復雜經濟形勢下RTA與多邊體系并存、替代之辯

陳瑤

內容摘要：區域貿易協定（RTA）的興起與經濟危機時常相伴，跨太平洋伙伴關系協議（TPP）作為RTA，與多哈談判在談判機制、成員結構、實力平衡上存在差異，但程序和內容較為靈活，可以作為多邊談判的“試驗田”，內容上有繼承，同時存在自身無法克服的一些缺陷。總體來看，RTA對多邊不會完全替代，可以為多邊做試探性的、暫時的安排，最終仍然會融合于多邊。

關鍵詞：RTA 多邊體系 替代 TPP

2012年，全球的經濟形勢仍未見明顯好轉。與此同時，多哈談判仍處僵局，多邊體制并未發揮十分明顯的作用。歷史上始終與經濟不景氣相伴的貿易保護主義又有抬頭之勢。顯然，在經濟需求與政治現實面前，多邊體制主要成員再度頻頻挑戰規則。倘若無法在現有體制中找到滿意的解決方式，擱置多邊，另尋它途的可能性也并非不存在。目前多邊體制的表面之下，本來就涌動著FTA、PTA、EIA等形式的RTA暗流。這些力量是否會強大到沖破多邊主義的束縛？近幾年來，不僅是原有的RTA，如歐盟、東盟等產生許多新進展，還出現了一些新的RTA。其中，以成為下一代貿易安排范本為目標的跨太平洋伙伴關系協議（Trans-pacific partnership agreement，“TPP”）尤為突出，其構想的規模、貿易自由化的程度均屬空前。本文即以TPP為例，剖析當前經濟發展不確定、多邊停滯的特殊背景之下，RTA與多邊體系之間的關系。

RTA與多邊體系的矛盾及其發展

RTA與多邊主義之間的矛盾自多邊體系誕生之時就已存在。之后，多邊體系在其發展過程中形成了包含GATT第24條及其諒解、1979年東京回合的授權條款以及GATS第5條（有關經濟一體化EIA的規定）的主要規制體系，但就其實效性而言，仍然無法取得令人滿意的效果。GATT之父杰克遜教授早就指出，GATT第24條為各種優惠協議留下了一個極大的漏洞，可能產生各種問題。及至21世紀，RTA的增長更是形成三個明顯的增長高峰期（見圖1），與全球范圍內的經濟不景氣、衰退以及多邊體制的暫時停滯大致處于同一時間段。

第一個高峰形成于1998-2002年前后。彼時恰逢亞洲金融危機，WTO成員迫切需要開拓新的發展路徑，然而，1999年的西雅圖峰會卻以失敗告終。多邊解決路徑失敗后，新加坡和日本、新西蘭和墨西哥、印度和斯里蘭卡、韓國和智利、日本和加拿大等紛紛展開RTA談判。2006年前后，多哈回合又現僵局，RTA再次呈現高峰。根據WTO區域貿易委員會的報告，彼時RTA正在成為各國極為熱衷的政策：除了蒙古之外，其他所有WTO 成員都已成為了RTA成員或正在進行RTA談判；其內涵也不再限于傳統的關稅和非關稅壁壘，投資、勞工標準、知識產權等開始大量進入RTA規制范圍，涉及的地理范圍也越來越大。

RTA第三個高峰形成于2007-2010年左右。在金融危機背景下，這些新協議融合程度更深。相當多的RTA內容體現了對成員內部政策的高度干預，而之前多數協議只涉及“淺層次”的市場準入、邊境措施等。另外，一些RTA也不再滿足于封閉型，在其文本中包含了“加入”（Accession）條款，而且事實上也在不斷增加新成員。再有，這些RTA的發展動因也與以往差別很大，全球化供應鏈的深度發展客觀上起了重要的推動作用，貿易保護不再是唯一動力。最后，從成員情況看，以往對區域協定相對冷漠的日本、美國等也開始有所動作。總之，各種RTA盤根錯節的“意大利面碗”（spaghetti bowl）現象更為嚴重，與多邊體系的關系也更為緊張。美國前貿易談判代表Susan C.Schwab（2011）甚至撰文稱，是時候放棄拯救多哈了。TPP正是在這樣的背景下產生，這樣一個力圖橫跨亞太，為全球貿易設定新標準的超級RTA是否會成為RTA逐漸替代多邊的一個典型？本文認為有必要比較TPP與多哈的機制與內容。

TPP與多哈談判

（一）TPP與多哈談判的差異

1.成員結構。TPP目前只有11個成員，它們的經濟結構、經濟規模、影響力存在較大差異。就規模和影響力而言，美國、澳大利亞、加拿大占據絕對優勢；就經濟結構和體制而言，越南與其它成員完全不同。就互補性和依賴性而言，美國、澳大利亞、新加坡、加拿大等之間，早已存在若干自由化程度較高的RTA，故除少數成員外，多數TPP成員也并沒有再立新規的迫切需求。這些情況說明，TPP成員間現有的可用作彼此間談判博弈籌碼的因素并不多。

2.談判機制。目前，受制于談判規模和作為RTA的運作方式，TPP的要價方式、力量整合、平衡等與多邊體系存在明顯差別，而談判的最終結果將很大程度上取決于此。就TPP目前的成員結構而言，發展中國家或者中小經濟體很難形成制衡力量。而多邊體系之下的多哈回合盡管沒有成功，但是至少在若干談判議題交鋒中，發展中國家能夠實現一定程度的“集體說話”。某種意義上，也正是因為這種集體要價使得一些有利于發展中國家的基本立場得以堅守，避免被各個擊破。這種機制的不同可能使得最終的TPP規則具有較強偏向性，一定程度背離“規則導向”的方向。

3.“WTO-plus”或“WTO-diversion”現象嚴重。這體現在兩個方面：其一，一些RTA成員基于特殊的政治經濟關系，在WTO規則所涵蓋的領域訂有超越現有多邊義務或偏離現有規則的內容。由于目前多邊體系對RTA規制的實效性欠缺，實踐中這些內容大量存在：比如特殊的原產地規則、特惠關稅、更全面的市場準入等。根據TPP談判已公開的信息，這一現象更為嚴重，如在知識產權方面，根據美國2011年2月公開的TPP知識產權條款建議文本，保護水平比之前飽受爭議的《反假冒貿易協定》（ACTA）還要高。

其二，TPP觸及許多現有多邊體系尚未形成有效法律文件的領域，并且仍在擴張。根據2011年TPP成員貿易部長報告公布的信息，TPP將推行全面的市場準入，并且，作為內容全面的區域協定，首次規定成員間就生產和供應鏈的連通性、關稅和標準問題締結協議，以增加就業；并對統一管制、競爭和商業協助、中小經濟體這幾項APEC及其它區域貿易協調機制也正在協調的問題進行協調；應對新的技術背景，如云計算等給貿易，特別是中小企業的貿易活動帶來的機遇與問題。

4.靈活性問題。TPP作為RTA，與多哈談判相比，至少在現階段，無論內容還是程序，都具有較強靈活性。談判成員享有較多自由度，沒有時間和內容的限制，這樣有可能分化解決多哈回合中的一些問題。而且，TPP條款自身“加入條款”的設計以及所謂“活的協定”的定位也進一步增強了它的靈活性。

（二）TPP與多哈談判之間的聯系

1.內容上的繼承與擴展。TPP本身如同其它許多RTA一樣，對多邊有許多借鑒與繼承。在作為TPP談判基礎的原始P4協議中，有關反傾銷、反補貼、保障措施內容，SPS、TBT及服務貿易條款都是直接援引WTO協議的內容，以及成員在WTO協議中所做的承諾。盡管TPP一直宣稱確立更高的標準，但毋庸置疑，在目前多邊體系中已經獲得的好處將構成其TPP談判中的最低要價。因此，可以推斷，即便將來TPP構建了一超大規模的RTA，或演變為另一多邊體系，取代現有安排，在TPP談判中無法達成一致的部分，仍將維持現有多邊之下的平衡。

2.矛盾的同質性。TPP作為多哈談判停滯之下產生的RTA，議題存在一定的重復性：未完成之任務繼續被帶入TPP的談判范圍，只不過基于目前TPP成員間的利益平衡需要，要價與多邊體系下相比，可能有所調整。比如美國和新西蘭在TPP框架下關于農產品議題的談判，由于兩國市場規模相差較大，高度自由化為新西蘭帶來的好處顯然多于美國，若日本正式加入，也將面臨同樣問題。因此，美日兩國國內農業生產者對TPP較多持反對態度。這與兩國在多哈回合農產品議題談判過程中面臨的問題極為相似，本質上并無區別。若TPP吸納了更多成員，在經濟危機的背景下，亞太地區的發達國家和發展中國家之間對于農業的保護趨緊，有關國內支持、補貼等爭議會更激烈。原先多哈回合之下發達國家和發展中國家在農業貿易政策領域特殊待遇、市場準入、國內支持等方面的分歧必然會重現。因此，TPP與多哈談判中出現的矛盾具有相當的同質性。

3.相互影響、相互作用。TPP與多哈談判之間也會相互影響、相互作用。一方面，TPP至少目前仍然是RTA的形式，其靈活性可以被用來試水部分多哈未能解決的問題，或者通過協調安排區域協定中的要價和多哈多邊體系中的要價，推動多邊體系談判的重啟。美國前貿易談判代表Schwab評述多哈的失敗原因時指出，談判者過分強調僵化的關稅減讓公式，而不是強調目標和開放特定市場的談判之間的松散聯系，削弱了談判的靈活性，以及達成任何協議的可能。顯然，TPP可以從中吸取教訓。

另一方面，TPP作為RTA對多哈談判確實具有負面作用，如果談判者能夠從中獲取較大利益，很有可能不再關注多邊體系的推動問題。當然，如果TPP最終歸于失敗，又可能帶來另一個重啟多邊談判的契機。但即便是這樣，也延緩了多邊談判的進程。

結論

綜上，TPP作為新的RTA，就談判內容來看，對多邊體系之下的談判的確有替代之意，在其停滯之時作為替代手段，以謀求更多的利益交換。然而，就其目的而言，顯然與多邊之下曠日持久的談判并無根本性差別。與其說是諸如TPP之類的RTA有替代多邊的危險，毋寧說是對多邊自身發展停滯的應激性反應，因為無論RTA，還是多邊體系，都是各經濟體尋求自身發展空間的工具：擇可用者用之是常態。況且，制度生長的過程本就是矛盾沖突、融合、解決，不斷反復的過程。多邊體系也正是在不斷解決新矛盾、不斷突破障礙的經歷中才逐漸積淀成如今的龐大規則體系。況且，從前述分析中也可以看出，諸如TPP之類的RTA自身也存在發展障礙：利益交換空間狹小、成員多樣性缺乏、立場的分化與瓦解等是其本身難以克服的缺陷。

實際上，即便是TPP的主要推動者美國，在RTA中如魚得水的同時，也并未放棄利用多邊體系維護自身利益：利用WTO爭端解決機制，對中國頻頻發難即是有力說明。又如，盡管在NAFTA中，美國具有絕對優勢，但是，在美國和加拿大軟木貿易系列案件中，美國還是同時利用了WTO和NAFTA的爭端解決機制。2006年，美國與加拿大就WTO與NAFTA中未決的軟木貿易案件簽署了正式協議。可能成為TPP另一重要成員的日本，亦是如此。日本在宣稱加入TPP談判的同時，也同時展開其它RTA攻勢。WTO總干事拉米在與日本貿易部長會談時就直言不諱，日本確是在做幾手準備，日本貿易部長則回應稱，多邊體系是而且應該是貿易自由化的核心。

因此，RTA與多邊體系之間不可能形成完全替代的局面，如果說存在一定的替代，那也只是暫時性的、部分領域的、試探性的替代。最終RTA中的試探性結論將伴隨其成員參與多邊談判立場、要價的改變而帶入多邊，經過一系列博弈，最終融合進多邊體系的新規則之中。如果取RTA與多邊體系融合這一連續不斷運動過程的某個片段，可以視兩者為并存，但就其最終趨勢來看，RTA融合于多邊將是最終結果。畢竟自國際貿易組織以來（ITO），多邊體系已經具有將近七十年的經驗和體制上的積累，另起爐灶的成本實在過高。目前RTA的盛行恰恰集中反映出各成員對新的多邊機制的迫切需求。因此，倘若換一個視角，目前經濟不景氣的背景下，也是推進多邊機制的契機，但需找到能夠重新啟動多邊談判的利益交換點。包括TPP在內的諸多復雜交錯的RTA談判是個試探的機會。

參考文獻：

1.約翰遜.H.杰克遜著.張乃根譯.世界貿易體制：國際經濟關系的法律與政策.復旦大學出版社，2001

2.Susan C. Schwab，“Afer Doha，Why the Negotiations Are Doomed and What We Should Do About It”，Foreign Affairs，May/June，2011

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4.Noda asks WTO chief to dispel product misinfo，Saturday，March 17，2012.http：//www.japantimes.co.jp/rss/nb20120317a3.html