北京市食品安全信息化管理體系構建研究

門玉峰

(北京市社會科學院管理所，北京100101)

一、引言

近年來食品安全事件頻發，2012年的“老酸奶事件”“毒膠囊事件”乃至“老鼠肉冒充羊肉”等事件，給消費者身心健康造成了極大傷害，也充分暴露出我國食品安全監管工作的漏洞和問題，而香港奶粉的限購令更是從側面反映了消費者對內地食品安全的擔憂和失望，加強食品安全的監管日益成為人們關注的熱點與焦點。然而一種食品從農田到餐桌，要經過生產、加工、貯藏、運輸和銷售等諸多環節，食品的供給體系漸趨于復雜化和國際化。在如此長的產業鏈條中，每一個環節都有污染食品的可能，如不采用先進的信息化管理手段，全程的食品安全控制是不可能實現的。如今，各級政府也越來越認識到食品安全信息的收集、使用、發布及監測等工作的重要性。在《國務院辦公廳關于印發2013年食品安全重點工作安排的通知》(國辦發〔2013〕25號)中，強調要推進食品安全監管信息化建設，根據國家重大信息化工程建設規劃，充分利用現有信息化資源，按照統一的設計要求和技術標準，建設國家食品安全信息平臺，2013年底前，完成主系統和子系統的總體規劃和設計。統籌規劃建設食品安全電子追溯體系，統一追溯編碼，確保追溯鏈條的完整性和兼容性，重點加快嬰幼兒配方乳粉和原料乳粉、肉類、蔬菜、酒類、保健食品電子追溯系統建設。

食品安全信息化管理主要指在食品安全法律、法規以及管理體制基礎上，利用先進的管理體系和信息技術、設備，建立相關廠商、政府機構、大眾媒體以及相關中介機構發布的與食品質量安全相關的信息管理系統。實施食品安全信息化管理手段，可以起到對食品信息跟蹤和預警等作用，切實有效地將食品安全風險降到最低。在信息化建設迅速發展的今天，互聯網已成為人們獲取信息的重要途徑。通過網絡向廣大消費者快捷、方便、及時地提供食品安全信息，將有助于促進食品安全監管體系的完善。可以說食品安全信息化是構成食品安全監管體系中不可或缺的組成部分，它的建立和完善可以有效地保障食品安全長效監管機制的健全。而目前我國的食品安全信息化管理體系整體還存在很大的不足和缺陷，如食品安全信息成本太高;食品安全信息交流平臺還不完善，消費者獲取食品安全信息的渠道有限;政府負責食品安全監管的相關部門與公眾之間缺少及時的信息交流等。

北京作為我國的首都，其信息化建設的進程不僅直接關系到其自身的食品安全，更是對其他城市起到試點和表率作用。近年來北京在食品安全信息化管理方面也作出了不少有益的嘗試，但與發達國家相比還有較大差距。因此，有必要針對北京食品安全信息化管理存在的問題提出對策。

二、發達國家食品安全信息化管理體系建設概況

食品安全事故頻發的根源在于信息的不對稱。對于在食品產業鏈中各個參與者之間存在的信息不對稱問題，應借鑒發達國家的做法和經驗，通過健全政府信息監管體系、信息傳播體系，搭建信息綜合管理平臺以及實施信息追溯和預警制度來對食品安全信息進行全程監管，以有效保障食品質量安全。在食品安全風險管理過程中，發達國家非常重視利用信息化手段來實現社會信息共享和信息透明。

美國政府強調食品安全制度建設和食品安全管理的公開性和透明度，建立了有效的食品安全信息系統，通過定時發布食品市場檢測等信息、及時通報不合格食品的召回信息、在互聯網上發布管理機構的議案等，使消費者了解食品安全的真實情況，增強自我保護能力。美國也是世界上最早重視開發利用政府部門信息的國家之一。1966年，美國就制定并通過了有關聯邦政府信息公開化的《信息自由法》，以促進政策結果的公開;1976年又制定了《陽光中的政策法》，這是《信息自由法》的姐妹法，適用于行政機關的會議公開，使公眾可以觀察行政會議的進程，取得會議的信息和文件，了解決策的程序，以促進決策過程的公開。同時，政府還提供平臺讓消費者參與食品安全管理，并加強對媒體的管理，要求媒體以客觀、準確、科學的食品信息服務于社會，不得炒作新聞，制造轟動效應謀取利益，造成消費者對食品安全的恐慌。美國法律要求政府在制定行政法規時，允許國內外的任何個人和單位獲得政府決策依據的信息，并進行評論，確保法規修訂是在公開、透明、交互方式下進行的。美國同時也是世界上農業市場信息化程度最高的國家，信息技術和信息體系的發達惠及了美國的農業和食品業，這樣以信息為主導向農產品生產者、加工者、經營者以及消費者提供及時、公開、平等和透明的信息服務。

美國政府在其食品安全制度的國家報告中，特別強調風險信息交流和傳播在風險評估與風險管理中的重要作用。首先，通過有效的信息發布和信息傳播使公眾健康免于受到不安全食品的危害。例如，在緊急情況下，政府將通過全國范圍內各個層級的食品安全系統電信網和大眾媒體將緊急情況告知社會大眾，并通過信息分享機制告知國際組織(如世界衛生組織)、地區組織和其他國家，使消費者和相關組織能夠及早進行預防。其次，通過風險信息交流提高風險分析的明確性和風險管理的有效性。管理部門風險分析程序也向社會大眾公開，接受社會大眾的評論和建議，可以發揮群策群力的作用。

歐盟為了增強食品安全工作的透明度，將食品安全管理局實施的環境風險評估、人類與動物健康安全風險評估結果以及其他的一些科學建議向公眾公布，管理委員會舉行的會議也允許公眾參加，并邀請消費者代表或其他感興趣的組織來觀察管理局的一些活動，使公眾可以廣泛獲取該局掌握的文件和信息。在歐盟的權威報告里，也把政府信息資源定義為最核心的國家資源和戰略性資源，政府作為社會的管理和服務部門，掌握著大多數的社會信息資源，同時，要對信息進行加工、存儲，向社會提供更多的信息服務，以促進經濟和社會的可持續發展。

在歐美，一些國家已經實施檔案管理，農場的每頭奶牛自出生之日起就有自己的檔案。加拿大聯邦、省級政府農業部門都設立農業信息服務中心，無償向農場主、農產品經銷商、加工企業等提供農業法規、政策、標準、災害、經營管理及農產品供求趨勢等信息服務。

在亞洲，自2001年以來，日本在JAS法的基礎上，開始試行并推廣農產品與食品的追蹤系統。該系統給農產品與食品戴上生產者(產地)、使用農藥、加工廠家、原材料、經過流通環節與其所有階段的日期等信息。借助于追蹤系統能夠迅速查到食品在生產、加工、流通等各個階段使用原材料的來源與制造的廠家以及銷售商店等記錄，同時也能夠追蹤掌握到食品的所在階段。這不僅在食品的安全性和質量等方面能夠得到消費者的信賴，在發生食品安全事故時也能夠及時查出事故的原因并為追蹤有問題的食品以及將其回收上起到重要作用。2003年已開始對牛肉實施該系統。同時，日本全國農協在2006年底之前，對通過全國農協上市的肉類和蔬菜等所有農產品編排識別號碼，實施身份管理制度，將下屬農協生產的所有農產品都編上號碼，在零售商店銷售時，必須標明該農產品的名稱、產地、生產者、使用過的農藥名稱、濃度、使用次數、使用日期以及農產品的收獲、上市日期等具體數據。全國農協還將這些具體的數據通過網絡公布，消費者可以通過網絡清楚地了解和確認所有農產品的生產和流通過程，以消除消費者對農產品安全問題的擔心。

對國外發達國家食品安全信息管理體系的研究發現，食品安全信息的采集、分析、評估系統對食品安全信息的披露提供強有力的信息資源;信息平臺網絡化為食品安全信息的共享提供了方便、快捷的通道;食品溯源與預警管理是預防和控制食品質量問題的重要手段。

三、北京市食品安全信息化管理的現狀

北京和上海是目前我國利用信息技術管理食品安全最好的城市。2003年，北京市“食品放心工程”協調小組與北京卓信達科技有限公司合作開發了“數碼防偽追溯系統”，這是一個集現代計算機、通訊網絡、數字密碼及高科技印刷等高新技術為一體的信息化防偽及管理系統，它通過最新一代的加密算法技術，為每一件產品自動生成一個唯一的20位數字防偽密碼，并在產品包裝上粘貼，如同為每件食品打上身份證號碼。該管理系統在全國屬首創，當時歐盟國家的此類系統也正在建設當中。

2004年，北京市農業局和河北省農業廳共同承擔了農業部的“進京蔬菜產品質量追溯制度試點項目”。2005年，北京市開展了自產蔬菜產品質量追溯試點。憑借北京市農業局與河北省農業廳建設完成的北京市農產食品質量安全追溯管理信息平臺，對農產食品質量安全的管理橫跨生產、包裝、加工及零售等各個環節，并覆蓋蔬菜、水果、畜禽和水產等多個領域，有效支撐了北京奧運會食品安全的管理。2008年奧運會的成功舉辦為中國食品可追溯機制建設提供了巨大的動力，以奧運食品安全追溯系統為契機，北京食品安全追溯系統正逐步走進普通市民的生活。2012年，北京市工商局部署在全市食品經營者中逐步推行電子臺賬管理系統建設工作。

按照《食品安全法》的有關規定，食品經營企業應當建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規格、數量、生產批號、保質期、供貨者名稱及聯系方式、進貨日期等內容，電子臺賬管理系統就是將以上記錄電子化，通過專門的軟件系統記錄經營食品的基本信息，既能使食品經營者完成進貨查驗、索證索票、進銷貨臺賬等法定義務，又能使食品經營者完成自身的食品進貨、銷售、庫存、盤點、財務等內部進銷存管理工作，同時滿足政府對企業的監管要求，實現流通領域食品可追溯。電子臺賬管理系統從技術手段上實現了食品經營者所售食品的可追溯，更好地保障首都市民的食品消費安全，進一步提升了北京流通領域食品安全的控制能力和現代化管理水平。

2013年初，北京海淀工商分局為推進食品安全信息化監管的進程，建立食品安全長效監管機制，在全區78家大型商場超市及農副產品批發市場安裝推廣“流通環節食品安全電子信息公示系統”，保障消費者的知情權，進一步強化食品經營單位的責任意識。與此同時，創建了“酒類食品流通電子監管系統”，制定并實施《商品交易市場酒類經營管理規范》。現該系統已經覆蓋北京錦繡大地農副產品批發市場所有經營酒類的區域。

盡管做出了一些有益的嘗試，但目前北京市食品安全信息化管理體系還是存在一定缺陷，主要體現在以下幾個方面:一是消費者對食品追溯體系的認知度低;二是農業生產組織化程度低;三是食品追溯體系不兼容，食品安全監管體制的系統性不夠;四是食品安全信息交流平臺建設不完善，不能有效發揮其監督管理的作用;五是公眾參與缺失，意見反饋不多。

四、完善北京市食品安全信息化管理體系的對策建議

(一)建立食品安全可追溯系統，加強追溯技術的開發應用

在歐美、日、韓等國家和地區，食品安全可追溯系統早已通過強制性手段普及。建設和完善食品安全可追溯體系既是中國食品參與國際貿易的要求，也是當前國內食品安全形勢的需要。盡管北京在這方面已處于較先進水平，相對于發達國家還是存在差距。鑒于目前北京食品生產主體多為中小企業或分散客戶，生產集約化的程度不高，監控條件較為薄弱的問題，應逐步探索出一些適合北京地區實際情況的食品信息可追溯管理模式，如日本的“替代營銷”，通過生產者、銷售商和消費者之間建立合作伙伴關系，通過直銷、集體購買(消費者合作社)和家庭配送的形式進行產品銷售，這可以精簡食品供應鏈的環節，縮短信息流的長度，減少交易主體，降低交易頻率，從而降低食品安全信息搜集、發現和傳遞成本。同時，還要加強追溯技術的開發應用，目前國際上應用較廣的RFID技術、計算機視覺技術等在我國處于研究示范階段，還沒有大范圍推廣應用。要實現食品的可追溯，必須進行技術攻關，開發出適合北京生產實踐的追溯產品。通過追溯系統強化食品生產、流通與服務企業的責任意識、信用意識和質量意識，預防食品安全事故的發生。

(二)建立統一的食品安全信息管理和綜合服務平臺

食品從農田到餐桌的整體鏈條中的食品安全監管職責涉及到多個部門，所以食品安全信息管理必須要做到有效的統籌規劃與協作，構建政府各部門之間統一、權威的食品安全信息發布平臺，實現監管信息的互聯互通和資源共享，解決多頭發布、相互矛盾、誤導消費者、影響政府權威的問題。食品安全信息主要由農業、工商、衛生、質監、環保等部門負責發布，主要包括各部門對食品及其原料的種植、養殖、生產加工、運輸、貯存、銷售等過程的監管情況，以及在監管過程中掌握的食品安全信息相關的新聞通告、政務公開、法律法規、投訴舉報服務以及其他相關信息。食品監督檢查信息至少包括產品名稱、生產企業、產品批號以及存在食品安全問題的具體項目等內容。所發布的食品安全信息全部對社會開放，公眾無需身份驗證即可方便、快捷地瀏覽、檢索所有信息。食品備案經過審核后要及時發布，方便公眾查詢。信息的來源須遵循科學的原則，保證準確、客觀與公正。

(三)加快建設完善的食品安全信息網

食品安全信息網站是代表政府在食品安全監管方面與生產經營者、消費者互動和信息發布的唯一官方通道，也是食品安全信息管理和綜合服務平臺最好的展示渠道。食品安全信息網不僅代表了政府在食品安全監管方面的積極形象和堅定決心，也是代表政府食品安全監管情況的窗口，并能營造放心消費環境，是每個地方食品安全建設必需的內容。因此，食品安全協調委員會成員單位要把能夠公開的靜態信息完整地公開，同時要及時更新動態信息，對于需公眾知悉的信息食品信息安全數據庫應提供便捷的查詢手段，以提高網站的點擊率和社會影響力。同時，要對各級食品監管部門的所有工作人員進行培訓，使其都具有熟練的運用信息網絡系統履行監管職責的能力。此外，還要組織社會各界，包括生產經營者和廣大消費者進行食品安全信息化教育培訓、交流和合作工作，特別是對于負責家庭食品采購主體的家庭主婦和老年人，使他們掌握食品安全信息查詢方法。這樣，通過互聯網等多種渠道，實現市民與食品安全信息網絡服務平臺互動，實現食品安全信息網絡系統的效用最大化。

(四)政府監管部門要加強同科研院所合作，正確引導大眾媒體輿論導向

加強政府監管部門和科研院所的廣泛合作，尤其是在食品安全管理系統重大課題攻關、食品安全風險分析、風險評估、風險預警等方面。在這方面可以借鑒日本的經驗，將食品安全風險分析和風險評估的職能賦予相關的專家機構，政府部門則集中精力進行食品安全風險管理工作。針對食品安全信息化管理工作中幾個關鍵環節，由政府部門組織，提供專項經費，利用科研院所的技術、人才優勢，組織科研人員和專家進行專項攻關和研究。此外，由于食品安全信息影響廣泛，涉及到人民群眾的切身利益乃至生命，所以一旦有關食品安全相關的負面信息傳出，傳播速度就會特別快，如果出現誤傳、謠言，就會引起公眾的恐慌，其社會反響特別大，直接影響到人民群眾的日常行動、經濟生活和生產就業。因此，大眾媒體在食品安全信息傳播中，應自覺地、理性地把握形勢大局，引領人民群眾正確認識、對待和努力改善食品安全問題。政府監管部門一方面要加強同大眾媒體的聯絡、溝通，提供可供傳播的、權威的食品安全信息;另一方面則要加強對大眾媒體在輿論宣傳方面的正確引導，營造理性的輿論氛圍，服務改革發展穩定的大局。

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