中國行政問責制改革對策探究——基于官員閃電復出現象的分析

王振亞 唐 璐

（陜西師范大學政治經濟學院 陜西 西安 710062）

一、相關概念

（一）問責、行政問責

問責，屬于責任追究的范疇。美國學者杰·M.謝費爾茨首先通過《公共行政與政策百科全書》對問責的概念做出了界定，即“問責是指委托方和代理方之間的一種關系，即獲得授權的代理方（個人或機構）有責任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答。”[1](P34-35)隨后謝費爾茨又在《公共行政實用辭典》中對“問責”的概念向行政領域作出了引申，他認為“行政問責是指由法律或組織授權的高官，必須對其組織職位范圍內的行為或其社會范圍內的行為接受質問、承擔責任。”

（二）行政問責制

關于行政問責制的定義，有些學者將其作為追究公共權力使用者責任，而使其承擔相應責任的辦法的總稱，有些學者則將其具體到了行政機關主要負責人，將行政機關責任人由于失責而對行政管理相對人權益造成影響的行為作為行政問責制的主要監督與追究對象。本文認為，行政問責制是在一種制度建設的規范下,由問責主體針對行為失范、失責的行政機關及官員,依照法定程序追究責任從而達到對行政機關及其官員的行政行為進行監督和質詢的制度參照。

二、中國行政問責制的實踐狀況

從目前國內的諸多行政問責實例來看，行政問責制在我國得到了一定的發展與進步，相關制度規范也相繼在我國大部分地方政府建立。例如云南省自2008年3月全面實施行政問責制度以來，全省共問責干部3000余名，在扭轉全省干部作風方面起到了巨大的作用。

《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中還對我國行政問責典型案例做了統計，從2003年至今，我國共發生典型行政問責案例100余起，問責問題官員1000余名，“其中因決策嚴重失誤，造成惡劣影響或者重大損失的典型案例有9起，懲處官員43名；因工作失職，致使本地區、本系統、本部門或本單位發生特別重大或者在較短時間內連續發生重大事故，造成重大損失或者惡劣影響的案例有77起，懲處官員449名。”[2](P165-182)我們從這些數字能夠清楚的看到，行政問責制正作為一項基礎制度在我國全面實施、發展。

三、中國官員“閃電”復出現象特點與問題分析

（一）官員“閃電”復出的定義

“閃電”顧名思義為快速之意。我國《公務員法》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》都明確規定了被問責官員的復出期限。在處分期內，甚至在非常短的時間內通過異地、神秘和非正當程序等形式復出都屬于“閃電”復出官員。

（二）官員“閃電”復出的特點及存在的問題

自2003年行政問責制深入貫徹發展以來，因工作失職被問責的官員中，大多數都選擇了隱藏短暫的時間后又重新官復原職，或者遠調升職，并且逐漸呈現出復出時間加快、復出周期縮短等趨勢，使得政府及其官員的公信力急劇下降。此外，復出程序的非正當化傾向也很嚴重，外界缺乏對被問責官員的追蹤報道，被問責官員的“隱秘”復出也沒有相應的法律和制度公示，即使公眾有質疑，也無處追述。

（三）官員“閃電”復出問題的原因分析

1.法律依據不健全，缺少統一、完整的參照標準

在我國，被問責官員的復出問題屬于公務員法制化建設范疇，雖然近些年《公務員法》已經得到了極大的補充與完善，但在一些有關行政問責制實施的重要細節問題上，法律的闡述還不夠清晰。目前我國只有三個黨的暫行文件對官員復出時間作了說明，對官員復出的內容和條件規定都過于籠統，實踐中無法準確衡量，官員復出程序也沒有一套標準，操作性不強。

2.對問責主體認識不足，抓不住責任根源

只下不上的內部單向問責形式導致了責任體系根源無法被糾錯，官官相護現象嚴重，各種違規復出層出不窮。“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”[3](P342)缺乏多元雙向的問責主體是導致問題的根本原因之一。

3.監督制度乏力、權力制約失效

在我國的行政體制中，監督機關與行政機關有著密切的聯系，有些行政機關甚至掌握著同地區監督機關的財政收支和人事任免，致使監督無力，形同虛設。代表全國人民的人大雖然是國家的最高權力機關，但公民通過人大行使自己權利的途徑卻由于各方制約和限制無法得到有效實現。媒體監督也往往心有余而力不足。

四、官員“閃電”復出折射出的中國問責制發展的思路轉變

（一）由“集中問責”向“常態問責”轉變

從我國兩次集中的“問責風暴”來看，行政問責往往針對社會關注度較高的公共突發事件。這樣的問責在一定的時間內具有威懾性，但就其范圍和影響與客觀的行政問責要求相比還是狹窄的。行政問責制的現代化發展不能僅著眼于對重大災難或事故的責任追究，而應該更多的關注日常問責的規范化與制度化，行政官員的決策失誤、工作失職都要承擔相應的責任，避免問責形式化。

（二）由“同體問責”向“異體問責”轉變

“從主體和客體的關系來看，問責分為兩種：同體問責，即對組織系統內部成員的問責；而異體問責，則指組織系統外部客體對內部成員的問責。”[4]我國目前推行的問責制仍以同體問責為主，這種自上而下的問責形式很難做到客觀公正。從長久發展來看，建立和完善異體問責體系是形勢所向。就我國實情，建設人大對行政機關及其官員的問責監督是一條現階段“異體問責”的可行道路，此外，還要整合媒體和公眾的力量，形成多方位的問責體系。

（三）“個人權力問責”向“獨立體制問責”轉變

權力是把雙刃劍，掌握權力的官員，無論是問責官員還是被問責官員，只要在同一權力體系下，都可能由于利益的牽涉使行政問責變為內部權力問責。只有獨立體制問責才能真正脫離固定的權力體系，規范問責主體與客體行為，真正做到官員復出的合法化與程序化。獨立問責制度包括行之有效的行政問責法律法規、獨立于行政系統的行政問責系統和多元監督系統等。

五、中國行政問責制完善對策探究

（一）建立統一的行政問責法律法規體系

首先，法律應當對行政問責主、客體作清晰界定，規定問責主體與問責客體是無關聯的，是獨立于行政權力之外的。其次，法律應詳細規定行政問責程序，包括劃分責任種類、事由和范圍、確定適用范圍、公開問責結果。對不同失職行為的認定、處理進行分類規定與限制。再次，明確制定官員從被問責到能夠考慮復出的硬性時間，就其復出的條件而言，要以特定法律規定的問責程序和問責評估的結果為重要參照手段。最后，注重官員復出職位評估標準的制定。法律應當規定行政官員在其評估復出之后適當調整其原有職務，并就其后續表現給予一個客觀、明確的評估期限與標準。

（二）筑建我國行政問責制文化

行政問責制文化建設通過不同于法律卻基于法律剛性下的柔性訓練來培養和強化行政人員的價值觀和道德水平，能夠起到積極的效果。

首先，要加強公眾的問責意識，明確人民的真正權利所在，解決公民對諸如官員問責后“閃電”復出現象的困惑。其次，通過各種法律條例、職業道德規范對政府官員進行思想教育，行政官員的個人倫理建設是只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣運用的法律。[5](P192)從意識的源頭端正其工作態度與自覺接受公眾問責與監督的思想。

（三）建立、健全行政問責機制要素

上文中提到，要全面建設行政問責、官員復出機制，必須重新界定、優化問責的各個環節要素，明確責任形式、問責主體、問責范圍及問責程序。

第一，明確責任形式。明確的法律規范和行政原則必須對行政機關及其官員所要遵從和擔負的責任以及失職所要承擔的責任做客觀說明。

法律責任。行政機關及其官員在其行使公共權力的同時必須不違背相關法律，任何超越或者違背法律的行政行為都應當負相關的法律責任。

行政責任。確認行政機關及其官員在行政責任和權力承擔上的平等性，不依法履行法定職責和義務的行政機關及其公務員應承擔相應的行政責任。

道義責任。行政機關及其官員在違反道德規范卻并不違法的情況下應承擔道德責任。道德責任與其他兩種責任的承擔方式不一樣，它憑借官員對自己良心和靈魂的拷問而起作用。需要對政府工作人員進行道德教化，喚醒其從政良心，增強其責任感。[6](P 54-56)

第二，科學明確問責主體，單獨劃分、強調異體問責。

首先，明確問責主體。從客觀上講，政府自身、人大、司法機關、各民主黨派、報刊、網絡新聞媒體、公民團體等都應被列入問責主體的范疇之中。其次，異體問責體系的構建。其一，要限制、減少直至消除政府官員與人大代表同體的現象，其二，要加強民主黨派、公民團體對政府的問責與監督，充分建立問責主體參與問責、監督的有效渠道。其三，將報刊、網絡等新聞媒體獨立于行政體系作用之外，培養新聞從業人員的專業素養與超前意識，使其能夠有效、獨立地起到強化監督作用。

（四）建立標準的官員復出評估、考核制度

失職官員由符合復出時間條件，到真正意義上的復出，需要滿足的不僅僅是主觀的自我認識與機械的時間限制，更需要完整、獨立、公平、有效的復出評估、考核制度。

全面完善被問責官員的復出評估、考核制度建設應注意以下幾點：

第一，建立科學規范的評估、考核體系。對復出官員的考核和評估要基于其職業的分類與職位的分級,并且要結合官員各項要素指標，對不同職業、不同崗位制定具體的職責規范和分類考核。在問責官員考核體系的制定時還需要充分考慮其客觀性和可操作性，減少人為因素和客觀因素的干擾和限制。

第二，加大日常考核工作的力度。注重日常考核能夠切實防止行政問責與復出過程的總體考核、評估工作走向虛置。對官員日常工作和職責的考核要做到定量與定性相結合,并配備相應的考核檔案記載，作為以后復出的參考。

（五）推廣多元監督體系

在我國，官員“閃電”復出最直接、最根本的原因是由于在我國垂直的權力系統下，上級對下級的監督乏力、下級對上級的監督乏效、公眾對權力的監督乏術。為此，建立、完善我國行政問責制多元化監督體系就顯得尤為重要，一方面要加強人大和民主黨派的監督權與監督力度。發揮各級人大的監督作用,逐漸分割人大與政府權力部門的利益關系。就此，筆者認為，人大可通過對問責事件的參與，通過網絡、電視等主力媒體對問責評估與問責結果給予意見和建議，并對官員的復出作出解釋和公示，從而為公眾提供監督參照。另一方面，要提高公眾的監督意識，完善反饋渠道。近年來官員“閃電”復出現象的網絡曝光和公民檢舉說明公眾的監督意識在不斷地提高，成為促進我國行政問責制的健康發展的主力軍。提高公眾的監督意識與監督熱情，最根本的就是完善公眾的反饋渠道。首先，充分利用廣播、網絡、電視等主流媒體資源大力普及“主權在民”的權利觀教育，并加強媒體對各種問責事件報道的及時性與客觀性，使民眾意識到自己是監督權力運作的主體，從而建立對權力監督的參與意識；其次，黨務、政務建立被問責官員復出的公示制度，為公眾社會監督提供問責依據與參照。最后，在獨立的問責部門建立行政問責官員事件發言人，單獨針對官員問責、復出問題對公眾予以公開、合理、全面解釋與公示。總之，各個監督元素之間要相互合作，協調發展，全面參與監督，共筑堅實的監督網。

［1］Jay M.Shafritz.International encyclopedia of public and adm in is tration.Colorado：West Press，1998，p.6.轉引自周亞越.行政問責制研究［M］.北京:中國檢察出版社，2006：34-35.

［2］暫行規定起草小組.關于實行黨政領導干部問責的暫行規定［Z］.北京：人民出版社，2009：165-182.

［3］阿克頓著.侯健，范亞鋒譯.自由與權力［M］.北京：商務印書館，2001：342.

［4］陳國權.政治監督論［M］.上海：學林出版社，2000.

［5］麥金太爾著.龔群，戴揚毅譯.德性之后［M］.北京：中國社會科學出版社，1995：192.

［6］許衛林.完善行政問責機制的理性思考［J］.江蘇省社會主義學院學報，2005（4）：54-56.