涉訴信訪終結機制研究

申莉萍

（成都市成華區人民檢察院 四川 成都 610051）

信訪是我國憲法確認的一項民主權利，也是目前處理社會尖銳問題和緩解矛盾的一種有效機制。但是對于涉訴信訪而言，由于其特殊性，不似其他社會問題可以通過普通信訪進行解決，而只能通過司法渠道最終予以化解。“涉訴信訪”是最高人民法院2004年4月在長沙召開的全國涉訴信訪工作會議上首次提出的概念，目的是將法院涉訴信訪與其他信訪區別開來。由于信訪與訴訟分屬不同的權力體系，他們之間存在的巨大張力彰顯出實現二者建設性互動的難度。涉訴信訪一方面成為化解各類糾紛的一個重要渠道，另一方面也成為困擾司法機關發展的一個現實難題。其中，涉訴信訪終結處理機制的闕如便是其中最大的制度困境。由于缺乏終結處理機制，重復上訪、無限申訴上訪層出不窮，一些訴訟案件當事人對于幾年前、十幾年前甚至幾十年前生效的裁判仍然申訴不止，造成終而不結的局面；鑒于對社會穩定的考慮，各級機關對于經過幾次、十幾次、幾十次處理過的涉訴信訪仍然轉交給司法機關復查、再審，使司法資源遭受極大浪費，司法權威性、終極性受到嚴重沖擊。盡管相繼有中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結辦法》、《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》（以下簡稱《意見》）、最高人民法院涉訴信訪“五項制度”①、最高人民檢察院《人民檢察院信訪案件終結規定》、《貫徹〈意見〉的實施意見》的出臺，對涉訴信訪案件在終結認定上做了原則性規定，為依法辦理涉訴信訪案件，規范涉訴信訪秩序提供了立法依據，但是，涉訴信訪案件終而不結的局面依然普遍存在，究其緣由，歸根結底在于對涉訴信訪案件缺乏一個合理的、成熟的終結機制，而這又不是短短的幾個條文就能全然解決的。為根治這一難題，本文立足涉訴信訪實際，以川渝兩地法院等司法機關涉訴信訪工作為主要研究對象，擬對如何構建涉訴信訪終結機制以及相關配套制度提出些許具體設想，以期能推進社會矛盾化解，促進社會和諧。

一、涉訴信訪概念、內涵的厘清與界定

涉訴信訪并非制度上的概念或法學上的專業術語，其名稱肇始于2003年中央政法委的專項活動，初期一度與涉法信訪混同。本文認為，若從是否涉及法律關系的角度講，所有的信訪都可分為兩類:涉法信訪和非涉法信訪。對于一般可以或者應當通過法律途徑、法律手段，比如通過行政裁決、行政復議、仲裁、司法訴訟等解決的問題，即最終能在法律上找到依據和處理辦法的問題，可以統統歸類為廣義上的“涉法信訪”。而狹義上的“涉法信訪”，專指因為司法訴訟引發的信訪問題，即那些已經或應當被執行機關和司法機關受理，或者是已經進入訴訟程序的案件中的有利害關系的當事人對于執法機關和司法機關的作為與不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉而向上級機關投訴，或者尋求法律程序之外的請愿活動[1]。涉訴信訪與狹義涉法信訪的范疇基本是一致的。由此可見，涉訴信訪是涉法信訪的一部分,涉訴信訪都屬于涉法信訪，但涉法信訪未必都是涉訴信訪。涉訴信訪最突出的特征是“涉訴性”，即是說涉訴信訪與刑事、民事、行政訴訟緊密相關。因此，只有針對諸如法院生效判決，公安機關、檢察機關依法定程序做出的實體或程序方面的決定等為我國訴訟法所調整的事項而提出的信訪，才能構成涉訴信訪。涉訴信訪主要根據我國《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及新的《信訪條例》、相關司法解釋規定的渠道和方式加以解決,即是說法律規定的兩審終審制度和申訴制度等法律制度是解決涉訴信訪的基礎，這是涉訴信訪與一般信訪最主要的區別。

關于涉訴信訪概念和內涵的立法規定，中央政法委2005年出臺的《涉法涉訴信訪案件終結辦法》第2條指出：“涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件。”最高人民法院制定的《人民法院涉訴信訪案件終結辦法》沒有對涉訴信訪給出一個明確的概念，但已經將“涉訴信訪”作為既定用語在使用。各地法院在此基礎上先后出臺了本省、當地的涉訴信訪案件終結辦法，如重慶市高級人民法院制定的《重慶市涉法涉訴信訪案件終結認定工作暫行辦法》對涉法涉訴信訪案件進行了明確的概念界定，其第二條規定，“本暫行辦法所稱涉法涉訴信訪案件，是指與人民法院行使審判權和強制執行權、檢察機關行使檢察權和職務犯罪案件偵查權、公安機關行使行政執法權和刑事案件偵查權、國家安全機關行使危害國家安全刑事案件偵查權及相關行政處罰權、司法行政機關行使司法行政管理權和刑罰執行權等法定職權行為相關的，以及與上述機關進行違法行為確認、履行國家賠償義務相關的信訪案件”。本文著力探討的是法院的涉訴信訪，它針對的是人民法院審判和執行案件的行為或者結果，信訪的原因是當事人認為通過已行或將行的法律途徑沒有或無法保障其權益或實現其要求，故而通過信訪尋求法律外的解決途徑[2]。理論界和司法實務界通說認為，涉訴信訪，是指與某一具體的訴訟案件相聯系的當事人，要求人民法院完成某種訴訟行為的信訪，既不同于行政機關和其他機關的信訪，也不同于對法院其他工作的批評、建議和投訴舉報等等。涉訴信訪主要表現為有關當事人以來信、來訪的形式向人民法院提出告訴、申訴和申請再審以及當事人向人民法院信訪的同時，向其他國家機關信訪，其他國家機關接訪后通過一定的方式促使人民法院完成某種訴訟行為。

二、法院涉訴信訪面臨的困境

（一）涉訴信訪的非程序性與司法獨立精神存在背離。司法解決優于其他糾紛解決方式之處就在于其有法定的程序保障，正當程序有利于消弭憤怒與不滿。而涉訴信訪的信訪人往往是通過法律外途徑來試圖再次啟動更高的司法權力，以此到達其預想的司法結果。在維護穩定的政治局面任務面前，司法權的獨立性難免會受到影響，來自上級機關或領導的批示及壓力，使得法院在處理涉訴信訪案件時，法律不再是法官審判、執行工作中唯一考慮的因素，有時甚至不是首要考慮的因素，對案件社會效果和政治效果的追求某些時候已經超過了對法律效果的強調，為取得涉訴信訪糾紛處理的理想結果，犧牲司法獨立似乎成為必然的代價，而司法獨立的喪失也必將削弱司法的權威性。

（二）涉訴信訪結果的高度或然性與判決既判力存在矛盾。糾紛解決機制追求結果的相對同一性，即選擇不同的糾紛解決途徑得到的實體結果應當是相對一致的，殊途應當同歸。而高度的或然性是涉訴信訪的權利救濟功能本身無法避免的缺陷。法院在處理涉訴信訪案件時力求“息訴罷訪”，而針對涉訴信訪，我國目前立法又缺乏一套清晰的、普遍適用的運作規則，解決程序的闕如使得涉訴信訪成為了信訪人通過個人向相關機關或領導提出直接訴求來力圖實現個案公正的有效路徑。這種把救濟希望寄托于諸多偶然因素尤其是領導的指示上的扭曲的權利救濟方式，強化了長官意志，揚人治抑法治，甚至可能造成干預司法的惡果。最終，必然是信訪救濟在追求實體正義時罔顧了法治的程序正義，在追求個案公正時犧牲了法治的普遍正義，生效判決的強行性和不可變更性在涉訴信訪面前發生了動搖。

（三）涉訴信訪案件壓力與繁重的審判工作存在緊張關系。由于對涉訴信訪工作的特殊考核機制，涉訴信訪受到了各級領導的高度重視，信訪量的多少和息訴罷訪結果成為了衡量法院司法水平的重要指標。而隨著近年來法院受理案件逐年上升的趨勢，法院案多人少的矛盾日益突出，日益增大的涉訴信訪案件壓力無疑與法院的正常審判工作存在一定的緊張關系[3]。

三、涉訴信訪終結機制的構建

何謂涉訴信訪終結機制，簡言之，就是指將一個涉訴信訪案件置于既定的涉訴信訪解決程序下，在案件審查嚴格依照法律程序進行、充分保障上訪人合法權益的前提下，堅決落實司法程序窮盡原則，對于經法定復查、再審后認為沒有錯誤的上訪案件，不再將此案作重復處理，對于最終認定為無理上訪的，不再定位于法院的審判工作[4]，對于無理纏訪的當事人，不再進行重復接待和處理。

（一）建立涉訴信訪終結機制的意義

1.建立涉訴信訪終結機制的理論意義

從法治的角度說，法院的裁判不應該存在“對”與“錯”的問題，而只存在是否“合法”的問題，否則就會陷入對裁判者需要進行再裁判的無限循環的怪圈。因此，司法活動所具有的現時性、終極性特征必然要求涉訴信訪具有終結性。鑒于實踐中涉訴信訪案件終而不結的局面及其非程序性的特質，有必要對涉訴信訪問題進行深入細致的研究，探尋科學合理的涉訴信訪終結解決機制，將其納入到法律程序之中，使涉訴信訪案件通過科學效益的終結機制設計在法定程序之內最終得以解決，從而切實實現司法的終局性和權威性。

2.建立涉訴信訪終結機制的實踐意義

從實踐來看，近年來，涉訴信訪呈逐年上升趨勢，其數量占全部信訪總量的80%以上，并呈現出如下特點：從信訪總量看，數量持續攀升；從信訪形式看，重復訪、多頭防數量明顯上升；從信訪途徑看，越級上訪成為主流；從反映問題看，牽涉范圍越來越廣泛，特別是涉及土地征用、房屋拆遷、待遇調整以及反映公有資產流失、執法司法不公等問題；從信訪目的看，無理纏訪、鬧訪的明顯增多，許多信訪人希望通過上訪獲取法外利益。《意見》首次從中央層面提出了建立涉法涉訴信訪終結制度，與此前的《信訪條例》、中政委和高法出臺的《涉訴信訪案件終結辦法》相比，明確了信訪終結機制的適用范圍、條件和程序。但總體而言，現行文件、立法對涉訴信訪終結認定規定主要是原則性的，未能在立法層面形成全面、具體的信訪終結機制，使得司法權威性、終結性受到嚴重沖擊，而其示范效應又使得涉訴上訪愈演愈烈，乃至直接影響到社會和諧和國家權威。

（二）建立涉訴信訪終結機制的幾點建議

1.建立涉訴信訪案件的源頭治理。建立信訪矛盾源頭排除制度和預警機制，完善統一指揮、功能齊全、反應靈敏、處置有效的信訪工作快速反應機制和應急處置機制，增強涉訴信訪工作的前瞻性、導向性，在強調涉訴信訪工作事后處置的同時關注事前預防，實現由應急式接訪、突擊性控訪向超前預防、及時處理、主動調控的轉變，從源頭上預防和減少涉訴案件，從而達到息訴目的。比如，目前的很多案件都存在延期乃至超期審理問題，當事人深感訴累，案件久拖不決是導致涉訴信訪的一個重要原因。因此，降低司法成本是減少涉訴信訪的釜底抽薪之舉。在努力維護司法公正的同時，應當著力減少訴訟成本，簡化訴訟程序，增強司法的透明度，使更多的信訪人轉向“信法”的道路上來。又如，案件“空判”現象極大地削弱了司法的權威和公信力，也是導致涉訴信訪的一個重要因素，因此切實加大執行力度，盡快兌現判決結果，必然能從源頭上減少涉訴信訪的數量。值得一提的是，全國各級法院推行的評估預防、涉訴信訪通報、約期接談、多元化解等“五項制度”加強了涉訴信訪的源頭治理。

2.建立信訪復查公開聽證制度。訴訟民主和訴訟公開是保障司法公正最根本的措施，也是確保信訪復查效果的一個重要舉措。為此，對于重大信訪案件進行公開的復查聽證是非常必要和現實的。對重大信訪案件進行公開的復查聽證，運用聽證會方式處理涉訴信訪問題。改變過去當面接洽、閱卷調查、個別駁回、事后各執一詞的傳統做法，原審法院公開審判過程及結果，信訪人陳述問題及要求，對方當事人進行答辯，雙方進行辯論，公開有關證據及相關法律依據，各界代表依照相關法律、法規和政策進行公開評議，最終形成聽證結論。這一過程充分體現了“司法為民”的現代司法理念，其價值主要體現在以下幾方面：一是由于邀請了上級有關部門和社會人士參與聽證，進行集體評議和現場監督，充分發揚民主，廣泛聽取各方面意見，不僅提高了法院的社會公信力，而且這種公平、公開、公正的處理信訪問題的方式也容易讓信訪人信服，從而有力地促使信訪人息訴罷訴；二是通過對信訪人知情權、申訴權的充分尊重，滿足信訪人感情宣泄的心理需求，使信訪人真心感受到信訪權益得到了充分保障，促使信訪人放棄過多或無理要求。可喜的是，《意見》對“合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題”，在作出終結決定前規定了公開聽證、公開質證、公開答復程序。稍許遺憾的是，《意見》沒有明示其公開性的范圍。

3.建立涉訴信訪與申請再審分流機制。涉訴信訪之所以在訴訟程序補救方面產生功效，原因在于司法制度在程序權利的救濟上存在欠缺。因此，我們有必要對涉訴信訪的提起方式、程序規范進行規范和修正，并通過完善再審制度彌補程序權利救濟的不足。第一，建立涉訴信訪與申請再審分流機制。實際上，目前涉訴信訪與訴訟程序的很多問題是交織在一起的。就目的在于改變已生效判決這方面的信訪而言，以來信來訪的方式提出的申訴同樣可能引起審判監督程序。許多司法機關在實務中無法在程序運作上區分此申訴與彼申訴的界限，同時也缺乏鑒別申訴信訪本身屬性的制度化或程序化的有效機制。因此，本文認為，首先有必要把這種含混不清的制度邊緣加以廓清，立法應明確規定凡可以通過訴訟程序維護權利，但主動喪失訴權而轉向信訪的，對其信訪事項一般不再予以支持。涉訴信訪作為權利救濟渠道，應當是在用盡法律手段之后才能進行。不通過訴訟程序而徑自上訪的行為已經表明其對自己法定訴訟權利的放棄,對自己法定實體權利的漠視，因此不應當對其信訪請求再予以支持。第二，完善再審之訴，把審判監督程序改造為純粹的再審程序，對當事人的申請再審權提供充分的程序保障。同時，可考慮廢止本院院長提起再審及上級法院指令再審或提審的制度，人大或政府系統的信訪機構批轉申訴也不能啟動再審程序[5]。如此一來，當事人對已生效判決不服，則只有提起再審之訴一條途徑，旨在改變已生效判決方面的涉訴信訪則可順理成章的取消。

4.建立涉訴類案件傳送機制。確立司法權威是涉訴信訪制度改革的首要前提，目前涉訴信訪工作中，黨委、政府、人大等都有權受理涉訴信訪，并做出各種形式的批復——這種做法極大地影響了法院的司法權威。涉訴信訪開放了司法權之外的救濟途徑，但卻將糾紛的解決仍設置在法院，導致矛盾在信訪與司法裁判之間輾轉反復，不斷異化、激化。解決這一問題的根本在于重建對司法的信任，讓法院裁判真正成為糾紛解決的終點。當前，應當構建黨委、政府、人大機關向司法機關傳送訴訟類信訪案件的機制。由于通過信訪維權已經是約定俗成的行為取向，黨委、政府和人大信訪機構將繼續允許群眾反映各類信訪事項，但所有訴訟類案件將經過相應的傳送機制統一納入司法軌道。對于尚未終審或仍有上訴余地的信訪案件，黨政、人大、信訪部門一律不再接待受理，告知信訪人等待訴訟程序的結束或告知通過上訴解決問題；對于已作出最終裁判的訴訟案件，黨政、人大、信訪部門在受理后，一律轉交法院按法律程序處理。引導信訪人把可以通過訴訟實現救濟的案件轉到司法渠道中，使信訪人在解決糾紛的過程中，感知法律、學習法律，逐步樹立對法制的信心和法律至上的觀念，培養用法律的手段解決矛盾、化解矛盾的意識，促進信訪制度和司法制度的整合，不斷推進法治秩序的建立[3]。

四、結語

司法審查在現代法治國家被視為實現社會公正的最后一道屏障。一個司法裁決無法成為權利義務最終確定標準的社會，距離法治無疑還很遙遠。但既然追求民主的愿望是法治國家所鼓勵和倡導的，那么就應當給民眾留下民意表達的空間。因此，應該讓信訪重新回歸到民意表達的功能中，把權利救濟功能從中分離出來，對涉訴信訪進行合理的角色定位，并從完善我國糾紛解決機制的高度進行改革，確立涉訴信訪終結機制，從而重樹司法權威，確認法院在糾紛解決中的不可撼搖的終局地位。當司法獨立和司法公正真正得到了制度保障，當法律的權威和尊嚴真正牢固樹立在人們心中，當民意表達和信息傳遞真正實現了暢通無阻，當人們能夠及時釋放自己的不滿情緒，人們就會越來越少的采取信訪的方式實現權利救濟，通過司法途徑解決糾紛終將也必將成為民眾自覺而理性的選擇。

注釋：

①包括最高人民法院《人民法院涉訴信訪案件終結辦法》、《關于開展案件信訪評估預防工作的若干意見》、《關于加強涉訴信訪案件有關事項通報的規定》、《關于建立和完善多元化解涉訴信訪機制的規定》和《關于涉訴信訪案件約期接談的規定》。

［1］蔣安杰.涉法信訪是否挑戰司法權威［N］.法制日報，2004-08-10.

［2］張文國.試論涉訴信訪的制度困境及其出路［J］.華東師范大學學報，2007（2）.

［3］張敏，戴娟.困惑與出路：轉型期法院涉訴信訪制度的理性探究［J］.法律適用，2009（6）.

［4］張振通，王俊英.對涉法信訪案件的調查與思考［J］.黨史博采，2008（1）.

［5］易虹.涉訴信訪制度困境與解決機制的整合［J］.江西社會科學，2010（2）.