制度經濟學視角下我國人口政策調整問題探討

陳少暖 謝俊燁

內容摘要：本文對我國人口政策進行制度經濟學視角的分析，主要分為我國人口制度的形成和演化、人口制度的執行成本和效益分析兩部分。文章的主旨是在筆者研究我國人口結構發展時所衍生的，根本目的是探究我國現存人口制度的合理性和合法性基礎以推動我國人口制度的調整。由于我國人口政策帶來的人口總數削減效應已經為眾人所熟知，故本文略過不提。正如正式制度往往需要非正式規則如社會氛圍等加以推動和維持，筆者希望本研究為學者及實踐者提供參考，以形塑社會上對此問題的關注氛圍并進而影響上層思維。

關鍵詞：人口政策 制度經濟學 調整

問題的提出

傳統的認知是：中國人口眾多，過多的人口消耗了大量的資源，同時也對人們的生產生活造成了不利影響。在現代方法解讀下，這句話是有問題的。首先，“過多的人口”是指人口總量還是人口密度？到底多少的總量或多大的密度才可以被稱為“過量”？其次，從現代的管理學理論來看，人本身也應該被視為是一種社會資源。人類消耗生活/消費資源，但同時也創造更多的生產資源、尤其是科技和知識資源。

諾斯認為，人口的絕對數量是推動經濟發展的必要物質條件之一，而人所開發的知識技術、創新創意產品則是另一必要條件。自20世紀80年代正式實施一胎化的計劃生育制度以來，我國人口結構發展趨勢經歷了由高出生率、低死亡率向低出生率、低死亡率的轉變，同時我國社會發展的物質基礎——經濟也獲得了突破和成功。然而，經過30多年的實踐，計劃生育制度是否科學合理值得深入探討。

基于此，筆者試圖對此問題作出一個試探性的拋問，以求引起更多關注。需要說明的是，人口制度事實上包含了許多門類，如人口管理制度、人口流動制度、社會養育制度等，但由于主旨所向，本文的人口制度大多數時單指計劃生育制度。

我國人口制度的形成和發展

（一）醞釀階段

早于1957年，馬寅初就在《新人口理論》中向政府建議控制生育率、提倡兩孩化，以既保持未來我國人口的時代演替又遏制人口快速發展。事實上，馬寅初是受到悲觀論者馬爾薩斯的影響，繼而又在其所觀察到的中國20世紀50年代初期人口快速發展現象的基礎上提出的新人口論。在我國，他的觀點在當時是先進的，但是卻因為政治上的原因而被摒棄。后來，毛澤東同志在漸漸認清人口國情之后，開始轉變態度，提出建立計劃生育制度，但當時并沒有提出具體可行的措施。應該說，馬寅初和后來的毛澤東在控制人口的過快發展這一點上是終于統一了意見。于是，在這一看似科學合理的決策背后，一個重要的命題被掩蓋了，該命題導致了后來計劃生育政策的兩大錯誤。

文革結束后鄧小平開始主政之時，學界開始重視起生育控制制度。時任中組部部長的胡耀邦感嘆道“……要是肯聽馬寅初一句話，中國今天的人口何至于會突破十億大關啊！”。1977年8月12至8月18日中共第十二次全國代表大會提出：“到本世紀末，必須力爭把我國的人口控制在十二億以內”。至此，正式的計劃生育制度已經開始萌芽。

（二）施行階段

1980年《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》發表，“一孩化”計生政策正式啟動。不久后，計劃生育制度成為我國的一項基本國策。

我國計劃生育制度的第一個錯誤因此產生：以嚴格的一胎化政策試圖在短時間內用強力強制結束人口快速發展的趨勢。但是，馬寅初提出控制人口的時候，是希望以一個婦女生育兩個孩子的鼓勵政策來達到人口的均衡發展。“一胎化”的決策現在看來是矯枉過正的，以達到近期效應為目的而完全忽視了未來人口發展結構的問題，帶來了現在的低發展水平下老齡化和無子化的惡果，也引發了許多性質惡劣的社會事件：強制墮胎、婦女權利被大幅貶損、人權遭到擠壓。

政府逐漸意識到當時計劃生育政策存在的問題，但是卻避重就輕亦或未真正認識到我國人口發展的問題，從而僅在計生政策的第一個錯誤下進行政策上的調整。

1995年，時任國家計生委主任彭佩云提出計生思路和工作方式的“兩個轉變”，即從孤立地就計劃生育抓計劃生育向與經濟、社會緊密結合采取綜合措施解決人口問題轉變；從以社會制約為主向逐步建立利益導向和社會制約相結合、宣傳教育、綜合服務和科學管理相統一的機制轉變”。

此后，從計生優質服務試點，到綜合改革中的管理體制改革試點，再到取消生育間隔、“雙獨二胎”、“一獨二胎”等政策的調整，微調不斷，但是基本方向并沒有改變。第一個錯誤被繼續堅持著，更無需談對第二個錯誤的認識了。

計生委似乎有心在權責所及的范圍內進行人口政策微調。我國人口問題專家何亞福曾向媒體透露，從2011年起，我國將在浙江、江蘇等5個省份試點“一獨二胎”，并在五年之內將試點擴展到全國。如果此政策得以推行，那么我國存在多年的計劃生育制度的第一個錯誤將得到糾正。然而，截止筆者成文時該試點仍然沒有公開啟動。

而第二個錯誤是馬寅初的人口控制理論是建立在其對人口結構的發展規律不了解或模糊認識之上的——他錯誤地認為我國的人口將一直保持高速增長，忽略了社會發展的必然規律。此必然規律即是：社會上的人口發展將因為經濟、醫療的發展和文化、心態的轉變而經歷從“高出生率、高死亡率”到“高出生率、低死亡率”再到“低出生率、低死亡率”的階段。這一理論在世界上多個國家內都得到了驗證。

也可以通過觀察我國的人口發展數據來得出一些結論：

首先，我國的人口在20世紀60年代之后便進入了出生率不斷降低、死亡率維持穩定的階段，即，早在20世紀60年代，計劃生育制度未正式實施之前，我國的人口發展就已經進入了從“高出生率、低死亡率”向“低出生率、低死亡率”的轉變。

其次，正式實行計劃生育制度之后的20世紀80年代，我國的人口增長率有小幅度的回升，這或許與同時開始實行的家庭包產承包制有關：承包制解放了農村的勞動力，農民的勞動熱情大漲，從而推動了農民的生育渴望。而這同時也說明了一個問題：即由經濟基礎導致的社會氛圍、風俗和文化的力量大大強于正式制定的國家制度的力量。制度經濟學視角的解釋是：生育孩子的交易費用的下降導致了高漲的生育需求，后者成為一種對抗計劃生育制度的非正式規則，使市場內正式規則的執行成本大幅上升，進而導致了短期內正式制度的失敗。

再次，我國的人口增長率在20世紀90年代開始快速下滑，有些人認為這是計劃生育制度在發揮作用，但是如果聯系20世紀70年代增長率的下滑期，可以發現，兩段時期的數據（跳過20世紀80年代的數據）銜接得比較完美，兩段時間數據可以編列為一條單調遞減的直線。似乎20世紀90年代以后的增長率下滑不過是在延續70年代的趨勢，而20世紀70年代還未執行計劃生育制度。

由此，回到前文所述的“第二個錯誤”之上，人口發展的必然趨勢沒有被馬寅初同時代的學者們所總結、發現和重視，從而使得馬寅初的人口控制理論變成了一個建立在良好初衷之上的錯誤理論，又繼而引發了國家執政者對人口發展的過度憂慮，出臺了嚴格的一胎化政策，又進一步產生了諸如強制墮胎、遺棄女嬰、暴力結扎、人權受限受辱、社會性別比失調、老齡化與無子化以及未來可能出現的人口消亡現象（王桂新，2012）。

我國人口政策的制度經濟學分析

（一）我國人口制度的來源

1.我國人口制度的正式來源。根據諾斯的觀點：“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范一點說，它是一些人為設計的，型塑人們互動關系的約束”。如果把憲法作為我國社會的根本制度，那么關于人口控制和計劃生育的政策就僅僅構成我國社會的一個小制度。該制度是層級在憲法之下的、與其他許多諸如行政、選舉等制度相平行的。

在這樣的憲法——人口制度雙層制度之下，較低層級的制度必須符合較高層級制度的原則性規定，起著細化較高層級制度的相關規定的分類和內容的作用。這有三個層面的意思：一是人口制度的原則必須符合憲法的原則；二是人口制度的內容必須是對憲法中關于人口制度的規定的細化；三是人口制度的制定必須以憲法規定的方式進行。

《中華人民共和國憲法》第25條規定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”，第49條規定：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。憲法的這兩個條款成為了人口制度的正式法律淵源。而我國現有人口制度的制度淵源則應追溯到第一個五年計劃中的鼓勵、倡導節育計劃，雖然此時的計劃尚未成型為制度，但是已經具備了初級模型，成為后來計劃生育的基礎。

然而，由于在執行計劃生育制度的過程中常伴隨著暴力執法，該制度在國外成為被人權組織攻訐的對象。對方常援引我國憲法第二十四條第三款規定“我國尊重和保障人權”以及我國政府于1998年簽署卻至今未被批準成為正式有效法律條文的《公民權利和政治權利國際公約》，作為談判的工具。筆者認為，計劃生育制度本質上違反了國際保障人權的原則，雖曾經起到一定作用，但就其緣起而言，是違背了高階制度相關規定的。

2.我國人口制度的非正式來源。諾斯認為，一個社會中的制度分為正式規則和非正式規則，但是非正式規則更加值得注意。這是因為非正式規則往往是正式規則的前身或補充，同時對制度下市場內部交易費用有相當大的影響；另外一方面，非正式規則是更加根本的針對市場成員的約束條件，相比于不完善而且具有利益集團博弈結果性質的正式規則更能顯示出社會上的道德與倫理要求。

如前所述，20世紀50年代，當時的政府已經開始進行節育觀念的宣傳，但其規模甚小，未形成社會普遍觀念。因此，并不能得出如下結論：當時的社會普遍觀念推動了計劃生育制度的展開。與其說是社會觀念的影響，還不如說是共產黨中央委員會達成了對制定計劃生育制度的共識。1980年，一封對黨內、團內成員的公開信宣告了計劃生育制度的開始。而彼時黨內的重大決策一般都由鄧小平同志批示是否執行。黨內的政治生態環境決定了全黨成員必須跟著黨中央走，必須堅持領導人的核心思想。于是，共產黨內特殊政治生態環境最終導致一胎化的計劃生育制度的形成。

（二）我國人口制度的發展和演化

計劃生育制度在1980年被正式提出，之后被寫進憲法成為我國的一項基本國策，30余年來在操作方式上進行過調整和局部小范圍試點工作，但大方向基本沒有發生變動。這項基本國策區分了城市與農村地區之間、少數民族與漢族之間育孩的實際需要，以求全面地覆蓋整個大陸地區，但卻在各地的具體執行中效果不一。

在大多數地區，計劃生育制度得到嚴格維護，為減少制度實行的時間成本以較快地達到目的，許多地方政府輔之以暴力和強制手段。這些措施在較大程度上減少了制度實行的障礙，同時也展示了政府的決心，無形中在社會上培育了“違反計劃生育制度必遭強力制裁”的主流心態，從而為計劃生育制度的完整實現提供了良好條件。而在另外一些集體意識較強的地區，如粵東潮汕、客家族群聚居地，計劃生育制度一直沒有辦法順利開展，當地人重視傳宗接代、群聚好斗的性格特點讓計生政策沒有辦法取得很大成效。且在上述地方，制度執行的成本較大，本土官員不愿意為鄉人所指，故計生政策在此類地方并沒能得到貫徹。

直到1995年，隨著國家計生委逐漸認識到計生政策在執行過程中的負面問題，時任計生委主任彭佩云宣布在執行方式和工作理念上對計劃生育制度進行調整，同時也在更多層面進行政策微調試點。具體而言，在計劃生育制度執行得較嚴格的地區，執行方式上以宣傳教育為主代替過去的以強制手段為主；而在此前計劃生育制度執行較寬松的地區，結合各地特殊情況，調任異地領導官員，強化暴力制裁和金錢懲罰，計劃生育制度終于開始起效。另一方面，幾個小試點啟動，允許開放二胎生育，結果是：試點地區生育率反而比非試點地區還要低。“江蘇省群眾生育意愿和生育行為研究”聯合調研組對此解釋為：婦女生育意愿在很大程度上取決于社會經濟條件和文化氛圍，政策方針的引導只起著間接作用。在經濟環境漸趨穩定、富足的地方，人口出生率下降得較為明顯。

綜上，計劃生育制度雖得到推行與完善，卻因此造成的社會損失也較大。社會發展不能僅靠各種收益和成本來衡量，社會道德的成長和滑落也無法用數字來擬就。考慮到國內的政治生態，黨中央應認識到維持計劃生育制度不變所帶來的消極影響大大高于其積極作用，然后經由各地逐步推行試點以維持政治穩定狀態，最后再經全國人大修憲或立法確認，如此計劃生育制度才能完成真正意義上的調整。

通過分析計劃生育制度之變革的過程，可以得出以下結論：

首先，計劃生育制度真正發揮作用的方式在于形塑一種控制生育否則接受強力懲罰的社會氛圍，上環、結扎、墮胎對人口的增長減速并沒有起到很大的直接作用。從制度經濟學視角來看，計劃生育制度這一正式規則的巨大執行成本既阻礙了制度本身的發展，又因其執行成本的全范圍傷害性而催生了另一種社會非正式規則，即“自覺控制生育胎數和年齡是對國家有利的”觀念。這一非正式規則很好地彌補了計劃生育制度內在的不可持續的缺陷，為其大大降低了執行成本和社會傷害，同時也使這正式制度本身趨于穩定。

其次，計劃生育制度是一種從上而下制定并從下而上反饋的制度，其決定權力在于黨中央。因此，黨中央的內部輿論氛圍成為推動計劃生育制度發展的唯一動力來源，決定著其發展方向和步調。這也意味著，民眾的觀點沒有辦法通過直接和公開的渠道轉化為影響制度變革的力量，只有核心政治圈內的人和強力利益集團能夠在制度變遷上提出建議。這樣的制度是不穩定的，因為利益集團的協商是以瓜分制度利益為目的的，而制度利益只會日益集中于少數幾個強大的利益集團之中，較弱小的利益集團和利益集團之外的民眾就容易組成聯盟，推翻舊有制度、打破舊有格局。

（三）我國人口制度實施的成本和效益

實行計劃生育以來，我國少出生了接近2.5億人；經濟建設方面，GDP也實現了年均9%的高速發展。結果是，整體國民生活水平大幅度上升，GDP于2011年開始位居世界第二，隱藏在此后的，是我國一直充沛的勞動力供給進入零增長軌道。根據蔡（2010）的估算，我國的人口總量紅利在2011-2015年之間將會消失，作為過去30年經濟增長的源動力之一勞動力供應將不再像過去那樣每年提供接近30%的經濟增長。而人口紅利的消失，其直接源頭就是人口增長的停滯。

現在很難評價計劃生育制度究竟給我國的經濟社會帶來多大的影響，一方面，從統計意義上看人口的相對減少使得人均資源利用增加，但人口的相對減少在多大程度上取決于計劃生育制度還不得而知（部分學者甚至認為計劃生育制度完全沒有起到作用，如易富賢）；另外一方面，過去經濟高速增長的30%（即來自于勞動力供應的部分）應該最終歸功于毛澤東時期的人口高速增長（即引起馬寅初擔憂的那個時期的人口高速增長）。因此，對計劃生育制度的效益進行分析是比較困難的，尤其是在人們很可能將人口的相對減少完全歸功于計劃生育制度的時候。

然而，對計劃生育制度成本進行分析則是有可能的，也是相當必要的。

經濟投入方面，國家執行計劃生育制度的最高負責機構國家人口和計劃生育委員會（2003年前稱國家計劃生育委員會）2010年的“三公”經費為927萬元，其中五成以上用于“出國考察”。如果可以追溯到成立初期，再加上各地政府計生機構，以財政總支出而不是三公經費來衡量，則該數字是相當驚人的。如果按人均計算，也可以通過查找人口普查數據，統計出30年來“經歷過”和正處于婚育階段的婦女人數，那么國家為執行計劃生育制度而為每個婚育年齡婦女所付出的會計成本就是可以核算的。如果對比當時的政府投資回報率，那么經濟成本也是可以核算的。

并且計劃生育制度的施行在社會成本一項付出了較大的代價：眾多暴力執法事件傷害了人民的信任和感情；權錢兼具的計生委刺激了部分人群的尋租欲望；建立在錯誤認識之上的決策又貶損了國家和制度存在的合法性和合理性；因之而帶來的勞動力消亡的可能則只能在未來的30年中才能逐漸顯現。

在如此成本-效益對比之下，計劃生育制度對社會的綜合影響就可以有一個比較全面但初步且存在缺陷的判斷。既然數據對比存在缺陷，就應當考慮是否有些原則是不可以被衡量的，即有些原則只能從質上去判斷，一旦狀態有所改變，則質也發生改變，不存在“稍微違反此項原則”或“稍微符合此項原則”的說法。如果有的話，這種原則可以作為最終評價的標準。

現實中，在評價計劃生育制度時，有一條規則是整個計劃生育制度所不能違法或超越的，即我國政治體制的最高層設計（憲法）的核心原則：國家尊重和保障人權。

結論

制度是一個綜合性的權利束的總和，它調整和影響受支配人群的行為習慣和整體的社會心理，從而形塑出附屬的非正式規則以減少制度下的交易費用并穩定制度本身。

我國計劃生育制度的推行塑造了一個人口增長緩慢的社會。在觀察到我國人口紅利開始消失、勞動力總量開始減少、社會撫養比開始上升、族群消亡危機的可能開始存在的時候，反思計劃生育制度成為必然。

計劃生育制度的影響包括兩個方面，一是經濟上的，二是社會上的。無疑，避免人口的過快增長對于促進經濟穩定和增長具有一定作用，但是一旦這種“避免過快”變成了“必須很慢”，對經濟的影響就會在未來30年到50年內逐漸爆發。在執行計劃生育制度的過程中，社會整體甚至被各種暴力強制現象侵害，人權和尊嚴無法保障、科學理性的精神被錯誤的決策模式埋沒。更為嚴重的是，一項違反了高階制度核心原則的低階制度被列入基本國策。

制度需要擁有自我完善的空間，如果一套制度已經暴露出其弊端，就應該盡早調整該項制度以維護更高層制度的權威。在此過程中，更為長效的方式是，開放社會各階層的參與權利、避免利益集團獨占制度利益，從而創建出更為穩定和完善的新制度。

參考文獻：

1.紀念馬寅初誕辰120周年.人民網時政專題，2002-6-13

2.毛澤東選集（第５卷）.人民出版社，1977

3.王桂新.我國“潛在”的人口危機及其應對之策.共識網，2012-5-10

4.蔡.人口轉變、人口紅利與劉易斯拐點.經濟研究，2010（4）