社會組織發展背景下的社區公共服務創新

陳亞輝

（電子科技大學中山學院 廣東 中山 528402）

一、社區公共服務：變遷與內涵

改革開放前，中國社會系統是由經濟運行計劃化、社會運行單位化、政治運行集權化三個子系統所組成的結構性系統。在“單位體制”社會，一極是高度集中的國家和政府，另一極則是大量相對分散和相對封閉的單位組織[1]。健全的單位組織具備經濟、政治、文化等多重職能。猶如功能完備的小社會[2]。正是由于單位組織無所不包的社會管理功能，使單位作用得到最大強化，幾乎是居民需要的全部公共服務都從單位組織獲取。在“單位體制”的社會，單位組織是公共服務的主要供給者，在這一時期，社區公共服務實際上是從屬于單位公共服務，其發展的空間收到限制，也沒有太大的發展必要。

隨著單位體制的逐漸弱化，社會流動大大增強，單位組織不再是人們唯一的選擇，換工作，“跳槽”成為生活常態了，在這樣的背景下，社區體制應運而生了。社區體制是20世紀80年代后，隨著單位體制的變動而興起的以社區為依托的新型社會整合機制，是繼單位體制后社會調控體系的又一有效的制度形式，該體制功能的發揮是通過凝聚性的組織形式——社區[3]。社區體制是一種新型的社會整合模式，它與單位體制一起構建了城市社會整合的二元模式。并且，隨著社會流動性日益加快，社會異質化程度逐步加劇，社區的作用將更加凸顯。而社區公共服務體系建設是一個國家社區建設的最主要組成部分。隨著政府職能的轉變和社會力量成長，以滿足社區公共需求為核心的、涉及社區公共利益的社區公共服務日顯重要。社區已成為公共服務提供與消費的基本單元，社區公共服務成為社區服務發展的重點領域[4]。

在當前社區建設中，必須另辟蹊徑，尋找社會生活共同體建設之路，其中，如何重建人們的社區認同和歸屬感是關鍵。所以在社區自治過程中，要格外重視社區公共服務，只有強化農村社區公共服務，才可能真正增強農民對于所在社區共同體的認同感和歸屬感，“服務”將是人們與社區及國家聯系的紐帶，也是人們對于國家和社區認同的基礎。

二、社會組織發展及其在社區公共服務中的作用：一項實證調查

隨著基層社會體制改革的深入，社區主體正在發生著多元變化，社區治理由原來的縱向向扁平方向發展。隨著社區發展的轉型，催生了一大批富有生命力的社區社會組織。總體來說，社區社會組織具有民間組織所具有的特征，具有非營利性、自愿性、組織性、公益性等特點。

根據筆者的調查，廣東省中山市的社會組織已經開始發育，并已經初具規模。中山的社區社會組織在構建和諧社區的過程中發揮著不可磨滅的作用，在人民群眾中享有較高的聲譽。為充分了解社區社會組織的具體狀況及其在社區公共服務中的功能和作用，筆者在相關部門的配合下，對中山市社區社會組織的發展情況進行深入調研。調查主要采取三種形式：

一是對相關政府部門的政策性訪談；二是對社區居委會（村委會）進行實地考察，走訪了中山市湖濱社區、太平社區、花苑社區、龍瑞社區、永寧社區、民主社區等，取得大量一手數據；三是發放調查問卷，共分為兩種類型的問卷，一種是針對社區居民的問卷，共發放居民問卷1100份，回收有效問卷975份，在975個調查對象中，653人來自城市社區、322人來自農村社區。另一種是對全部社區居委會（村委會）發放問卷，共發放279份，收到有效問卷202份。本次研究中的社區社會組織主要涉及的是居民參與型社區社會組織。

（一）社區社會組織的基本特征

一是社區社會組織數量較多。中山市每個社區都有社區社會組織活動的身影，根據數據統計，被調查的202個社區中共有1010個社區社會組織，平均每個社區都有5個社區社會組織在開展相應的活動，其中32.1%的社區有5個以上社區社會組織，15.3%的社區有10個以上社區社會組織的社區。

二是參與社區社會組織活動的居民積極性高。社區居民參與社區社會組織活動的積極性較高，平均每個社區都有30%左右的居民長期固定的參加社區社會組織活動。

三是社區社會組織類型多樣，形式豐富。從組織類型看，老齡服務類占20%，文藝娛樂類占19%，體育健身類占19%，志愿服務類占15%，公益慈善類占14%，社區便民服務類占12%，其他類型占2%。從活動形式看，65.8%的社區社會組織是根據社區居民的需求和項目活動的需要進行相應的組織和活動。

（二）社區社會組織的功能

1.滿足居民需求的平臺

從經濟發展和居民生活水平而言，珠三角均處于全國的前列。在此基礎上，居民從對簡單的溫飽追求轉到對自身發展和生存環境改善的追求層面，于是在社區當中，發展規模增長較快的主要集中在娛樂文藝、體育健身、公益慈善這些方面，這些都是和社區居民的實際需求相結合的。

從居民對社區公共服務的需求角度出發，居民對社區社會組織的主要需求類型是文藝娛樂（31%）、體育健身（24%）和公益慈善（15%）。需求決定了目的，居民參與社區社會組織的主要目的是“自我發展”（46%），其次為“互相幫助”（20%），再次為“公益”（18%）。

從居民參與社區社會組織活動的目的也可以看出，目前，社區社會組織能夠很好的提升居民素質，構建和諧文化，發展公益事業，且社區社會組織是在社區熟人社會中的運作，成本低，運作方便，便于監管。

2.社區與居民間的橋梁

社區在此有兩個主體概念，其一是區位概念上的社區，其二是社區的基層管理部門，即社區居（村）委會。

從區位概念上的社區而言，它是社區居民生活、娛樂、休閑的主要場所。一個好的社區應該由幾大要素共同構成，包括文明團結的社區居民、有效管理的社區居（村）委會、多元發展的社區社會組織、蓬勃活力的社區經濟、特色鮮明的社區文化等。其中多元發展的社區社會組織是其中不可或缺的內容和組成部分。

將社區作為基層管理部門的角度分析，社區居（村）委會承擔或協助很多政府職能部門的工作，工作壓力沉重，社區社會組織的發展壯大有利于為社區居（村）委會減輕社區服務的負擔。并且社區社會組織與社區群眾直接接觸、聯系緊密，是社區信息的中轉站和聯結點，可以為社區管理部門很多工作提供相應的支持和幫助，是社區居（村）委會的實際工作當中的重要“幫手”，社區社會組織的主要工作人員或管理人員都是社區中的骨干精英，大力推進了社區工作有序開展。社區社會組織主要是自我組織、自我服務、自我管理的形式為主。在特定情況下，社區社會組織還會根據社區居委會（村委會）的特定需求，在社區居委會（村委會）的指導下開展相應的活動。除此之外，社區社會組織還會協助民政部門或相關對口業務部門開展活動，也是各級政府的“好幫手”。

（三）社區社會組織的作用

一是豐富社區居民的業余文化生活，提升社區整體文化氛圍。社區社會組織中很重要的兩種活動類型便是文藝娛樂和體育健身，一大部分的社區社會組織都是以自發組織的社會團體形式開展相應的文化活動，集結一批熱愛文藝和喜好運動的社區居民，定期或不定期的組織相應的活動。小欖鎮永寧社區就是其中一個典型，社區內擁有自己的龍獅協會、健身隊、舞蹈隊、曲藝團、書法協會等，每年定期舉辦藝術比賽和文藝匯演，社區中有3000多居民長期參與各類社區社區組織的活動，形成濃厚的社區體育文化氛圍。

二是培育社區居民的志愿服務意識，促進社區公益事業發展。中山市是珠三角地區社會經濟文化發展較為均衡的城市之一，但因為處于社會快速轉型時期，仍舊不可避免地存在一些亟待解決的社會問題，包括城市弱勢群體的生活保障問題。這里除了政府出臺一系列社會保障措施和政策之外，還需要培育一批社會公益慈善組織，發動社會力量來幫扶解決社區弱勢群體的困難。

三是紓解社區居（村）委會工作壓力，減輕社區管理工作負擔。社區是除家庭之外最為基層的社會單位，社區居（村）委會承擔著社區當中多有大小事務，人手少但工作多，因此時常造成社區居（村）委會工作壓力大、負擔重。社區社會組織是源于社區、服務于社區，骨干和主要成員都是社區中的老住戶，對社區情況熟悉，在文化宣傳、信息傳達、扶貧救濟等工作中發揮重要的工作。在實際工作當中，社區社會組織對社區工作給予大力支持，為社區居（村）委會排憂解難，可謂是社區管理部門的好助手和好拍檔。在幾個調研的社區當中，社區（村）主任普遍反映社區社會組織中的精英也是社區的骨干力量，在很多工作中都需要這批人員的工作支持和幫助，承擔起社區居民和社區居（村）委會之間的橋梁任務。

四是增強基層社區的集體凝聚力，推動和諧社區的全面構建。社區社會組織是非營利性的民間草根組織，它的性質決定其組成人員主要是社區居民，其活動宗旨是服務于社區和社區居民。社區社會組織通過組織活動的形式聯結平日分散的社區居民，讓大家在共同的興趣愛好促動之下走到一起，為社區居民搭建交流溝通的平臺，無形中增強了社區凝聚力。構建和諧社區是一個多層次的發展概念，其中包括社區經濟的發展、社區治安的加強、社區文化的提升、社區服務的推廣等全方位的社區建設，而社區社會組織不僅促進社區的穩定團結，也塑造具有各自特色的社區文化，提高了社區居民的幸福指數。

三、社區公共服務的創新路徑

（一）社區公共服務供給主體：從“單一化”到“多元化”

關于社區公共服務的供給主體，2006年4月頒布實施的《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》主要提出以下三條：一是充分發揮社區居委會在社區公共服務中的作用；二是培育社區服務民間組織，組織開展社區志愿服務活動；三是鼓勵和支持各類組織、企業和個人開展社區服務。

從現實選擇來看，傳統的城市社區公共服務的主要供給者是社區居委會，農村社區則是村委會，即所謂“單中心供給模式”，但傳統的單中心模式下僅僅依靠政府力量難以保障服務的充分提供，雖然說社區居委會或村委會在法律上仍屬于自治組織的范疇，但城市社區與村委會的政治化、行政化屬性大于其公益性和非營利性屬性已成為事實。正是在這樣的背景下，社區社會組織應運而生并逐漸在社區公共服務中發揮著越來越重要的作用，調查顯示，社區社區組織活動頻繁的社區在社區建設、民主管理、便民服務、社區凝聚力、社區整體文化氛圍等方面都更加優秀。

德國社會學家G·西梅爾指出，比起大集團，小集團的行動更果斷，而且能有效地運用它們的資源，向心組織的小集團一般總能發掘并使用其能量[5]。從中山的實例來看，社區社會組織是一個較于社區社會空間更小的集團，更容易促使社區居民采取一致的集體行動，特別是在與社區公共事務相關的問題上，更傾向于以集體行動方式來表達意愿，對社區事務的決策和社區公共服務方面有著強大的影響力。在現有的基礎上，經過充分培育和發展，社區社會組織可以與社區居委會（農村村委會）以及其他組織或個人共同構成社區公共服務的“多元化”供給主體，從而大大增強社區公共服務的供給效率，最大限度滿足社區居民多樣化的公共服務需求。

（二）社區公共服務參與方式：從“單邊行動”到“雙向互動”

傳統的社區公共服務一直堅持所謂“政府主導，群眾參與”模式，從實踐中看，這種社區建設模式更接近于政府的“單邊行動”，而不是“雙向互動”。其原因是在社區居委會或農村村委會單一社區公共服務供給體制下，在農村社區，只有極少數精英村民（村民小組長或少數村民代表）才有資格參與公共事務管理，絕大部分村民并沒有辦法參與社區事務，實際上，村委會也無法滿足每一個村民的訴求，因為這樣無疑加重了社區公共事務治理的成本；在城市社區，“社區”更多時候是作為一種行政區域而不是真正的生活共同體，因此普通群眾實際上缺乏參與社區公共事務的平臺和載體。而“社區民眾從根本上缺乏社區參與的積極性,多數民眾也沒有參與的機會和空間。究其原因,不是民眾缺乏熱情和積極性,而是政府沒有給民眾提供足夠的物理空間,缺乏對老百姓實際需要的了解,缺乏系統理論的指導，缺乏上下聯動機制。”[6]

根據上文的研究，在社區社會組織發育較好的地區（如中山），社區社會組織實際上已經具備了提供部分公共服務的能力，在這樣的地區，政府應以滿足群眾日益增長的需求為出發點和落腳點，培育和發展具有特色和有實力的社區社會組織，根植于當地社區的土壤，服務于當地的社會經濟發展。通過著力培育一批滿足社區居民各類需求的、具有強大生命力和發展空間的社區社會組織，在社區公共服務供給和公共事務管理過程中，可以探討“政府責任，社會自治，群眾參與”的方式，即政府仍作為社區公共服務的責任者，而社區社會組織成為群眾參與公共服務的平臺和載體，并通過這個平臺充分事實社會自治，大大提高居民參與社區公共服務的積極性，增強社區凝聚力和向心力，從而實現社區公共服務的“雙向互動”。

（三）社區公共服務供給方式：從“政府供給”到“政府購買”

傳統的社區公共服務如社區教育、社區衛生、社區文化、社區體育等，一般采取采取政府直接供給的方式，隨著社區社會組織的發育，政府購買社區公共服務的方式也逐漸開始推廣，如中山就已開始試行政府向社會工作服務中心購買服務；而對于本地根植性、參與性社區社會組織而言，政府購買服務的觀念也逐漸開始興起，社區社會組織有望在未來獲得更多的政府項目。

因此，從現實可操作性的角度出發，在當前階段應通過政府購買的方式大力引導和培育社區社會組織，一是大力推廣文體類社區社會組織，從而促進和諧社會建設；二是著重培育公益類社區社會組織，充分發揮其在扶貧就弱，助學助醫等作用，當這類公益類社會組織在社區中形成一定的威望和信任度時，通過購買服務形式將民政部門的低保家庭鑒別等難以操作的政府服務事項委托給公益類社區社會組織，從而提高社會誠信度。

［1］李漢林，王奮宇，李路路.中國城市社區的整合機制與單位現象［J］.管理世界，1994（2）.

［2］劉建軍.單位中國——社會調控體系重構中的個人、組織與國家［M］.天津人民出版社，2000.

［3］何亞群，王明生.單位體制與社區體制當前我國城市社會整合的二元模式探析［J］.廣東社會科學，2005（6）.

［4］田華，陳靜波.論社區公共服務供給中的多元化主體［J］.云南行政學院學報，2007（6）.

［5］Georg Simmel:Confilct and the Web of Group Affiliations，trans.Kurt Wolff and Reinhard Bendix （Glencoe，Ⅰ11.FreePress，1950）

［6］于顯洋，宋雪飛.社區民間組織的發展及其功能解析［J］.江蘇行政學院學報，2009（2）.