我國地方政府間縱向競爭問題分析

逄旭東 顏彥

內容摘要：當前，各級政府之間不論是在政治領域，還是在經濟領域或財政領域，都存在著競爭。本文認為政府間縱向競爭本質上是政府間不斷博弈的過程，為了在橫向競爭中取得優勢，下級政府積極從上級政府手中爭取各種優惠政策與經濟利益。文章結合政府競爭的最新實踐，主要從各級政府間縱向競爭的原因和表現形式兩個方面進行了分析。

關鍵詞：縱向競爭 制度創新 政府博弈

引言

當前，政府競爭是理論界的研究熱點問題之一，從競爭層次上可以將政府間競爭劃分為縱向競爭與橫向競爭。縱向競爭是處于垂直方向上的地方政府與中央政府之間圍繞著立法、行政、司法等各種政治權力與經濟利益的劃分與調整而展開的競爭。橫向競爭是水平方向上同級地方政府間圍繞著各種經濟利益與經濟資源、政治晉升機會等方面而展開的競爭。地方政府既和上級政府進行競爭，又和與同級別的其他地方政府競爭，并且縱向競爭與橫向競爭是高度相關、相互兼容的。當前理論界對同級政府間競爭的研究比較多，而對上下級之間的縱向政府競爭的研究相對較少，本文主要分析上下級政府間的競爭原因與表現形式。

由于我國政府組織結構間的高度同構性與“自上而下性”，本文所稱的地方政府主要是指各個省級政府等，諸如省級政府與市級政府、市級政府與縣級政府之間的關系與中央——省級政府之間的縱向競爭關系類似。中央與各個地方政府縱向競爭目的是及時發現地方轄區政治、經濟等各種信息，以便糾正地方政府損人利己的、不利于全國統一利益的行為，肯定地方政府先進性的試點政策，在全國范圍內推廣先進經驗，擴大制度創新的邊際收益；鼓勵地方政府的正外部性行為等。

政府縱向競爭的誘因分析

（一）地方政府在財政分權制度下擁有獨立經濟利益

改革開放以來，地方政府擁有了經濟發展的自主權，經濟性分權使地方政府競爭有了現實的手段與工具，基于業績考核的轄區間競爭不可避免。Qian、Roland（1997）等認為，中國地方政府間經濟結構是典型的M型組織結構，資源配置是水平的，競爭會造成政府利益的沖突，這就是地方政府競爭的內涵。M型地方政府組織結構使各級地方政府類似于公司制，成為一個個相對獨立的經濟核算中心。中央將促進地方經濟發展的任務交給地方政府，并讓地方政府通過稅收分享當地經濟發展的成果。

類似于公司制激勵內涵，中央給地方政府開展競爭提供了激勵機制：第一，地方政府擁有轄區經濟利益的剩余控制權和剩余索取權，這必然促進地方政府努力增加地方GDP和財政收入。第二，官場上的晉升激勵賦予地方官員發展本地經濟的政治激勵。我國經濟轉型時期競爭激勵機制的內涵是地方官員升遷與轄區經濟增長業績相聯系的制度。第三，地方政府對轄區經濟發展具有強大的控制力，掌握了一些最重要的經濟資源、政治資源，如行政審批、土地征用、貸款擔保、優惠政策的授予等。

在財政分權體制下，各級政府的利益日益強化，擁有了獨立的財權、事權等經濟責任的地方政府如同一個個獨立核算、獨立經營的公司。為了在橫向競爭中勝出，地方政府必然要從中央那里獲得更多的好處，積極開展游說上級政府獲得經濟利益的縱向競爭。其實，地方政府和中央政府競爭主要是為了獲得更多的優惠政策、獲得政策創新的試點權、獲得更多的經濟發展權限等，這些都有利于地方政府在和同級政府競爭中獲得更大的優勢。

（二）地方政府在政治集權下參與政治晉升競賽

以GDP增長率為主要標準的政治晉升制度較好地實現了中央對地方官員的制度激勵。在我國政治集權統治條件下，中央實行晉升錦標賽制度的客觀有利條件主要有：對省部級官員的人事任免權；對地方政府的發展戰略和發展方向的控制；對地方重大項目的審批；對地方立法權的控制；對地方財政收支和科教文衛發展的指導；對地方社會穩定的監控；對土地使用和地方行政轄區變化的審批等（周黎安，2007）。為了促進地方政府發展經濟，中央政府通過掌握地方政府的人事任命權，根據地方政府的業績排名決定地方官員的升遷。政治晉升競賽讓每一級地方政府官員都處于為增長而競爭的格局中，使每個官員的仕途前景都與本地經濟增長率掛鉤。在中央集權制度下，某個地方政府在縱向層次架構內吸引各種有利資源，有助于在橫向競爭中取得成功，擊敗競爭對手。

我國的政治集權與財政分權共同作用于政府間競爭，中央政府對地方政府具有極強的支配力和控制力，地方政府必須完成上級政府所下達的各項經濟和社會目標，并且各種經濟指標（如上交的財政收入，提高就業率、物價水平穩定等）的完成情況成為中央政府考核地方政府重要標準。一方面，我國是較集權的國家之一，中央以下達文件和命令的方式控制了大部分決策，各行政組織的決策權高度集中，地方政府擁有的權力是行政授權，隨時可以被收回到中央政府的手里，不存在地方自治，人事權、否決權和剩余控制權都在中央。另一方面，地方政府享有充分的自由裁量權，掌握著除國防、外交之外幾乎所有事情的執行權。這樣，在中央集權和基于政績考核的競賽制度下，政府間競爭就得以強化。

（三）各級政府基于比較優勢的分工促進縱向競爭

各級政府間的競爭明確了各自的分工：新公共管理理論認為中央政府主要職責是“掌舵”—制定全國性、跨區域性的政策，是“管理（各級）政府的政府”，是裁判員；地方政府的主要職責是“劃槳”，是中央政府所制定的晉升體制內的“運動員”。上下級競爭的前提就是把掌舵和劃槳分開，實現優勢互補，“掌舵”的中央政府要通過掌握到全國各地競爭的全貌，盡可能地規避、減少地方政府競爭的負面效應，平衡各地的經濟資源、政治資源，保障地方政府發揮好“劃槳”優勢。這樣，中央政府就成為多元管理主體的組織者、協調者，是多元管理主體的核心。

從垂直方向上看，中央和地方政府在制度創新上有各自的比較優勢分工：一方面，中央政府將自己不具備比較優勢的制度創新工作放權交給地方政府，使接近轄區居民、對基層情況更為理解的地方政府因地制宜地創新制度；另一方面，中央政府掌握著改革總方向，根據改革需要不斷調整基本制度安排。中央將在某些地區取得良好效果的成熟經驗迅速在全國鋪開，這就擴散了地方政府制度創新的外溢性收益，大大降低了每個地區都親自進行制度創新的成本。中央政府還能協調地方政府制度創新中的摩擦與矛盾，利用自身的權威消除那些不利于經濟發展的“壞制度”，比如地方政府的市場保護行為、“以鄰為壑”行為等。總之，縱向競爭的核心就是如何激勵各級政府發揮出自身比較優勢，從而發揮各級政府的比較優勢，降低制度創新成本，增加制度創新收益。

政府間縱向競爭的主要表現

（一）制度創新方面的博弈

下級政府的制度創新活動一旦獲得上級政府的肯定與認可，就會獲得巨大的利益。地方政府制度創新的預期收益越高，中央政府的態度越是傾向于贊同，又反過來促進了地方政府進行制度創新的積極性。

由于中央對地方政府的制度創新缺乏剛性的、統一的標準，這在一定程度上激勵著從本地區利益出發的地方政府將中央政府的優惠政策作為重要資源加以利用。而中央政府對地方政府不同類型創新性活動的態度是不完全一樣的，可能支持也可能默認或者反對等，這樣上下級政府在制度創新的目標、方式、路徑上就出現了博弈。不同地區進行制度創新的收益不同，創新的積極性迥異，我國東部發達地區依賴經濟交往的區位優勢、完善的制度環境、較高的市場化水平，發動制度創新的預期收益較高。從實踐角度來看，在國家非平衡的發展戰略下，中央政府對東部發達地區地方政府的制度創新活動給予了更多的支持。所以，發達地區制度創新的密度、頻率和效果明顯高于欠發達地區。正是地方政府和中央政府展開制度博弈，推動了制度創新，促進了區域經濟的發展。根據當前中央對地方政府創新時多數貫徹“大膽探索、先行先試”整體戰略態度，相信地方政府未來政策創新改革會更進一步。

（二）經濟發展指標方面的競爭

為了出政績，地方政府有充分的動力“做大”各項考核指標，樂于發展那些能夠較快帶動轄區經濟增長的投資項目，中央更多地是站在全局的角度促進實現各地綜合協調、可持續發展。為了出政績，地方政府在上報經濟增長速度時，往往“人為”做大經濟數字。每年大多數省份上報的GDP之和遠高于全國的GDP，各省（市、區）上報的地區生產總值的增長速度也高于全國增長速度。只要各地的GDP與增長速度成為上級政府考核下級政府主要經濟指標的情況不變，這種經濟發展指標“虛高”現象就會一次次重演。為了出政績，任期有限的地方官員總是熱衷于運作那些“短、平、快”的項目和效果明顯的“形象工程”、“政績工程”，漠視民生類工程的建設，中央與地方政府圍繞各種經濟指標展開或明或暗的博弈使得一些省級政府的經濟指標的水分太大，失去了應有的參考價值，往往越到低級別的政府，經濟數字的水分越大。與發達地區的地方政府相比，不發達地區經濟基數小，為了出政績而造假的可能更大。

（三）財稅管理權限方面的競爭

中央與地方在財稅管理權限上的矛盾和競爭、利益與糾葛，從未停止過，中央政府曾做過多次利益調整。眾所周知，1994 年以分稅制為特征的財稅管理體制的改革是地方與中央博弈規則變動、財權事權等經濟利益調整與妥協的結果。新稅制的實行使中央和地方利益博弈規則具有更強的穩定性，激發了地方組織財政收入的積極性。但在地方利益主體凸顯的制度環境下，中央和地方在財稅方面的博弈不僅不會停止，而且將愈演愈烈。在中央—地方的財稅博弈中，中央擁有決策權，地方政府靠近稅源，擁有信息優勢。地方政府從地區利益出發，對地方稅源建設和中央稅源建設的積極性會存在差異。在稅收上繳比例已經確定的情況下，地方政府會產生“藏富于民”的機會主義行為。比如在轉移支付制度還不夠規范、透明的情況下，欠發地區為了獲得更多的政府轉移支付資金，偏好于“跑‘部前進”，極力到中央爭取項目、資金和優惠政策；發達省份為了爭取到更有利的政策，樂于到中央政府爭取優惠政策。上下級政府的競爭一方面有利于促進中央各部機關與各省的“信息對稱”，另一方面也滋生了大量腐敗問題。有效解決地方理性與中央理性沖突的辦法，不是否認地方的自利性行為，而需要建立有利于各方利益兼容的博弈規則。

綜上所述，當前，在我國財政分權的制度下，各級政府間的競爭愈演愈烈。在中央集權制下，各個地方政府為了取得競爭優勢，積極地從上級政府手中爭取更多的優惠政策與經濟利益。從競爭的表現來看，上下級政府基于各自的比較優勢分工在制度創新、經濟發展指標、財政稅收利益等方面進行著形式繁多的競爭。政府間的競爭既促進了經濟發展，也帶來了一些諸如財政支出結構扭曲等不良后果。所以，中央政府應該盡快設計出針對下級政府的科學性的考核制度，以促進競爭的合理化、有序化。

參考文獻：

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