事業單位績效考評改革工作的思考——高校財政支出績效評價管理的研究

●湖北經濟學院財務處 余 蘭

根據國務院“指導意見”，按社會功能將高校劃入現有事業單位的公共服務類，且根據職責任務、服務對象和資源配置方式，又將高校細化為事業單位的公益二類。教育支出是財政公共支出中最重要的支出，教育支出績效在很大程度上決定著公共支出績效?？冃Ч芾硎沁\用績效評價手段，控制成本費用支出，用最小的成本費用，取得最大的績效?？冃Ч芾韺嶋H上就是成本費用管理，績效評價實際上就是對財政成本支出的考核與評價。高校財政支出績效評價也就是對高等學校開展教學、科研及其輔助活動發生的資金耗費和損失，以及用于基本建設項目的開支進行定性和定量的綜合分析評價。因此，高校在編制績效評價前，應全面掌握資金來源及支出分配結構。

一、高校財政支出施行績效評價的意義

國務院“指導意見”中的基本原則明確指出：要立足現有事業單位的特點，不斷深化改革，又要著眼公益事業發展，搞活從事公益服務事業單位的運行機制，鼓勵社會力量積極參與，構建提供主體多元化、方式多樣化的公益服務新格局。高校作為事業公益類，其財政支出績效評價是從財政支出經濟性、效率性和有效性的總體要求出發，科學、客觀公正地衡量比較財政支出的行為過程、支出成本及其產生的最終效果，并對其進行綜合評估?？冃гu價標準要客觀，評價方法要求科學和規范，在事前、事中和事后都能多方面控制財政資金。在財政支出的全過程中都存在財政支出的績效評價，以綜合評價財政支出效益、管理水平和投入風險等方面，充分發揮財政調控功能，提高財政資金安排的科學性，促進財政支持社會經濟目標的實現。對高校財政支出進行績效評價的意義表現在以下兩方面：

（一）高校財政支出績效評價能促進政府財政收支的規范和宏觀調控。高校財政支出績效評價是績效評價和教育本質屬性的統一，既能增加公共支出透明度，又能提高公眾對政府的信任度。高校財政支出績效評價不僅能夠反映和控制高校作為受托經濟主體在受托責任上的具體履行過程，同時也反映高校受托經濟責任履行的最終結果。其次，它是以國家教育政策為導向，以社會效益為主，經濟效益為輔，有利于重點項目建設的實施，能夠及時提供有價值的信息，促進了項目管理，并加大財政執法力度和監督約束力，正確引導和規范財政資金監督與管理，大大提高財政資金使用效益。政府和公眾可借此獲取有效的信息，有效規避了政府決策者的投資風險和短期行為，節約財政資金，緩解供求矛盾，促進資源的有效配置。

（二）高校財政支出績效評價能控制高校增加不合理的債務規模?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010年-2020年）》指出，要加強經費使用監督，避免經費浪費，提高經費使用效益。因此，通過績效評價能提高資產專業化管理水平，充分利用高校閑置資源，控制高校增加不合理債務規模，提高高校收入水平。

二、高校財政支出績效評價管理的現狀

我國高校對財政支出績效評價工作雖取得一些成效，但還處于實踐和探索階段，政府預算工作的重心逐漸由怎么樣“分錢”轉向怎么樣“用錢”，財政支出工作不再是公共資源的簡單再分配，初步形成了以支出結果為導向的預算管理模式。但由于績效評價在我國開展工作的時間比較短，還有一些尚待完善的地方。表現為：（1）績效管理等于績效考核。大多數部門及項目管理負責人員對績效評價不了解，對績效管理的意義認識不清，尤其是對“效”的理解不夠，還停留在按計劃完成任務上，評價結果僅僅是停留在反映情況、找出問題、完善制度層面，而沒有將工作重點放在效益和效果方面，評價結果只作為各有關部門項目建設檔案保存，或是成為了有關部門加強新上項目管理的借鑒和參考，財政支出績效評價工作也只是流于形式。（2）績效管理過度依賴執行表格流程。由于績效評價管理工作涉及面廣，工作量大，要求高，目前沒有建立起全國統一的績效評價法律制度，績效評價缺乏長效機制，評價指標體系不完善、不科學。大部分地方行業、部門、項目建立的評價指標總的來說過于簡單，只追求了定量化績效預算管理，在項目預算中，前期項目論證不科學，在中期又局限于先確定資金再對項目進行論證的現象，而且記錄也很少，主要采用的指標設置較為粗放，指標權重的確定、指標的計分等也缺乏科學的方法，評價結果可比性不強。同時，目前的高校財政支出績效評價工作也只僅僅局限于對項目支出績效評價，對基本支出的績效評價還是空白。

三、完善高校財政支出績效評價的幾點建議

（一）樹立正確的高校發展觀。筆者認為強化高校財政支出績效評價編制，目的是為了實現高校教育目標的理念，將培養人才、科學研究和社會服務三大高校職能有效地納入編制高校財政支出績效評價體系管理中。績效評價是手段，其根本目的是通過績效評價，引導高校在快速發展的新形勢下，合理配置有效資源，科學制定學校發展規劃，努力提高資金的使用效益和效率，保障高校教育的快速發展。同時引用企業的投入-產出理論，將高校職能作為編制高校績效評價的直接依據，確保指標的選擇圍繞高校職能構建指標體系，從而保證指標體系的相對穩定性。

（二）以預期收益作為編制高校財政支出績效評價體系的依據。預算支出績效考評作為政府業績考核管理的重要工作組成部分，能將績效與預算有效的相互結合，并依據政府行為和績效狀況安排各項財政預算收支。同時，它強調了管理責任和義務，關心預算結果的產出和效果，重視對績效目標任務的考核，通過績效預算不僅提高了撥付資金的使用效率，而且可以對政府撥付單位形成良性的激勵約束機制。筆者認為，一方面，高校財政支出績效評價應以績效預算結果為導向，判斷和分析各項支出事項及結構，制定詳細的績效考核步驟，對財政支出績效考核從數量、質量、成本和時效四方面盡量用量指標描述，同時結合一定的文字說明分級分檔描述；另一方面，高校財政支出績效評價應重視任務績效目標的實現，強調成本核算，在部門預算的基礎上，建立科學的績效計量和成本核算指標標準，按職能和項目計劃，運用比較方法，通過比較分析績效目標與實施效果、歷史同當期情況、不同部門及地區的同類支出等相關數據，綜合評價績效目標的實現。

（三）提高高校財政支出績效評價的客觀真實性。教育事業支出是高校財政支出的主要內容，是編制會計報表的重要依據，其支出內容要根據學校的各項收入總額統籌安排，事業支出也是向外報送和考核學校預算執行情況以及高校學校事業成果和資金使用情況的重要依據。因此筆者認為在編制支出績效評價體系中，應嚴格按照制度規定的列報口徑及預算規定的用途與標準，按照支出結構和標準，將事業支出的實際支出數與年初預算數，上年同期數進行定性和定量分析。同時，為了會計資料的準確性，在分析中特別注意事業支出中的“其他”明細科目。切實貫徹國家勤儉節約的原則和提高資金的使用效率，通過支出數據的分析，找出核算中現實存在的問題，完善學校的支出核算制度，提出改進的方法和措施，提高財務管理水平。

（四）強調高校財政支出績效的責任和效率。高校財政支出大致分為：教育事業支出、科研事業支出和基本建設支出。通過這三大塊支出績效評價在經費支出所占比重變化，可以對校內經費支出結構進行分析，找出存在的問題，并科學建議，調整支出結構，使之合理化、科學化。一般認為教育事業支出中公用經費的多少及其在教育事業費中的比例高低，可以反映教育事業費的分配是否合理以及教育經費的充裕程度。教育事業費支出結構中的“公用經費”支出是指“辦公費”、“差旅費”、“會議費”等，教育事業費支出結構中的“業務費”主要是“專用材料費”、“印刷費”等，二者之比在一定程度上反映了教育活動的管理成本和教育經費使用效率的高低；科研經費支出則會顯示高校的科研項目和成果的多少；基本建設支出中的銀行貸款利息支出可以分析高校的長期負債狀況，及該校教學和科研事業的運轉狀況。因此，筆者認為支出績效評價體系除了制定項目指標，還要著手做好日常公用經費和人員經費支出額度指標，以及師生比率指標和銀行貸款利息評價指標的制定與跟蹤考評。從經費的“開源”和“節流”入手，本著努力為國家的經濟建設和社會發展提供智力和技術支持，同時為穩步提高財政撥款比例提供真實有效的信息。

（五）加強高校財政支出績效評價管理過程中的輔導環節。績效輔導是績效管理過程的重要的環節，為了將績效評價管理工作落實到實處，高校財政支出績效評價體系的編制還需做好相應的輔導工作。筆者認為高校在編制財政支出績效評價體系時，應建立和加強對全校教職工的激勵和約束機制。高校編制財政支出績效評價指標體系，應結合全?，F實工作條件和環境，規范和激發全校教職工的工作行為及工作積極性，設計出可操作性，簡便易行的考核標準。為實現財政與高校共同的目標，學校應依據財政制度制定校內考核制度，將績效考核工作與教職工薪酬考核緊密聯系。

（六）采用綜合績效評價法和平衡計分卡績效評價法。財政支出按不同的分類標準可以有多種分類方法，為了便于開展評價工作，這些大類可以再細分，但要根據評價工作的具體情況。這樣既可以做到與財政日常管理的習慣相適應，又便于基礎數據的收集。一般情況下，收益/成本的比例表示了評價財政支出的經濟效益指標。但根據不同的效益指標，收益和成本的具體內容又不相同。筆者認為，綜合績效評價法中高校應確定財政資金產出效益指標和財政資金利用效率指標。高校經費支出績效整體評價=（財政資金產出效益）+（財政資金利用效率）=0.5×（0.2×財政性教育事業費生均撥款數＋0.25×畢業生就業率+0.3×教師人均科研數＋0.25×科研成果應用轉化率）+0.5×（0.3×師生比+0.4×專職教師占全校教職工比例+0.3×業務及購置費占公用經費比例），其績效定量結果，再結合專家評議的方式，對校內一定期間的管理水平進行定性分析和綜合評價，并包括分析報告、評價結果計分表、問卷調查結果分析、專家咨詢報告、評價基礎數據及調整情況。平衡計分卡以財政撥款數為導向，通過銀行貸款、公用經費支出、獎助金支出和科研經費支出四個方面全面掌握和評價高校自身綜合業績。

四、結束語

新的“指導意見”的出臺和《事業單位財務規則》的頒布，充分說明了事業單位改革發展的重要性和緊迫性。為了公益服務供給充足，供給方式多樣化，合理配置資源，提供優質高效的服務，財政需完善和加強對公益事業發展的支持力度。高校開展財政支出績效管理是公共管理改革的方向之一，也是政府建立高效、透明服務的重要舉措；是財政借用企業管理方法的一種特殊管理活動，它是運用科學的評價方法對財政支出的全過程進行相關分析，并將考評結果融入整個預算編制，從而對財政資金進行經濟、高效的分配和使用，以便提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。完善高校財政支出績效評價管理有以下兩個必要性。其一，高校財政支出績效管理能協助政府利用績效信息，進行資源配置和安排。2012年財政部對高校財務制度的修訂中明確指出：應根據設定的財政績效目標，科學合理的運用財政績效評價指標、評價標準和評價方法，客觀、公正的評價財政支出的經濟性、效率性和效益性。在當今國內外各國政府行政管理改革中，事實證明能實現財政對整個公共服務合理高效地進行管理。其二，高校財政支出績效管理能使政府與高校通過支出績效考核，互相溝通與反饋。教育事業支出的規模有賴于教育事業收入的規模，根據學校的辦學定位和發展目標，高校為了爭取政府對高校更大的支持力度，應切實履行好政府公開透明的公共財政職能。高校只有通過績效評價等方法找出影響高校發展和建設的不利因素，加強校園的基本建設，提高教師資源的有效利用和資源的合理配置，減少不必要的人員經費開支，保證自身辦學條件的改善，結合社會資源，整合科學資源和科研力量，圍繞社會經濟發展的趨勢，將學科做到特色化、科學化和精細化，促進科研成果的經濟效益轉型，同時促進高校自身的發展能力，并實現政府支持社會經濟的最終目標?！?/p>

1.財政部、教育部.2012.新編高等學校財務制度財教（2012）488 號。

2.財政部.2012.事業單位財務規則.財政部令第68 號。

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4.陳工、袁星侯.2007.財政支出管理與績效評價[J].廈門：中國財經。

5.王淑慧、周昭、胡景男、李輝.2011.績效預算的財政項目支出績效評價指標體系構建[J].財政研究，5。

6.趙日磊.2012.輕松做績效[M].北京：中國電力出版社。