擴權強鎮背景下鄉鎮政府權力運行規范化探索——以紹興市中心鎮權力規制為例

□ 楊日鵬

自2006年起，在逐步推行以機構改革、職能轉變和權力下放為基本內容的行政體制改革背景下，紹興市先后實行“強鎮擴權”和“擴權強鎮”試點，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，增強了中心鎮的社會管理和服務能力，推動了鄉鎮各項工作的順利進行。但與此同時，擴權強鎮的改革，也對規范中心鎮權力運行帶來了新挑戰。權力的下放，增加了權力運行的風險。如何在權力配置上進行適當的平衡，使鄉鎮黨委政府的權力能夠得到有效制衡?如何使權力的各個環節都能按照程序規章運行并使之公開透明?如何使權力的規范運行有據可依，并能及時有效的進行監督、追究責任?這是擺在紹興市各級政府面前的一個重要課題。在此背景下，紹興市實行了“中心鎮權力規制”制度創新，通過科學分權、合理確權、公開用權、有效制權，突出“規范、透明、精細、為民”的特點，有效提高了鄉鎮治理科學化水平和公共服務能力，既保證了權力規范運行，又提高了為民服務的能力，既推進了基層的反腐倡廉，又促進了社會經濟的發展。從制度創新的角度總結紹興市中心鎮權力規制，發掘其內在的制度演變規律，探討其可供推廣的制度價值，不僅能夠在理論上為地方政府的制度創新提供新的思考，也可以在實踐當中促進我國基層政府真正實現職能轉變、提高基層社會管理服務能力。

一、鄉鎮政府權力運行規范化的必要性

在當前社會矛盾高發的背景下，鄉鎮政府承載著更多的功能和責任。鄉鎮政府權力運行規范化也有著更為深刻的現實意義。鄉鎮政府的權力規制，其意義不僅在于規范鄉鎮政府的行為，減少腐敗的發生，更重要的是提高鄉鎮政府權力運作的有序性和公開性，推動鄉鎮政府向服務型政府的轉型。

從理論上來看，鄉鎮政府的角色很容易異化為“國家型經紀人”①杜贊奇:《文化、權力與國家:1900—1942年的華北農村》，江蘇人民出版社2003年版，第28—37頁。。鄉鎮政府雖然是基層政府，但是畢竟是國家權力的行使者。盡管理想中的鄉鎮政府，應該是“保護型經紀人”，但是在自利欲望的驅使下，在層層包干的財政體制的束縛下，鄉鎮政府為了自身的發展，很容易蛻化為“國家型經紀人”，即以盈利為目的，而忽視了提供基層公共服務、維護社會穩定、保障民眾權利等職能。鄉鎮政府的制度異化，主要表現在四個層面:第一，公司化的政府功能，即基層政府運行的核心機制集中表現為政府以追求經濟增長，尤其是以追求財政收入增長為最高動力;第二，碎片化的政府權威，即鄉鎮政府對上級政府的服從很多時候是象征性的，只能根據各自的現實需要執行上級安排;第三，運動化的政府行為，即以特定需要的政治動員取代了常規的行政管理，政府工作演變為此起彼伏的“運動”;第四，自利化的政府行為，即鄉鎮政府行政行為的出發點，是自身的利益，或者官員的利益，而不是百姓的利益②制度異化的前三種表現，參見趙樹凱:《鄉鎮治理與政府制度化》，商務印書館2010年版，第263頁。。要克服上述四個層面的制度異化，最根本的是要規范鄉鎮政府權力運行，使之公開、透明、民主，減少權力濫用的空間。

從現實來看，當前我國的很多基層矛盾和群體性事件，都與鄉鎮政府濫用職權有關。鄉鎮政府是國家政權的末端，其權力運行是否規范，直接影響到國家的形象，影響到黨與群眾、國家與民眾的關系，影響到基層社會的穩定，也影響到國家治理的質量。如果鄉鎮政府的權力缺乏有效的監督，被一些基層干部濫用，那么，受到負面影響的，不僅是鄉鎮這一個層面的政府，而是整個國家，同時，民眾的利益也得不到維護，在很大程度上成為引發基層矛盾和糾紛、造成干群關系緊張的導火索。

具體到紹興的實踐而言，中心鎮擴權強鎮的體制改革，為鄉鎮政府權力運行規范化提出了更高的現實要求，也迫使紹興必須沿著制度創新的軌道，逐步完善權力規制的各項制度和機制。2008年，根據其他各地放權改革的經驗，紹興市提出了“減放并舉、能放就放、權責一致、提高效能”的總體要求，重新調整了縣和中心鎮兩級政府之間的事權關系，開始將社會管理權限、經濟社會發展權限和城鎮建設管理權限等下放至中心鎮，同時盡可能的將社會管理權限下放至一般鄉鎮，為鄉鎮創建服務型政府、提高服務能力和水平、增加自主決策、統籌發展的能力奠定了基礎。2009年，紹興市又頒發了《關于積極推進擴權強鎮工作的若干指導意見》，進一步明確了中心鎮和一般鄉鎮的權力事項。至此，紹興市鄉鎮政府(尤其是中心鎮政府)獲得了很多之前沒有的權力。

在擴權強鎮的背景下，中心鎮可以充分利用這些下放的經濟發展、社會管理等15個方面、72項具體權力，助推鄉鎮各項工作的有力開展，促進中心鎮在經濟實力、社會服務能力、文化發展等各個方面獲得長足進展。但與此同時，也加大了鄉鎮政府權力濫用的風險。長期以來，我國鄉鎮黨委政府的權力，一直缺乏有效的管理和監督，其權力結構的突出特點“首先是權力高度集中，并缺少相應的約束和權力制衡機制，社區的社會權力高度集中于政府，而政府和社會組織的權力又過分集中于黨的機構，并表現在‘一人化’上”③王雅林:《農村基層的權力結構及其運行機制》，《中國社會科學》，1998年第5期。。正是因為存在著這樣的鄉鎮權力結構，鄉鎮黨委政府的權力本來就存在著結構性和體制性的風險，擴權強鎮之后，就在原有的基礎上，進一步加劇了風險的可能性。權力下放之后，能否有效約束權力的運行，使之規范化和程序化，不僅影響到縣鎮之間的合作模式，影響到中心鎮的廉政建設，而且還影響到鄉鎮政府公共管理和社會管理的效能。這也是推動紹興市積極探索中心鎮權力規制創新最主要的動因。

二、紹興中心鎮權力規制的制度體系

擴權強鎮之后，面對著行政管理和社會管理權限的逐步擴大，鄉鎮政府權力面臨著缺乏約束的風險。這些風險主要體現在制度缺失方面，即沒有相對完善的制度體系來約束權力，具體而言，就是缺乏權力運行程序的制度、缺乏監督權力的制度、缺乏公開權力運行過程的制度等方面。有鑒于此，紹興市從2008年開始探索，逐步總結出一整套針對中心鎮權力進行規制的制度體系。這一整套制度體系包含了三個方面，一個是基本要求，一個是基本內容，最后一個是具體做法。三個方面相互銜接，融為一體，為規制中心鎮的權力提供了保障。

(一)制度體系的基本要求:五有一化

紹興中心鎮權力規制的基本要求共有六個方面，簡稱為“五有一化”。一是要有規則，二是要有程序，三是要有監控，四是要有測評，五是要有追究，六是公開化。這六條基本要求的精神實質，就是讓權力在陽光下運行，保證權力按照既定的程序和規則運行，保證權力運行過程的公開透明。紹興市規定，對于新下放的中心鎮權力，必須按照這六條基本要求來行使①王水君:《紹興市“中心鎮權力規制創新”工作的做法和成效》，《紹興政報》，2012年第1—2期。。

1、有規則。建立了權力運行的相關制度，這是所有制度體系正常運轉的前提。主要是出臺了《重大事項議決事規則》，明確規定政府決策的具體方式、原則和方法。健全完善了綜合、組織人事、財務管理、工程政策、決策監督五大類12項制度，出臺了《楓橋鎮議決事制度匯編》。進一步明確了黨委議事決策的范圍、原則、方法;強調黨委是重大事項的決策機構;紀委書記必須事先參與人事醞釀;黨委書記必須末位表態;清晰地劃定了必須列入黨委議決事范圍的80項具體工作。

2、有程序。明確了權力運行的程序，無論是經濟發展、人事管理，還是財政預算編制、決算審查和重大工程招投標，都要嚴格按照程序來執行。即以程序固化制度，針對重大事項決策、人事討論、財政資金使用、工程聯系單驗收等重要制度，確定相應的運作流程，使鎮級事務在嚴格規范的程序中操作。共明確經濟、人事、財務、工程等涉及人民群眾切身利益的10項重點內容的規范化程序。

3、有監督。一是參與式監督。貫徹實行《鄉鎮紀委同級監督實施辦法》，鄉鎮紀委參與黨委議事決策、用人醞釀的全過程。二是軌跡化監督。實行一次會議，兩本記錄，即黨委、紀委對重大事項決策、人事討論、財政資金使用安排等全過程，如實記錄，并形成紀要分別保管。三是網絡化監督。鎮紀委通過《鄉鎮重大事項決策結果即時上報系統》軟件，將本鎮重大事項決策情況，上報上級紀委，以便實時監督，并提出意見建議。四是巡查式監督。由市黨風廉政建設巡視辦開展巡視檢查，重點檢查事關人、財、物等權力運行情況。五是社會化監督。發揮兩代表一委員和群眾代表的作用，以懇談會、聽證會、走訪等形式，對重大事項決策實施監督。

4、有測評。要對權力運行的狀況進行考察和評估。紹興市建立了《鄉鎮權力運行規范指數評估辦法》，通過定性考察和定量評估兩個方面，主要以決策、執行、監督三個方面內容作為具體指標，進行百分制定量評估，根據分值確定權力運行規范指數，并與年度黨風廉政建設責任制考核相掛鉤，形成權力運行規范化的考評機制，從而激勵并約束鄉鎮政府的權力運行。

5、有追究。對于違反了相關規定的權力運行，必須追究相關負責人的責任。為此出臺了《鄉鎮權力運行責任追求辦法》并要求嚴格執行，明確班子成員不履行或不正確履行職責;選人用人失察;沒有按照程序決策等情況，采取告誡、批評、停職等具體形式進行責任追究，并規定了追究責任的相關細節。

6、公開化。一是制度成冊。修訂完善《中心鎮議決事制度匯編》，機關干部人手一冊，發放到位。二是程序上墻。對重大事項決策、人事討論、財政資金使用、工程聯系單驗收等的運行流程上墻公布。三是運作透明。涉及對經濟社會發展影響重大、社會普遍關注的公益性建設項目，廣泛征求意見，確保權力在陽光下運行。四是結果公開。依照《關于印發政府信息公開指南和公開目錄編制規范的通知》的具體要求，切實抓好黨務公開和政務公開工作。

(二)制度規范的基本內容

在明確了權力行使基本要求的基礎上，紹興市又規定了權力規制的基本內容。制度規范的基本內容共涉及到六大方面，即決策規制、行權規制、信息規制、特例規制、道德規制和績效規制。無論是權力的常規運轉，還是特例，無論是制度規范，還是道德規范，無論是權力的運行過程，還是權力運行的結果和績效，都被納入了權力規制的范疇，從而保證了權力運行的規范化、有序化。

1、決策規制。決策是政府權力運行的核心環節，對決策的過程進行制約，是保證權力運行規范化的重要組成部分。紹興市健全完善了黨委政府議決事規則，制定《鎮黨委議決事目錄》。黨委政府所有的決策，都要滿足“三必須”原則，即會前必須公開議事內容，會中必須人人發表意見，會后必須形成會議紀要。通過“三必須”原則，來保證決策過程的公開、透明，保證決策結果的民主與科學。

2、行權規制。建立了黨政“一把手”用權“三不直接+三個直接”制度，即不直接審批財務、不直接分管權力事項、不直接承諾同意事項，對財務直接審查、對同意事項直接審查、對信訪舉報直接督辦;建立個體用權“零同意+零否決”制度，即任何人不得在無明確規定情況下直接批準管理事項，不得對未明確規定不能辦理的事項使用否決權。通過對黨政一把手的權力行使進行直接的監督和制約，保證了一把手不濫用職權、不以權謀私，從而抓住了權力規制的根本環節。

3、信息規制。在政府的決策過程中，信息的作用越來越重要。有的信息需要提前公開，以便形成民主的意見，但也有的信息不能事先公開，否則極可能為權力的尋租提供便利。為此，紹興市制定了《鎮重要信息披露制度》，做到事前加密處理、事中明確紀律、事后公正發布，避免信息的不當透露，防止權力尋租、權錢交易。

4、特例規制。任何完善的制度，都在一定程度上存在著漏洞，都會有特例出現。什么事件能夠成為特例，如何對待特例，特例出現時如何進行處理，在很大程度決定了一項制度究竟完善。為此，紹興市規定，凡是例外事項，一律實行特例決策公開化，對誰認定特例、誰啟動特例議程、誰承擔責任作出規定，明確特例事項必須由“一把手”啟動，并設置了“風險評估，反復醞釀、人人表態、形成紀要、上報備案、全面公開”等程序。

5、道德規制。一項好的制度，一定與當時當地的道德規范具有極強的相容性，而且能夠推動道德水平的提高。紹興市建立了“以德立制”的廉政建設機制，包括鎮黨風廉政建設和反腐敗工作的組織領導和責任分工，領導干部諾廉評廉，干部個人重大事項報告等制度。推進“以德立行”的廉政文化建設，實施廉政文化“五個一”工程。堅持“以德立人”的干部選用標準，特別是對關鍵崗位的干部選拔作用堅持德才兼備、以德為先。

6、績效規制。績效規制以預防行政不作為和濫用權力為出發點，強調規范與效率、規則與活力的統一。首先是細化工作職責，做到職責清晰，權責統一。其次實行重點工作考核，量化目標任務，建立《年度“百項掛牌工作”責任書》制度。再次是強化責任追究，建立《年度“百項追究事件”責任書》制度。

(三)制度規范的具體做法

以“五有一化”為基本要求、以“六大規制”為核心內容的權力規制，還必須有針對性和可操作的具體做法。紹興市權力規制的具體做法也涉及到六個方面，簡稱“三定三防”，所謂的“三定”即定權力內容、定權力規程、定權力責任，所謂的“三防”即“崗位”防控、“軌跡”防控和“內源①所謂的內源，就是指政府工作人員自身的道德素質、自律修養等影響權力運行的內在因素，與周邊的環境、氛圍、文化等外源相對應。”防控。權力規制的根本出發點，并不是讓違反權力運行規范的領導人承擔責任，而是通過相關的制度設計，防止權力被濫用，防止權力運行的無序化、隨意化。因此，相關的防控制度就具有了更為重要的意義。紹興市除了明確規定權力的內容、規程和責任之外，為了能夠及時的排查權力濫用的風險，保證權力規范化行使，還采取了相應的防控措施。

1、定權力內容。重點圍繞著新下放的74項權力，明確規定了各項權力的歸屬，列出了每一項權力的來源和法律依據，對權力的行使規定了主體、責任和程序。更重要的是，明確規定了每一項權力行使的邊界，明晰了權力主體的界限，為合理使用權力奠定了基礎。

2、定權力規程。根據列好的權力清單，對每一項權力行使過程進行了制度化安排，使權力的行使有章可循、有據可依。針對重大事項決策、財務規范管理、重大工程招投標等易出現權力濫用的領域，明確規定了決策的程序，并對全部的程序進行公開，使之能夠受到各方面的監督。

3、定權力責任。按照“責權統一、分類考核、民主公開、群眾滿意、切合實際、簡便易行”的原則，確立了績效考評體系，制定了《機關工作人員績效評估考核辦法》，在崗位、權力和責任進行分析的基礎上，對常規工作任務、和重點工作目標進行分解，明確了考核目標，確立了考核機制，從而使權力的規范化運行納入制度化發展的軌道。

4、“崗位”防控。針對核心權力、重點崗位、關鍵部門以及權力監督薄弱點，明確了相應的風險點，共明確了制度類風險點77個，根據這些風險點，構建監控網絡。對重要崗位人員進行定期培訓和談話，從道德和制度兩個方面進行重點約束，并對相應的權力運行過程進行了全程跟蹤。

5、“軌跡”防控。根據鄉鎮權力運行的特點，著重從決策、執行和監督三個方面入手，做到軌跡防控。決策軌跡就是要對決策全過程進行記錄，重大事項的決策記錄要及時上報。執行軌跡就是權力在執行的每一個環節，也要按照程序進行并記錄公開。三是監督軌跡。重點明確了紀委在監督重大事項決策方面的權力，促使鎮紀委能夠真正的發揮同級監督的作用。

6、“內源”防控。紹興市充分利用了當地的廉政文化資源，建設并大力宣傳了廉政教育基地——“一錢太守”劉寵紀念館，并精心安排了廉政越劇《一錢太守》，倡導建立富有地方特色的廉政文化。除了之外，通過思想道德素質、自律意識的規范和引導，提高鄉鎮領導干部的服務理念和意識，從而從內因上推動了鄉鎮政府權力的規范化運行。

三、紹興中心鎮權力規制的成效

從08年試行中心鎮權力規制以來，經過各個試點鎮的努力探索，紹興市已經形成了比較完備的中心鎮權力規制制度體系，并且經過實踐檢驗，已經取得了較好的效果。鄉鎮政府直接面對的各類群體，都從權力規制當中獲得了自己的收益。

(一)權力規制使各方受益

1、群眾受益

無論是本地居民還是外來人口都從權力規制當中感受到了改變。由于建立健全了涉及群眾辦事、監督等工作制度和流程，并向群眾全面公開，使群眾對相關制度更加熟悉，辦事也更有效率，同時也有利于居民的公共參與和批評監督，因此自2009年以來，全市對鄉鎮干部的信訪舉報和效能投訴比持續下降，每年的下降幅度分別在10%和20%。

2、企業受益

無論是本地企業和外來投資者，都感受到了服務型政府的逐步成熟。由于權力運行一清二楚，辦事程序一目了然，企業辦事基本可以不出鎮，大大縮短了辦理時間，助推了經濟社會發展。在接受調查的194名企業管理人員中，有60%左右的人對紹興市中心鎮權力規制的成效表示“非常滿意”和“比較滿意”。

3、中心鎮政府和基層干部受益

中心鎮權力規制的制度體系，推動了政府職能轉變，推進了服務型政府、廉潔政府、法治政府、責任政府、高效政府的建設;有效改善了發展軟環境，有利于地方稅收增長和勞動力就業，促進地方經濟發展。正是因為權力運行流程化、規范化，才可以從源頭上防范腐敗，保護了干部服務百姓的積極性，樹立了黨和政府的良好形象。

(二)權力規制的制度績效

在權力規制的影響下，紹興市下放到中心鎮的權力，不僅很好的服務于當地的民眾、企業，推動服務型政府的建設，而且在具體的事務當中，充分展現出了實際的成效。在服務事項的決策中，提升了監督的科學性;在選人用人過程中，提高了公信力和可信度;在財務管理的過程中，提高了規范性和公開性。

1、進一步提升了決策監督的科學性

規范鄉鎮權力運行，要求重大事項的討論決定，必須事前告之議題，正式議題一般要求在會議前三天遞交給各位班子成員(緊急情況除外)，并要求班子成員在會議討論過程中能充分發表自己的意見、建議。紀委書記全程參與監督，會議中負責記錄《紀委書記參加重大事項決策會議記錄》，便于以后同《黨委會議記錄》相核對，并將決策結果輸入市紀委《鄉鎮黨委重大事項議決事即時上報系統》，確保責任追究和落實有據可查，避免了以往集體決策、集體負責，最后誰也不負責現象的發生，這在當前行政問責風暴的大趨勢下，顯得尤為必要。黨委書記在重大事項討論中，必須末位表態，防止領導意圖左右集體意識的現象發生，確保參與討論成員個體意見的真實性，決策結果更加科學合理，會議效率效果進一步提升。

2、進一步提升了選人用人的公信度。對擬提拔任用干部，在黨委討論前填寫《擬提拔任用干部征求意見表》，函告紀委征求意見。紀委根據了解掌握的擬提拔任用干部在黨風廉政建設方面的表現情況，認真審核，并通過紀委集體討論后，形成書面意見，將意見表反饋給黨委，最大限度地防止干部帶病上崗情況的發生。

3、進一步提升了財務管理的規范化。在工程招投標方面，對進入招投標的工程建設項目，明確報名、受理、押金交納等，由一人負責;押金交納落實“一戶一行”原則。除參與投標不足3家外，所有班子成員不得過問招投標情況，既防止了信息外露，又強化了責任落實。自實行權力規制以來，紹興市沒有發生一起串標事件，工程建設資金節約達11%。在財務開支上，嚴格執行四人簽字原則，即每張發票必須由經辦人、分管領導、財辦主任、鎮長簽字。大額資金鎮長、書記會簽。這一制度從源頭上避免了個人費用財政開支的現象發生，大大提高了主職干部的公信度，避免了干部不必要的議論。?

紹興市中心鎮的權力規制，之所以能夠取得較好的成效，既明確了縣鎮之間的權責關系，又規范了中心鎮的權力運行，防范了權力風險，提升了用權績效，統籌解決了中心鎮擴權前權責不匹配、擴權后用權欠規范的問題，并具有一定推廣價值，其最大的特色，就是通過制度化的建構，利用各項具體的制度安排，來制約和監督權力。通過厘清權力清單、界定用權流程、完善監督機制、構建評估體系，著重對風險點的排查和監管，從而在中心鎮層面構建起了一個“確權—用權—督權—評權”的制度體系，實現了制度創新。

四、紹興中心鎮權力規制的啟示

紹興市中心鎮權力規制并非為規制而規制，而是通過制度規范保證效率、保持穩定、懲防腐敗、強化廉政，從而探索經濟發達地區統籌城鄉發展、推進小城市建設的新路徑，因此，對于經濟發達鄉鎮具有較強借鑒意義。

(一)要樹立權力規制和防控的理念

當前對鄉鎮政府職能的關注，主要集中在權力與責任是否匹配、財政能力是否完善以及如何從管治型政府走向服務型政府等方面。其實，上述任何問題的解決，都必須以權力的規制和防控為先導。無論鄉鎮政府現有的權力有多大，財政能力有多強，服務型政府的構建進行到何種程度，都必須對其保持制度性的警惕。如果我們放松了對權力的警惕，尤其是對基層權力的警惕，一旦權力的行使者濫用既有的權力，就很有可能造成基層黨群關系和干群關系的緊張，破壞國家政權的整體形象。正如阿克頓勛爵所說，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。只有時刻保持對權力的規制和防控的理念，才會有制度化的建構，并最終將各項制度落到實處。

(二)對于權力的規制，最好的辦法就是訴諸于制度

要把制約和監督的理念落實到具體的制度建設上。

制度構建之后，要通過相應的機制，切實保證制度能夠得到執行。我國現行的行政管理體制當中，一個很大的問題就是制度無法落實和執行。因此要在注重制度建設的同時，更加注重制度的執行力。只有保證了制度的執行力，才能維護制度的權威。紹興市的制度化建構和機制完善，主要著手于中心鎮權力行使的過程、細節和結果三個方面，吸收了理論界權力規制的基本方式，利用程序性、公開性和監督性三大舉措，對權力的行使進行全方位的規制。

1．程序性規制。堅持程序正義，嚴格規定了各項事務的基本程序，通過明晰權力內容，制定權力清單，編制權力流程圖，使抽象的權力具體化、模糊的過程明晰化，縮小了干部隨意用權的空間，有效杜絕了個人用權的盲目性，從而基本解決了中心鎮擴權后權力內容、邊界、依據和流程不明確的問題。

2．公開性規制。堅持公開性規制，有效解決了權力運行透明度不高和廉政風險問題。如確立和完善《重要信息披露制度》等制度，規定政府重大事項的集體決策和執行過程要透明，權力運行要做到三公開，即公開辦事制度、公開運行流程和公開重要信心。通過這一系列的制度規定，提升了鄉鎮政府工作人員的用權理念，推進了權力的陽光運行，完善了權力公開透明的制度體系。

3．監督性規制。就是不但建立了多層次的監督體系，而且通過規范化的考評機制，保證了監督體系的作用發揮，從而突出解決了中心鎮權力運行績效考評弱的難題。紹興市制定了完備的鄉鎮干部問責制度，明確了權力和責任的追究范圍與程序，通過構建中心鎮權力運行績效評估體系，優化機關干部競爭激勵機制，進一步增強了鄉鎮政府工作人員的憂患意識、責任意識和創先爭優意識，提高了統籌發展能力，降低了行政成本，提升了行政效益。

(三)要培育良好的氛圍，為制度的落實提供良好的運行環境

依法行政、廉潔行政的文化，對法律和制度的尊重，是保證制度真正得到貫徹和執行的軟環境，直接決定著制度能否真正落到實處。因此，要積極挖掘當地的廉政文化，通過引導、示范和教育等手段，培育基層政府的廉潔文化。要努力引導基層政府樹立法治的權威，樹立制度的權威，堅持法律至上的理念，培育基層工作人員依法行政的意識。同時，還應該培養政府工作人員和民眾的民主意識，在他們當中樹立起對民主的信任感和認同感。只有具備了這樣的土壤，制度的執行才會有夯實的基礎，才會有完善和發展的可能。