失地農民生計保障的現狀與對策研究

摘要：在城市化進程中，失地農民的社會保障問題日益成為學術界與各級政府關注的焦點。失地農民工的社會保障問題成為了我國一個較為迫切的社會問題，并對社會主義和諧社會建設具有重要意義。基于此，在對遼寧省失地農民以及失地農民社會保障基本狀況及其相應原因闡釋的基礎上，針對遼寧省的實際省情，提出了完善失地農民工生計保障的基本思路與政策建議。

關鍵詞：失地農民；生計保障；社會保障；遼寧

中圖分類號：F328 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）05-0019-03

一、遼寧省失地農民社會保障現狀

（一）失地農民的事業、醫療、養老保障的基本狀況

遼寧省對于失去土地且完成農轉非農的農民采取的措施是將其納入城鎮最低生活保障體系，享受與城鎮居民相同的待遇。如大連市，其低保標準為每月320元，盤錦市為287.75元。而對于沒有完全失去土地且也沒有完成農轉非的農村居民，符合農村最低保障標準的，納入農村低保系統。大連市對于這類農村居民最低生活標準為人均1 72.5元，盤錦市為143元。

在醫療保障方面，遼寧省對失地農民的醫療保障采取較為靈活的方式。已轉為城鎮戶口的失地農民，如與城鎮用人單位參加工作并與之建立明確的勞動關系，按照城鎮用人單位及其職工參加基本醫療辦法繳納參保，并享受同等的基本醫療保險待遇；而如是靈活就業的，就按照靈活就業人員參加醫療保險，享受相應醫療保險待遇。對于轉為城鎮戶口的失地農民，因家庭生活困難而無力參保，其醫療保障納入當地社會醫療救助解決。對于沒有完成農轉非失地農民，則是繼續參加農村新型合作醫療。而轉為城鎮戶口的老年失地農民，也有相應政策予以照顧，通常是組織他們集體一次性參加醫療保險，以解決他們晚年醫療保障問題，其參保費用標準參照當地困難企業或破產企業退休人員參保費用籌集標準，由個人從失地補償費中繳納。

失地農民養老保障制度則是按照農民自愿參與原則，實行政府、集體、個人三方共同承擔的原則，依據相關條款確定繳費金額，實行個人賬戶、統籌賬戶專相結合的制度。其都是以失地農民所需養老金為基數，個人賬戶由集體和個人不高于70%的比例構成，而統籌賬戶則是來源于從土地出讓凈收益，按照不低于30%的比例組成。按照國家養老制度，男年滿60周歲，女年滿55周歲，在完成繳費以后即可按月享受養老金待遇。其具體實施細則是首先從個人賬戶支出養老金，當個人賬戶不足時再由統籌賬戶資金填補不足。以沈陽市和平區長白島失地農民為例，在建立了相應的養老保險制度后，達到領取保險金相關條件的失地農民，從2010年11月1日起，300多名失地農民可按月領取400元養老保障金。

（二）失地農民的就業保障情況

農民失去賴以生存的土地后，面臨著較大的生存壓力，因此，失地農民上崗就業問題也變的尤為重要。目前來看，失地農民的失業狀況比較嚴重。依據最近國家統計局對全國2 940失地農戶的調查，只有2.7%的勞動力得到安置。遼寧省為了解決失地問題，采取了一系列政策措施，如《遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法》，政府舉辦再就業培訓等，讓失地農民享受比城鎮失業下崗職工更為優惠的政策。同時，開拓鄉鎮企業就業渠道，實現項目開發與失地農民就業互動。如營口市，把失地農民的培訓工作納入城鎮下崗人員再就業培訓體系，建立健全以職業技術教育為主的、多層面的三級農民職業技能培訓網絡體系，引導和教育失地農民轉變觀念，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力。并且對征地的企業要求，在同等條件下優先錄取失地農民，特別是在招收普通員工時，對招用失地農民給予一定的比例保證。

（三）土地貨幣補償與失地農民保障

目前，我國采取的土地補償標準為國土資源部2004年11月發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，按照被征收耕地的類型、質量、農民對土地的投入、農產品的價格、農用地等級等因素，統一制定年產值標準，在保證被征地農民原有生活水平不降低的基礎上，按照法定的統一年產值倍數計算征地補償安置費用。而不能使被征地農民保持原有的生活水平，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的經省級人民政府批準可相應提高產值倍數。土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使征地農民保持原有生活水平的，當地政府可統籌安排，從國有土地有償收益中劃出一定比例予以補償。

二、遼寧省失地農民社會保障存在問題的原因

（一）社會保障體制不合理

對于擁有社會保障的失地農民，仍存在著一些問題。從總體來看，失地農民的社會保障與城市居民的最低生活標準能做到同步調整，然而，由于失地農民社會保障起點低，基數小，相較于城市居民而言，失地農民的社會保障水平并不高。以沈陽市為例，2008年，沈陽市退休職工的月人均養老金為906元，而失地農民養老保險月人均為300多元。與2007年比較，失地農民養老金增加了約13%，城市居民增加了近20%。再加之失地農民養老金基數小，因此實際上漲只有40多元，而城市居民則上漲了近190元。隨著經濟的發展，高通貨膨脹率，高城市生活成本使失地農民的養老保障面臨更大的風險。如何提高失地農民社會保障水平也成為當前研究的重點。同時，從家庭養老的角度來看，由于國家計劃生育的實施，農村家庭規模逐漸減少，進一步弱化了子女養老的功能。

（二）農民土地所有權的缺失

從土地的產權關系來看，依據《中華人民共和國土地管理》的相關規定，土地是歸集體所有，而由于集體這個概念較為模糊，因此，在實踐的操作中，集體組織的缺位使得農村集體土地所有權主體不清晰，所以在處理土地買賣過程中，實際上很難做出有效的處置權利。而我國法律還規定，禁止集體將土地出讓或是用于非農業建設，集體也沒有權利將所擁有的非農用地在市場上流通。這事實上國家從法律上限定了農民所擁有土地只有農業生產價值，并無商業價值，而國家卻可以通過強制征收集體土地來改變土地的用途。農民與國家這種雙方土地使用權力上的不對等，實際上使農民集體所有的土地變得有名無實，農民無法享有土地轉讓所帶來的市場價值，但政府擁有征用土地的絕對權利，并可決定其用途。

（三）征地補償過程中的缺陷

第一，國家法律賦予了政府強制征用土地的權力，政府在土地征用，土地使用方面擁有絕對的壟斷權，這違反了市場經濟平等自愿的原則。第二，我國在計算征地補償費用時，仍采用“產值倍數法”，這種僅以經濟補償關系來確定土地的價格，忽視了土地的機會成本、失去了市場在配置資源的本來意義，無法全面體現土地的實際價值和農民失去土地帶來的長期損失。目前，在大連市周邊，農民每畝土地一般可獲得補償款僅有不到4萬元，而房地產所購得國有土地每平方米一般都在2 000元以上（1畝=666平方米），無論是從市場角度還是從農民自身利益出發，政府土地征收補償都存在著不科學，補償過低的問題。

（四）農民自身素質不高，維權意識差

這表現為由于失地農民自身文化底子薄，很難通過短時期的培訓以來完全適應城市產業化發展的要求。而從勞動需求的角度看，在一些地區，本來就存在自身經濟發展就不足的問題，就業崗位十分有限了，再加之失地農民自主創業能力差，因此并不是每個農民都可以完全獲得就業機會。對于就業的失地農民來說，大多也都是從事較為簡單的加工業或是重體力勞動，工資收入低是普遍現象，甚至有些地方還出現了由“富農轉貧民的現象”，農民失地后生活水平迅速下降。不僅如此，失地農民自身維權意識差，也進一步加劇了失地農民問題的產生。對于政府征地，農民往往是被動地接受，即便協商，其主要的焦點也是在補償款項的多或少，而忽略了間接補償的問題，為政府不規范操作提供了空間。

三、完善遼寧省失地農民社會保障制度的思路和對策

（一） 建立失地農民社會保障體系

第一，建立失地農民養老保險制度。通過地方政府和村集體共同出資，建立失地農民養老保障統籌賬戶，統籌層次暫以縣級為宜；通過個人從安置補助費中列支的資金建立個人賬戶，實行統賬結合的養老保障模式。同時，在勞動與社會保障部門或財政部門設立專門從事失地農民社會養老保障基金的管理機構，單獨建賬、專款專用，收支兩條線。另外需要注意的是，建立失地農民的社會養老保險要分清對象，對于已經就業的，歸入城鎮職工養老保險制度，對尚未就業的應建立有別于城鎮的統賬結合養老保險模式。由于單靠國家財政撥款或農民自行負擔的辦法行不通，必須通過多渠道的資金籌集方式來解決問題。資金的來源：政府承擔部分可在每年年度財政或從土地出讓金中按比例列支，村集體承擔部分可從土地補償費中開支，個人承擔部分可從安置補助費中列支。此外，還應從土地出讓金中提取部分資金用于建立被征地農民的社會保障風險準備金。

第二，建立失地農民醫療保險制度。結合遼寧省省情，應按照失地農民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者分別承擔一部分資金加以補充的模式建立失地農民醫療保障基金，保證失地農民的健康權利。建立多元化的醫療保障制度應堅持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫療保障制度，并建立國家、集體和個人，共同投入、風險共擔的機制。一是為失地農民建立相應的社會醫療救助制度。有效辦法是政府與民間結合，強化多元投入機制，引導社區經濟、企業、慈善機構及個人等方面的捐助，來充實失地農民醫療救助基金。二是把商業保險作為一條重要的選擇途徑或補充模式，為失地農民投保團體大病保險等。三是積極建立新型合作醫療保障制度。

第三，建立失地農民最低生活保障制度。應該把失地農民納入城鎮最低生活保障的覆蓋范圍。失地農民的大部分要居住在城鎮，應該把他們納入城鎮社保范圍之中，使他們得到最基本的生活保障。我們可以借鑒浙江省的“城鄉一體化的最低生活保障制度”，對月收入不足低保標準的失地農民補足到低保標準，對不符合低保的特困老人和已納入低保仍較為困難的老人實行救助，盡快實現最低生活保障上的城鄉一體化。另外，需要兼顧公平和效率。公平和效率是建立社會保障制度不可回避的問題，建立失地農民社會保障制度也是一樣。這就要求社會保障制度水平的制定必須科學，如果水平過低，則無法維持失地農民的基本生活，有悖公平；水平過高又會使其沉迷于社會保障網絡之內，不求進取，損失效率。

（二）引導失地農民積極就業，建立健全激勵措施和補償措施

第一，建立城鄉一體化的就業機制。一是適當實施保護性就業措施。如企業招用失地農民并簽訂一定期限勞動力合同的可以享受一定補貼，政府要積極創造就業崗位，優先安排失地農民，在征地時，可同征地單位協商，在同等條件下盡可能優先考慮被征地農民，對吸納失地農民達到一定數量的二、三產業應給予必要的政策優惠等。鼓勵失地農民自謀職業，并在工商城建、土地、場所等方面給他們提供相應的優惠政策。二是制定城鄉統一、平等的勞動力就業政策。取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，建立統一開放、競爭有序平等的勞動力市場，加快建立城鄉互通的勞動力市場信息系統，為失地農民提供迅速、準確、完整的信息，使失地農民能盡快地找到適合自己的職業。三是設立失業農民就業保障金。比如每年財政拔款為專項基金，從經營性建設項目土地出讓金中提取一定比例，社會各界的捐助。

第二，強化教育培訓，提高失地農民的競爭能力。要建立失地農民就業培訓制度，提高失地農民就業競爭能力。具體來說，要對進城入城鎮的失地農民的教育培訓保障。主要包含四個方面：一是失地農民子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業技能培訓。在對失地農民進行職業技能培訓時，要充分利用公共資源，建立健全布局合理的培訓網絡，根據不同的年齡階段和文化層次進行有針對性的培訓，要讓失地農民真正掌握一門非農職業技能，提高他們的就業能力。三是把失地農民的培訓工作納入城鎮下崗人員再就業培訓體系，把二者有機結合起來，同時把失地農民納入城鎮勞動力的管理范圍，將城市下崗職工的優惠安置辦法應延伸到失地農民。

（三）嚴格征地范圍，完善征地程序

第一，必須明確界定公共征地的內容和范圍。嚴格界定公益性和經營性建設用地，把國家征地嚴格限定在公共利益之內。根據國際經驗和我國實際情況，國家征地的范圍應限定在國防軍事、國家政府機關及公益性事業研究單位用地，能源、交通、公共設施用地，重點工程、公益及福利事業用地，水利、環保及其他公認或法院裁定的公共利益用地等。在公共利益之外的用地，不能動用國家的征地權力。特別是要將商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地，以及工業用地和各類開發區、園區等用地退出國家征地范圍，使它們在土地利用總體規劃和農地轉用年度計劃的控制下，逐步通過公開的市場交易取得土地使用權。

第二，在征地過程中要嚴格征地程序，充分尊重農民的土地權利和民主權利。一是地方政府應改革行政思維方式，轉變政府職能。必須高度重視在城鎮化的同時給農民帶來的負面影響，改變把土地作為財政提款機、低征高賣的做法。土地征用不僅要考慮降低征地成本、擴大招商引資、增加財政收入，更要考慮失地農民的生存和發展。把主要工作放到土地監督管理和失地農民利益保障上，讓農民真正享受到城鎮化帶來的好處。二是在征地過程中，要嚴格征地程序。必須讓農民有參與權、知情權、談判權和監督權，保證征地的透明度。

第三，提高征地補償標準，建立合理補償機制。一般應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。除了要考慮土地被征用前的價值之外，還應考慮土地的區位、市場供求、經濟發展及政府宏觀政策等因素，體現被征土地的生產資料功能和社會保障功能，不僅補償被征土地現有價值和損失，而且要考慮農民再就業成本、物價上漲引起的風險成本以及土地可預見的未來價值和潛在收益。

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[責任編輯 高惠琦]