對鄉鎮行政權與村民自治權良性運行的幾點思考

■黃杰華 李赫之

自20世紀80年代以來，我國農村基層政權逐漸形成了“鄉政村治”格局。《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉村關系做了權威規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會要協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”這就明確了“鄉政村治”格局，也界定了鄉村之間的“指導—協助”關系。[1]

這樣，在現行農村基層治理體制中就出現了代表國家行政管理權的鄉鎮政府和代表村民自治權利的村民委員會。然而實踐運行中，二者之間矛盾重重，并隨著時間的推移逐步表露出兩類形式上極為矛盾的發展傾向，一為“行政附屬化”，另為“過度自治化”。當前，對這類權力——權利體系的運行情況及相互之間的關系成為社會關注的焦點。

一、當前我國鄉鎮政府與村民自治不和諧的具體表現

(一)村委會“行政附屬化”傾向

現階段，一些鄉鎮仍習慣于傳統的命令指揮式管理，把村委會當作自己的下級或派出機構，對村委會日常工作橫加干預，使得村委會出現了“行政附屬化”的傾向，這突出表現在村委會選舉、鄉村黨組織關系、財務監督關系和行政任務分配等環節上。[2]

第一，村委會選舉方面。村民依法直接選舉產生村委會成員是村民自治組織的本質特征。但現實中，少數鄉鎮黨委、政府的領導干部不依法辦事、濫用職權，通過種種手段干預、操縱選舉，包括在候選人提名、競選和投票等各環節施加影響，嚴重干擾和破壞了選舉工作的正常進行，甚至通過指定代理人，讓那些“聽話”、“順從”的人當選，以實現對村委會和村莊的控制。如果不能達到，他們就以種種理由否定選舉結果，甚至宣布村委會的直接選舉無效，直接指定或委派村委會主任和其他干部。[3]究其根本原因就是擔心在選舉中自己看中的候選人不能當選，導致權力流失。

第二，鄉村兩級黨組織關系方面。鄉鎮政府對村委會強有力的控制還表現在:鄉鎮黨委能通過一些手段實現對村黨支部的有效領導，而并非僅僅是“指導”村委會。按照《黨章》的有關規定，全村黨員大會選舉產生村黨支部書記，但村黨支部書記候選人也可以由鄉鎮黨委推薦產生。一般情況下，鄉鎮黨委推薦與提名的村支書候選人基本上不會落選。如果意外落選了，鄉鎮黨委仍可通過其他有效的方式，如直接任命或推薦其他人來保證鄉鎮黨委的人事任命意愿的順利實現，從而有效地控制農村基層組織的內部事務。[4]

第三，鄉村兩級財務關系方面。目前，我國“村財鄉管”雖然形式多樣，但大部分鄉鎮表現出如下特征:通過對村級財務收支的監督與控制來擴張鄉鎮的權力，即通過控制鄉鎮的財務權進而實現對村委會人事等方面的控制。結果是一方面村莊組織失去了相應的財政經濟權，另一方面村莊財政被侵占與挪用的機會大大增加。此外，由于我國大部分農村地區集體經濟薄弱，鄉鎮政府經常利用手中的資源優勢，利用政策變通截留國家下放給農村的權利和財政支持，缺乏經濟基礎的村委會也只能聽任鄉鎮政府控制。

第四，鄉村兩級行政控制方面。中國學者將現行基層治理體制概括為“壓力型體制”①，其基本特征是上層政府將各種發展指標如經濟發展任務和財稅利潤指標等，通過垂直管理系統，層層分解，層級落實到從縣到鄉鎮、村甚至每個農戶，評價每個組織和個人“政績”的主要標準就是是否完成這些任務與指標，進而形成一種自上而下的壓力。這種壓力型行政體制不僅是旨在通過這種壓力以動員和發揮村委會和村委會干部個人的積極性，同時也在相當程度上規定了村委會的主要工作內容，通過對各項任務的布置和落實，村民自治組織便陷入忙于應付繁雜政務而無暇顧及村務的局面中，以至于村民自治組織的功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中，鄉鎮也就“潤物細無聲”般地強化了對村委會及村莊的監督和控制。

(二)村委會“過度自治化”傾向

目前，我國部分村委會對村民自治存在一定程度上的誤解，他們認為村委會的產生、罷免必須經過村民的直接選舉，才能真正做到村民自治，從而真正實現和維護村民們的利益。與此同時，不少鄉鎮政府認為其對村莊事務的管理是一種指導關系，對村里的事務不愿管，不敢管，致使村委會的工作放任自流。基于這樣一種雙向的理解，村委會與鄉鎮黨委的關系可能會出現一些不盡如人意的地方。例如，我國部分村委會僅從村莊組織自身的利益考量，而忽略地方的整體大局利益對鄉鎮政府的指導或“命令”不再唯命是從，甚至會采取弱化、抵制等方式，追求村莊組織所謂的最大利益化，必然導致使村委會呈現出“過度自治化”傾向。這種“過度自治化”傾向不利于鄉鎮與村民自治關系的良性運行。

二、鄉鎮政府與村民自治矛盾的成因分析

(一)壓力體制下鄉鎮政府的強權

在我國現行政治體系中，一級政治組織 (如省、市、縣、鄉)為了實現與完成上級組織部署的各種各項經濟與社會發展指標，經常采取目標管理與績效考核的方式，從而迫使下級組織和官員想方設法去完成上級組織部署的各項任務。具體到鄉村關系層面，我國鄉鎮政府經常利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解、分配給村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執行。這種狀況使得鄉鎮政府只有控制村委會才能完成各職能部門的任務，而村委會在這種壓力體制下，也只能是拼命完成上級的各項任務，缺乏必要的時間和精力處理村民自治工作的事務。

(二)鄉村治理領域法制建設不足

從法律條文的規定上看，目前我國對村委會和鄉鎮政府關系的規定缺乏細化與具體明確化的闡述，許多規范性文件比較原則性與宏觀性的規定。如對“指導、支持和幫助”的范圍與邊界是怎樣的，村民自治的具體領域有哪些等等都缺乏具體的規定。法律對村委會與鄉鎮政府的關系缺乏明確的界定，導致了我國村民自治制度的先天不足與空隙過大，這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過大，很容易產生管理上的偏離。再者，現有的規章制度對村委會與村黨支部的關系也缺乏明確的劃分規定。尤其是對村委會與村黨支部的職權范圍，有關規定多是定性的、模糊的。如《中國共產黨基層組織工作條例》第9條規定村黨支部的一項主要職責是“討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經濟組織依照法律和有關規定做出決定”。[5]但哪些屬于“重要問題”，哪些事情是“需由村民委員會等決定”等，都缺乏明確與具體的說明與界定。

(三)鄉村既得利益群體的阻撓

村民自治是鄉村社會權力的重組和利益的調整。在控制模式下，鄉鎮干部中的一些群體和個人作為既得利益者，一方面，不愿讓權力回歸社會，還權于民;另一方面，與村莊內部的某些原有利益獲得者相聯合結成新的利益共同體。政府是由部門構成的，部門是由個人構成的，每個人和每個部門都有謀求利益最大化的傾向。因此，在政府中，個人利益、部門利益和由于行使公共權力而代表的公共利益相互交錯，在沒有約束和約束乏力的情況下，個人利益與部門利益就容易侵蝕甚至凌駕于公共利益之上。“放權讓利”作為我國30多年來改革開放的基本思路與核心內容以兩條路線運行著:即從中央向地方放權，國家向社會放權。在“放權讓利”的進程中，由于地方或部門利益的驅使，出現了一些地方化、部門化、單位的法團主義趨勢。這樣，中央政府就面臨著一系列利益主體的挑戰。改革總會出現這樣或那樣的問題，上級政府為深入推進改革，一方面鼓勵地方大膽探索與變通，但另一方面下級的變通往往是基于自身利益的考慮，結果原來推動改革的措施變成了下級對抗中央政府的手段。

(四)村委會雙重角色失衡

村委會是我國法定的村民自治組織，但通常被賦予了兩種基本的功能:一是作為村民自治組織，經過村民授權來控制與管理社區資源，通過為村民服務來體現和維護村民利益，進而贏得村民的支持和信任。二是作為鄉鎮政府直接管理的基層自治組織，又承擔了鄉鎮政府分配的部分行政職能，如計生工作與農村費用收繳與管理等。[6]結果，村委會就被賦予雙重角色，既要貫徹執行鄉鎮政府的方針與政策，又要完成村民自治的份內工作。村委會的雙重角色可能會產生雙重對策，一方面村委會在順從鄉鎮政權的基礎上，尋求機會進行“自我擴張”;另一方面，從自身利益出發，針對鄉鎮政府的政策下達，有選擇性或變相執行。村委會要同時扮演好這雙重角色在實際上有一定的難度，很難兼顧雙重角色的扮演。但若偏重于某一角色，即雙重角色發生了失衡，就勢必會引發矛盾和沖突。

三、構建鄉鎮政府與村民自治和諧關系的基本思路

村委會是由村民代表大會選舉產生的，其作為是村民利益的代理人，要對全體村民負責。而鄉鎮政府則是國家設在基層的一級政府機構，代表國家直接面對廣大村民。村委會與鄉鎮政府的矛盾與沖突源于集體利益與國家利益的矛盾。鄉鎮政府處于矛盾的主要方面與主導方面，即擁有行政權力的鄉鎮政府處于矛盾中的優勢地位，矛盾的實質一般表現為代表國家利益的鄉鎮政府侵害代表村民利益的村委會的合法權益。[7]為此，本文提出以下改革建議。

(一)鄉鎮政府和村委會權限職責分工要明確，程序要完善

我國現行的相關法律適應性與可操作性較差，這是因為法律設計主要為較粗線條的法律框架，并沒有具體的程序性規定。因此，必須根據我國憲法與村民委員會組織法中確立的“鄉政村治”組織原則，通過全國人大來制定村民自治實體法與程序法，即要制定有關村民選舉、村務管理、民主決策與民主監督的程序法，及省、自治區、直轄市級別的人大常委會制定有關實施細則，以明確鄉鎮和村的行政權利邊界，特別是明確鄉政府和村委會的職權范圍。分清哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”，村委會需要做哪些事項協助工作;鄉鎮只能采取民主的方式、疏導的方法、說服教育的方法來影響村級治理，而不是用強制性命令。在“鄉政村治”的法律原則下，還要增加與補充有關法律條款，比如，要具體規定村委會有關人員不完成鄉鎮政府下達任務的法律責任，以及鄉鎮政府人員非法干預村委會事務的法律責任，防止村委會的“過度自治化”行為，并避免其“附屬行政化”的不良演化[8]，這既為司法介入鄉鎮政府與村委員的矛盾提供法律通道，也使兩者行為規范統一于法律之中。

(二)明確村“兩委”職能劃分

由于鄉鎮黨委可以通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”村委會，因此有必要對農村黨支部和村委會之間的職能進行劃分。

一方面，不能用黨支部的“核心領導”作用來代替村委會，也不能用“兩委”聯系會議來代替村民大會。村黨支部的領導核心不是指對村中大小事務都要進行分配管理，而是要在對村民自治的監督上起到一定作用。對相關規定要完善，明確如何才能更好地發揮黨支部的領導核心作用，從哪些方面入手，從制度上為和諧的“兩委”關系創造條件。

另一方面，應加強村民(代表)會議的建設，真正明確村民大會村民自治中的權威地位。建立村黨支部、村委會與村民大會的三方合作機制，改變村級治權被黨支部替代的局面，強化村民(代表)會議在村民自治過程中的作用，比如有關村中重大事項的決策可以先由村黨支部和村委會分別討論，然后提交村民(代表)會議投票決定。

(三)積極培育民間自治組織，加快發展鄉村社會事業

大力發展民間組織，使其承擔起部分公共責任，從而在外部制約鄉鎮政府的行政行為，防止政府組織對村民利益的侵犯，并使得鄉鎮政府的工作重心由“劃槳”轉到“掌舵”上來。為此，政府要放松對民間組織規制，創造寬松的非政府組織成長環境，積極鼓勵農村民間自治組織的建立與發展，如各種職業教育機構、醫療保健機構、青年組織、民間自助組織、各級農民協會、各種專業協會等。在規范民間非政府組織的工作中，探索與創新管理體制，實現鄉鎮政府與農村非政府組織有效溝通。[9]

(四)改革鄉鎮黨政主要領導的產生方式和考核辦法

鄉鎮干部產生方式關系到其行政權力的合法性問題，也關系到當選干部權為誰所用的問題。當前，鄉鎮黨務系統和行政機構是國家政權組織的一個環節，所有干部主要是向上負責，因為其晉升與考評主要由上級決定，村民與村委會對此沒有直接的影響力，當國家利益與村集體利益產生矛盾時，鄉鎮政府與村委會的矛盾便產生了。因此，需要改變當前鄉鎮干部的產生辦法，從而改變其負責對象。主要內容是要加強村民的話語權，使鄉鎮干部向村民負責，并最終實現真正的為民服務。

1998年12月，四川省遂寧市步云鄉試點鄉長直選，這是中國首例鄉鎮長直選，已經被載入中國基層政治發展的史冊。②此外，深圳市大鵬鎮用“兩票制”競選或“海選制”選舉鄉鎮長。這些改革表明傳統的鄉鎮管理在向鄉鎮治理轉變。這種改革使鄉鎮行政首長由對上負責變為對下負責。為此，反映在鄉鎮政府的施政綱領也是對基層民眾政治需求的一種回應，通過公開和透明的行政治理，民眾可以對其治理效果進行民主評議與監督。這種以民為本的治理機制不但改善了鄉村兩級的行政關系，也從行政倫理層面實現了“鄉政”與“村治”的統一。

改革鄉鎮主要領導的產生方式必然會推動鄉鎮政府考核機制的改革。鄉鎮干部是由村民選舉產生，其必然對鄉鎮村民的利益負責，這樣干部政績優劣的考核標準就是爭取與維護鄉鎮村民的權益，這是對傳統考核鄉鎮領導制度的一種否定。為此，鄉鎮政府的目標不但要符合中央政府政策，還要充分考慮鄉鎮村民的利益、意見與要求。鄉鎮領導的各項考核指標，必須落實到鄉鎮村民和各項利益之上，因此鄉鎮政府有關行政應該事先與村委會協商，獲得村委會和村民的肯定，這樣的鄉鎮行政目標也才是切實可行的。

(五)以政策調整為主線，加大財政支持力度

鄉村財政狀況是影響鄉村關系的一個重要變量，目前，中國鄉村財政問題比較嚴重。據民革中央對四川德陽等地鄉村債務問題的調查報告，中國鄉村債務問題普遍且日益嚴重，農村基層組織債務問題已經成為制約農村經濟發展、危及農村社會穩定、影響政府形象、影響農村干群關系的一個突出問題。據有關專家估計，中國鄉村債務總額已經超過一萬億元。改革開放以來，農村社會公共事業建設的資金投入，一直是通過向農民征收來解決的，這種以增加農民負擔的農村社會治理是不合理的。實現農村社會治理的和諧與村民自治的良性運轉，必須改革財政體制，統籌城鄉公共福利供給，加快鄉鎮公共型財政體制建設，加大中央和地方財政對農村的支持與反哺的力度，建立科學的鄉鎮公共財政收入體系、支出和預算監督管理體系。財政資金投入應該成為農村社會公共事業建設的投入主體。[10]

(六)提高鄉村干部綜合素質

當前村委會與鄉鎮政府關系之間的不和諧，與鄉村干部及農民的綜合素質不高有關。鄉干部的素質低問題主要表現為不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權謀私等。而村干部一般文化水平較低，還缺乏契約精神，與別人合作的意識不足，此外，還有放任主義的傾向。為改變這種現狀，鄉鎮干部要按照科學發展觀要求，加強行政理論與法律法規的學習，依法正確地履行“鄉政”的職責，還要充分認識鄉鎮政府與村委會之間的行政指導關系，尊重村民的自治權，理解村委會工作的相對自主性，不能采用簡單粗暴的行政命令辦法;村干部要積極參加各種素質教育的培訓活動，依照村民組織法的要求，認真履行“村治”職責，并協助鄉鎮政府落實黨和國家的各項政策，以保護與維護村民的各項權益，有效實現農村民主自治。此外，還要在農村開展形式豐富多樣的宣傳活動，建立村文化站、圖書館，提高廣大農民的政治素質和勞動技能。通過提高廣大干部群眾的素質推動鄉鎮政府與村委會的積極互動，形成善治的鄉村社會治理結構。

注釋:

①轉引自:歐陽靜《運作于壓力型科層制與鄉土社會之間的鄉鎮政府——以桔鎮為研究對象》，《社會》2009年第5期。

②任中平《鄉鎮直選有待進一步試驗和探索》，《探索與爭鳴》，2009年第4期。

[1]劉友田．村民自治——中國基層民主建設的實踐與探索[M]．北京:人民出版社，2010．

[2]徐勇，徐增陽．鄉土民主的成長——村民自治20年研究集萃[M]．武漢:華中師范大學出版社，2007．

[3]肖立輝．村民委員會選舉研究[M]．北京:中國社會出版社，2009．

[4]賀雪峰．村治模式:若干案例研究[M]．濟南:山東人民出版社，2009．

[5]陶叡，陶學榮，付含宇．鄉村治理中的制度變遷分析——以村民自治制度為視角[J]．中國行政管理，2010，(5)．

[6]田飛龍．中國村民自治的制度起源、發展及內在邏輯[J]．北京大學研究生學志，2010，(1)．

[7]唐震．村民自治的實踐及其啟示[J]．江海縱橫，2008，(4)．

[8]溫恒國．村民自治權與行政權沖突的司法解決[J]．法學與實踐，2008，(1)．

[9]何立勝．政府偏好、城鄉分割與制度公正[J]．中國浦東干部學院學報，2011，(3)．

[10]盧福營．村民自治背景下的基層組織重構與創新——以改革以來的浙江省為例[J]．社會科學，2010，(5)．