美國高校財務預算的編制對我國的啟示

吳泓婧

(無錫職業技術學院，江蘇 無錫 214121)

國家中長期(2010—2020)教育改革和發展規劃綱要的頒布實施，強調今后將繼續增加教育的投入，并逐步提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，由此我國高校的教育辦學經費預期會持續增加，但這些教育經費是否被有效合理地規劃和利用呢？這是一個值得深思的問題，所以高校在享受政策的同時也要善于利用好經費，這就要求高校必須加強對財務經費的規劃和管理，而預算管理又是財務管理中不可缺少的一部分，要加強財務管理，就必須先加強預算管理。

預算管理包括三個環節:預算編制、執行和評估，編制是整個預算管理體系的重中之重，是做好高校預算管理的前提和依據，編制方法的合理與科學的與否都決定了整個預算管理的有效性，從而也會影響到學校的財務管理、辦學效益和教育發展。目前我國高校的預算編制方法還不夠完善，這就要求對其進行改進。本文通過分析美國高校預算編制的特點，針對我國高校預算編制存在的問題，提出改進我國高校預算編制的建議，找到適用于我國現狀的編制方法從而達到改進的目的，這對我國高校資金有效管理是很有意義的。

1 我國高校預算編制存在的問題

1.1 編制預算工作缺乏規范指導

有關高校等事業單位的財務預算理論和實務的表述，上升至國家或者部門層次的規范性指導意見的比較少，僅僅在《預算法》、《事業單位財務規劃》和《高等學校財務制度》中的某個章節中有此類表述，而其中有關預算編制的表述更是少見，且某些內容已不符合現今高等教育的狀況。雖然針對預算管理以及編制中存在的問題進行剖析，尋求對策的文章有很多，但大量高校預算管理實務工作者在現實工作中仍面臨著較大的困惑。

1.2 預算編制方法不夠科學合理

預算編制方法有很多，而目前我國高校用得比較多的卻是增量預算法和零基預算法，然而每種方法都有其優點，也各自都有自身的缺點，還都不夠完善和合理，而高校一般都只是單純地運用一種方法來完成整個預算編制的過程，所以其過程中除了這些方法存在的不足之處，肯定還會有很多新的問題出現。

1.3 “二上二下”預算編制流程不科學

1.3.1 編制缺少必要的指導環節 財政部門是政府部門預算編制的審查主體，其應提供完備的編制原則和具體的操作思路為各學校編制預算做出指導性的工作。而事實上，財政部門只是下發了編制預算的一些基本要求，內容籠統，不具有可操作性，在學校編制預算“一上”的過程中，學校將預算數很大，這也使得財政部門很難準確地核算“一下”所需下達的控制數，且該核算過程費時又費力，如果在時間不充裕的情況下，更加難以保證審查的質量。

1.3.2 編制過程缺少社會的參與和必要的磋商環節 從高校部門看，編制部門預算通常只有部門領導和財務人員參加，專項安排通常只是由部門領導敲定。從財政部門和政府各職能部門看，政府部門與高校在預算支出的確定以及資金安排方面的意見往往不一致，通常需要好幾個回合才能解決。

1.4 預算編制時間太晚且周期過短

編制預算是一項嚴肅而復雜的工作，安排充足的預算編制時間是保證預算結果準確真實的重要條件。預算開始編制一般是8月份左右，有些高校甚至在12月份時才布置下年度的預算編制工作，編制時間太短，根本沒有時間去考察規劃的合理性。預算的落實一般是在3月份左右，有的甚至過半年了才知今年的經費數額。如此難免會造成一些項目的論證不充分，不能及時準確地反映重點項目所需的經費，學校的工作重點也無法在預算編制中體現，同時，因預算下達時間過于滯后，預算年度的1—4月份一般都處于無預算狀態，很多項目只能按照上年度支出水平預撥，專項資金分配方案的出臺更遲，有些甚至當年度無法完成。預算編制如果沒有合理規劃好時間，太過倉促的話，經費不足的情況會常常發生，經費追加的報告也會不斷，會影響預算的正常執行，影響預算的嚴肅性。

2 美國高校預算編制特點

美國十分重視高校經費收支是否全面預算管理，雖然其高等教育管理體制千差萬別，但總體來看，公立大學的財務管理體制較之于私立大學是比較完善的，尤其是預算管理方面，其中包括在事先規劃，事中控制和事后考核獎勵。其特點主要有：

2.1 具有完備的法律規范

促進預算編制細化的主要依據是完備全面的法律規范，美國大學及高校各部門的預算編制，大到總體方案的確定，小到各個項目的變動，都是依據相關的法律來實施的。即使是在預算過程中遇到新的問題，也會在解決的過程中，不斷更新相關的法律規范，逐步使預算法律法規與預算編制、執行的各種程序，鏈接和內容相匹配。美國大學的預算，不僅要求落實于各單位，還需要細化到具體實施的部門中去，各項預算安排的資金都必須說明其具體的法律依據。

2.2 具有規范的預算編制程序

美國高校認為預算編制的過程是學校規劃事業發展的過程，是預算管理的依據，也是其財務管理有效進行的根本，所以美國的高校預算有嚴格和規范的預算編制程序。美國高校都于財務處設立了預算管理辦公室，以此更好的實施預算編制。美國高校的預算需提前一年編制，編制時間較充裕。其預算年度為每年7月1日到次年6月30日，并且財務處編制完成后，還需經過校長、校董事會、州高教委和州議會層層地審查論證，最后由州長于六月份之前做最終的批準，經批準的預算各所高校都必須無條件遵守，具有很強的強制性和嚴肅性，更為合理的是若高校收入預算有節余，可以結轉至下一年度使用。

2.3 具有專門的預算管理機構

除了有規范的編制程序外，美國高校還設立了專門的預算管理機構，對學校預算執行過程中的監督和檢查，在此過程中也可知曉預算編制是否有問題，促進學校在有限的校內資源情況下，提高學校的科研和公共服務活動的質量，并能夠及時準確的向學校相關部門提供更有意義的預算執行情況，這樣學校財務咨詢的質量也隨之提高，使得學校進行全面的預算管理。

3 改進我國高校預算編制的建議

3.1 建立比較完備的法律體系

若我國建立完備的預算管理法律體系，能夠使得我們高校預算編制與執行的過程中，每一步每一項都有法可依，有據可行，便可使預算細化，也能夠減少各部門之間因不同的利益或觀點而導致其無效或低效的妥協與延誤，從而保證預算編制過程中的效率以及執行中的嚴肅性。

3.2 改進預算編制的方法

既然各種方法都有其優點和各自的適用范圍，那在編制過程中，對多種方法進行同時運用，互相取長補短。如今我國高校預算編制方法從增量預算向零基預算轉變，但由于其預算的確定要從頭開始，這樣就不利于中長期的計劃和項目的安排。而高校的經營活動又是永續不斷且復雜多變的，那么在學校需要制定中長期計劃時，在主要運用零基預算法的基礎上，引入滾動預算法作為輔助。這樣可以在做出準備預算的同時，保證預算的連續性和完整性。當然在一些比較穩固的環節，也可以用定期預算法。除了取長補短，也可以在某些環節運用相對應的方法。比如在對支出進行預算時，在確定固定成本和變動成本之后，對于固定成本(支出)可以采用固定預算編制；對于變動成本(支出)可以采用彈性預算編制方法。

3.3 嚴格規范預算編制程序

我國可以參照美國等其他成功的國外預算編制程序，并加上自身因素以及外在的環境條件，嚴格規范預算編制的程序，并要求各高校嚴格遵守。我國高校的“二上二下”預算編制程序其實是有缺陷的。“二上二下”是財政部門對高校的要求，但高校內部編制預算的程序卻是由其自行決定的。在此環節，應加強預算的事前監督。財務處在編制預算方案過程中，為了防止和避免出現偏差，應主動邀請校內審計部門參加，廣泛征求教代會、特邀監督員和相關職能部門等各方面的意見，在反復的論證修改之后， 提交學校最高決策機構討論批準。這樣編制出來的預算既能增加預算工作的透明度和民主性，又能使預算編制更合理、更符合學校實際。也充分突顯出預算編制的權威性、嚴肅性和法制性。

3.4 增加預算編制時間

政府須在預算年度之前將批準的預算數準確下達給高校，這樣在下一年度學校便能根據具體的資金確定事業發展規劃。學校在本年度應提前對下年度的預算編制，甚至可以提前至四五月份，這樣就會有充足的預算編制時間，不至于匆匆忙忙而無法保證預算的準確性和真實性，下年度的第一季度也就不至于被排到預算期外，從而導致全年的預算缺乏合理性。美國的預算編制時間充裕，在此期間，預算辦公室的管理員及主任與機構官員能夠進行多次協商，最終基本能夠達成一致，在此前提下確定出預算分配的數額。因此我國高校預算編制時間加長，也就可以使得編制更為細化。

4 結論

學校預算管理是高校內部管理的重要內容，而預算編制又是整個預算管理體系的前提和依據，必須要認真并嚴格對待高校預算編制的問題，在借鑒國外的基礎上，不斷地通過分析研究，不斷完善并創新高校預算編制是高校預算改革的一個重要問題。在改進高校預算編制時，在眾多編制方法中應取其優而用，善于利用各自的優點，避開其不足之處，并同時加以改進，使得學校資金結構更加優化穩固；同時也必須掌握科學的理論方法，加之以改革創新，并汲取國內先進的知識理論體系以及經驗，建立一套適用于我國高校預算管理的編制方法，以此來更加完善我國高校預算管理體系，確保在擴大高等教育規模的同時不影響高等教育的辦學質量。所以，預算要全面管理，每一步都必須有根有據并且有清晰的條理，切不可隨便敷衍了事；嚴格依照步驟，逐層遞進，不可為方便省事而跳躍中間步驟；事中事后都要有監督，以防止預算不規范。

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