，保護范圍的狹窄，造成一些具有獨特個性，有歷史價值的近現代標志性建筑面臨拆除的命運。

4.法律責任要明確，要防范對城市地標的破壞

根據紐約《城市地標保護法》的規定，一座建筑被授予“地標”稱號后，任何人有義務保持該建筑外貌。在任何建造、修繕、或者結構改造之前，必須向地標委員會申請，獲得授予證書。對法規的違反，可能被罰款，承擔刑事責任，甚至進監獄，還要承擔民事責任。

我國目前沒有設立專門保護城市地標的政府機構，對城市地標的保護，是作為文物和歷史文化名城一部分加以保護。例如我國《文物保護法（修訂）》第26條規定：“使用不可移動文物，必須遵守不改變文物原狀的原則，負責保護建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動文物”。《文物保護法（修訂）》第66條規定：違反法律承擔的法律責任，“尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門責令改正，造成嚴重后果的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，由原發證機關吊銷資質證書。”對不屬于文物級別的城市地標，一般在歷史文化名城相關法律法規中保護。例如《北京歷史文化名城保護條例》第31條規定：“具有保護價值的建筑不得違法拆除、改建、擴建”。 《北京歷史文化名城保護條例》第38條規定：“對違反本條例第31條第1款的規定，違法拆除、改建、擴建具有保護價值的建筑的，由市規劃行政主管部門責令恢復原狀，并處10萬元以上、20萬元以下的罰款”。

與紐約《城市地標保護法》的法律責任相比，我國有關規定一方面不夠嚴厲，另一方面是事后處罰，不能有效防止對城市地標的違法拆除、改建、擴建。

[責任編輯 杜 娟]