我國高校“去行政化”研究綜述

劉文英，秦懰

（1.成都師范學院學前教育系，成都溫江　611130;2.英國拉夫堡大學商學院，東米德蘭茲查恩伍德）

我國高校“去行政化”研究綜述

劉文英1，秦懰2

（1.成都師范學院學前教育系，成都溫江611130;2.英國拉夫堡大學商學院，東米德蘭茲查恩伍德）

摘要：通過綜合陳述我國高校去行政化的學術觀點，歸納總結高校行政化的淵源和弊端，提出去行政化的需求與方法，為未來進一步深入研究我國高校去行政化提供參考依據。

關鍵詞：高校；政府；去行政化

近年來，伴隨政府行政體制改革的推進，高校“去行政化改革”也逐漸進入社會輿論的主流范疇。回顧我國社會經濟的發展軌跡，1978年改革開放以來的市場經濟制度的建立與發展使得我國的綜合國力得到了顯著提升，伴隨而來的社會經濟文化生活的變革也悄然發生。計劃經濟時代的社會運行體制正在進行一場由內而外地自我蛻變，而作為社會文化生活核心的高等教育體制改革也勢在必行。高校是高等教育的實施載體，高校“去行政化”就是這場體制改革的先鋒與核心。

1　高校行政化的表現與原因

1.1高校行政化的內涵

何謂“高校行政化”，從高校運作模式的角度來講，高校的行政化，就是高校在運行和發展當中沒有能夠按照大學發展規律、教育規律、學術發展規律、人才成長規律來辦事，而是按照行政體制的結構和運作模式來構建和運行，其實質是指“高校官本位”，由此而衍生出的高校官僚化、功利化、工具化、庸俗化等風氣，使大學失去了應有的氣質和風骨，也背離了大學的本質和使命。從高校管理手段的角度來說，高校行政化主要是指以行政手段管理高等學校。主要表現在兩個方面：一是政府對學校管理的行政化傾向；二是學校內部管理的行政化傾向。不難看出學者把高校行政化劃分為內外兩大方面，繼續探索這兩方面的內涵，實則是兩對權力的關系。從權力關系的角度來看，高校行政化是指行政權力過多滲入高校，使教育學術單位呈現于行政機構相似的特征。其有兩層內涵，一是，政府行政權力對大學辦學自主權的剝奪與干預；二是，大學本身行政權力對學術權力的凌駕與擠壓。綜合上述觀點可見，高校行政化是一種由于權力界限劃分不明，高校內外部管理都以行政機構為中心，而造成高校運行背離大學發展規律和人才培養宗旨的運作模式。依據其權力矛盾關系的不同可以將高校行政化劃分兩個方面。其一是為以政府行政權與高校自治權矛盾為中心的外部行政化；其二是以高校內部行政權力與學術權力矛盾為中心的內部行政化。

1.2外部行政化的表現與原因

高校的外部行政化籠統而言就是政府行政權力主導高校運行。高校與政府行政機關的從屬關系決定了高校自主權的喪失。雖然1998年頒布的《高等教育法》明確規定了學校擁有招生、學科專業設置、教學、學術研究等七項自主權。但是現實之中的高校，校領導的任命、招生政策、資金投入、質量監控、建設規劃等等事關學校發展的重要權力，依然高度集中在國家有關部門手中。政府至少可以從財政投入、人事任免、規范制約、行政許可及評價評估五個層面上對高校施加影響。

造成高校外部行政化的原因如下：

(1)歷史原因：建國以來，我國經歷了相當長一段時間的計劃經濟時代，國家政府統包統辦的社會運作模式有著深厚的思想根基和管理慣性。雖然社會主義市場經濟已經建立，而高等教育還在沿用高度的計劃管理。甚至有人認為“我們的教育，特別是高等教育，是中國陳舊計劃經濟遺留下來還未得到充分改革的最后一個‘計劃經濟的堡壘’”。

(2)法律原因：雖然國家在改革開放后相繼出臺了有關教育體制改革的一些法律文件，如《中共中央有關教育體制改革的決定》、《中華人民共和國高等教育法》等等。但是這些政策與法規的貫徹落實卻無從談起，對政府行政權力的約束也就成了紙上談兵。高校在法律范疇內不能明確獨立法人地位，也會造成在產權上與政府權力管轄范圍的矛盾。

(3)社會原因：功利化思維和“官本位”心態在社會上廣泛存在，國家和地方政府的一些部門中也不同程度地存在“官本位”現象，社會上存在一套較為清晰的行政化體系。在社會大環境的影響下，高校為了求得自身的生存與發展，建立一套與社會行政化對接的模式似乎就不足為奇了。

1.3內部行政化的表現與原因

高校的內部行政化總體來說是高校在內部構架和運作方面以行政部門為主導，高校行政權力侵占學術權力的現象。它既是計劃經濟體制下“官本位”管理體制在高校的滲透，又是高校反過來適應政府權力高度集中狀態，并謀求自身發展的方式。具體的表現在于，高校本應該為學術人員服務的行政人員優越感不斷提升，教授的地位甚至不如一個一般級別的行政職員，有關學術的決議常常由行政人員在操控，教授、專家甚至沒有足夠分量的發言權。另外，高校內部行政化還表現為“官僚成員學術化”和“學生成員官僚”的怪相。高校所有的行政人員都參與職稱評定，“學術職稱官僚化”成了高校的一道“亮麗”風景線。當一位教師在教學和科研上有了一定的成績，學校大多委以一定的官階與官職以示獎勵，這一行為是高校的普遍現象。

高校內部行政化的緣由：

(1)社會環境：高校早已不是一個封閉的象牙塔，在高校的發展過程中需要同外部社會環境進行信息、物質與資源的交流互通，社會普遍價值觀念對高校的影響是不可避免的。由于高校的運作經費、項目審批、學科建設等大權都被掌握在政府行政部門的手中，為了爭取更多的資源以支持發展，高校必須建立與政府一致的行政構架，爭取一定的行政級別，以獲得更好的行政公關平臺。“官本位”的意識形態在今天的中國依然有非常深厚的土壤。

(2)利益驅動：官僚制的文化、觀念導致了高校行政體制和行政化的起源，而官僚制的利益規則推動著高校行政化的循環，這就是高校行政化的文化實質。大學行政化的核心是利益，下級行政部門及其成員和學術組織及其成員如果能夠遵從行政化運作和利益驅動、利益誘導機制，就能從中獲得“利潤”，這就是利益正強化，反之就是利益負強化。

(3)歷史缺陷：我國的大學不是本國文化和教育的歷史中自然生長出來的，而是從國外移植進來的舶來品，因而無論是在大學理論和思想方面，還是在大學的制度和文化方面，都存在著缺乏本土思想和文化理解、支持的先天性缺陷。由于這種歷史根基的缺乏，使得我國的大學很容易受到政治因素的影響而沒有獨立自主的精神。內部行政化正是在這種精神真空的困境中被政治環境等外界因素滲入的結果。

(4）黨政二元：我國現行的大學制度，是一種典型的黨政“二元”結構。黨政雙重領導結構，不僅使大學中的領導和管理機構繁多，非教學人員數量龐大，使大學承受著巨大的經費壓力和內耗行為的干擾，而且使大學中官員的數量龐大，出現了一個掌握了大學財、物資源的行政管理集團。黨政兩套班子兩個系統同時統領高校的管理工作，不但容易出現多頭管理的弊端，也極易造成人浮于事和權力爭斗。行政化的謀人之風也逐步在高校盛行。

2　高校行政化的弊端

2.1高校自身

高校行政化在社會發展的今天已經越來越凸顯，其帶來的問題與弊端也隨之顯現。

（1）學術衰落：高校盡管也具有科層組織的部分屬性，但就其主要的活動內容而言，它是屬于專業的、學術性的機構。學術自由，崇實求真是大學學術精神的精髓。然而，學科專業領域的專家在學校管理中的發言權被嚴重削弱，甚至忽略；教師職稱評定關于課時和論文發表數量的“病態要求”所引發的學術造假；以行政官職作為學科研究成就的獎勵而無端切斷科研的繼續發展。有上述種種以行政權力為導向的辦學模式，試問中國高校的學術怎么可能有令世界欽羨的成就呢？高等教育以高深知識為核心的組織體系又怎么可能建立呢？

（2）腐敗滋生：高校的行政化帶來的另一大惡果在于“學術腐敗”和“行政腐敗”。在高校與黨政機關一體化的領導體制下，“權學交易”屢見不鮮。在大學項目撥款中，為了拿到更多的撥款，管理經費的政府官員，即使是個科長，都會成為學校去公關的對象，各種權力尋租也就由此滋生。另一方面，高校“學官”的數量越來越多，他們不但憑借權力占取了優秀的學術資源，同時又由于政務繁忙而成為學術造假的帶頭人。如此風骨盡失的高校教育，顏面何存？

（3）成本增加：高校行政化體制之下，龐大臃腫的行政機構無疑成為高校辦學成本的巨大源泉。通過與民辦高校、境外合作辦學機構的對比發現我國行政化最嚴重的公辦高校的行政成本最為巨大。目前，我國普通高校領導班子的規模一般都要達到10人以上，規模大一點的高校要達到13人甚至更多，處級干部在200人左右，科級干部500人以上，但辦事效率卻越來越低。龐大的行政機構，卻往往人浮于事，相互扯皮，無形之中形成的隱性成本更不可估量。

2.2社會影響

教育是一項關乎靈魂的事業。它對人類社會的影響絕非僅僅局限在一個人或者一個地區，它將影響的是一個時代和一個民族。高等教育是教育體系的高級階段，是社會體系的重要組成部分，其發展運作所帶來的影響之深遠無法估量。在高校行政化的體制下，其帶來的社會影響又有哪些呢？

(1)供需脫節：從市場經濟的角度而言，高校教育的產出是評價高校教育質量的重要指標。但是在高校行政化的影響之下，高校缺乏辦學自主權，被政府行政權力掌控的高校教育培養出來的畢業生很難適應市場經濟的需求。供需脫節表現在高校畢業生對政府職位的熱衷而輕視國家中小企業的人才需求。高校畢業生對科技進步和經濟建設與發展的輕視無疑是高校內部行政化“官本位”意識影響的結果。

(2)功能缺失：高校具有人才培養、科學研究和社會服務的三大功能。高校行政化使得高校的內部風氣“唯官唯上”。一方面學術受制于行政權力，沒有自由空間；一方面形成了一股“輕學術重行政”的潛在思想意識，對學生群體的思想意識和價值取向產生了及其惡劣的影響。本科生學會了行賄教師換學分，研究生忙于為“老板”做項目而無暇學業，有些學生團體成為“官僚試驗田”或“微型名利場”。如此庸俗化的高校氛圍，何談創新思維？何談科研成果？更不必說早就被人們拋于腦后的社會服務與資源共享了。

(3)風氣敗壞：高校是國家和社會高素質人才最為集中的機構，是一個國家和民族未來發展的知識源泉和人才基地。在科學技術是第一生產力的二十一世紀，高校教育更應該是國家獨立精神和創新思維的領航員。然而，高校內外行政化的困境不僅大大抑制了高校自身積極能力的發揮，而且類似于學術造假、評審浮夸等現象，給全社會的誠信建設帶來了更加惡劣的影響。源于高校在人們傳統印象中的良好形象，其傳遞的負面信息給社會的沖擊是成幾何倍數的。從某種程度上來說，我們社會的道德體系是很脆弱的，高校公眾形象的損害還只是其次，高校行政化倘若使得社會整體價值取向歪曲，才真的是后患無窮。

3　高校去行政化的內涵

面對著高校行政化的各種弊端，高校去行政化的呼聲越來越高。2009年，朱清時出任南方科技大學首任校長，他說：“未來的南方科大將是一所教授治校的學校，強調去官化和去行政化。”《國家中長期教育改革發展規劃綱要》提出，要“推進政校分開，管辦分離”，“隨著國家事業單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”由此看來，高校去行政化已經是勢在必行了。但是，到底何謂“去行政化”呢？怎樣的形式才能稱得上是去行政化呢？從高校去行政化的實質來說，高校去行政化的文化實質是一場深入持久的組織文化變革。推動高校去行政化改革，就是要變革傳統的行政型的官本文化，向著高校自治與法治型、學術獨立與自由型，以及管理民主與柔性化的人本文化轉變。從去行政化的著手點來說，既然行政化有內外之分，那么去行政化也應該是兩方面入手。“高校去行政化”就是對外打破外部行政機關對高校的直接指揮和控制，使高校從外部權力體系的束縛中解放出來；對內打破高校內部的泛行政化的管理體制和運行模式，使部分職能部門擺脫內部行政部門的行政管理和控制。從高校運行體系來說，高校去行政化意味著政府與高校之間的管理權責更加明確，高校內部管理更加遵循學術運行和行政事務運行的規律。

所以，高校去行政化的內涵在于重塑高校與政府、高校內部學術與行政、高校與社會的三對關系，通過權力的重新分配與職權界限的重新劃分，來建立中國的現代大學制度，使得高校在精神、制度和物質三個方面都回歸學術本位，最終到達大學自治、學術自由、教授治校、學生自治的目標。

高校行政部門是高校學術活動開展和高校日常運行的有力保障，所以，高校去行政化關鍵在于限制行政部門的權利范疇，而非取消行政部門。

4　高校去行政化的方法

高校去行政化必須是由權力分配到制度安排的全方位的改革，所涉及的權力主體是高校、政府和社會，由此延展開了三對權力矛盾關系。真正實現高校去行政化必須由三對關系的重塑入手，由內至外地改革。

4.1立法保障高校獨立法人地位

高校自主辦學權的實現是肅清政府與高校權力關系的目標，也是構建現代大學制度的基礎。為實現這一目標，必須改革政府對高校的管理模式。“去行政化”要求政府徹底改變目前直接管理學校的單一模式，而是綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、正確指導和必要的行政措施，減少不必要的行政干預。不論是強調政府職能轉變，還是提倡管辦分離，都是對政府自身改革的期望。但是，在權力控制的巨大利益誘惑面前，完全寄期望于政府自身主動對權力的下放，似乎有點過于理想。高校要擁有自主辦學的權利，就必須確立高校的法人地位、明確產權制度。高校法人制度的核心是明確高校法人的性質和權力，尋求政府與高校管理的合理定位。只有在法治框架下，明確高校與政府的權利范疇，才能有效地控制政府權力的擴張。所以，立法保障高校獨立法人地位，建立法治框架的高校和政府委托代理新型關系，才是實現高校自主辦學的核心。

4.2改革高校內部運作體制

高校內部的學術與行政權力的矛盾，也是高校“去行政化”必須解決的一大問題。目前高校內部行政權力的泛化，很大程度上受到外部行政化和“官本位”思想的影響，為此，提出以下幾點改革措施：

（1)人事制度的改革。在高校自主辦學的基礎上，引入人員聘用制度。取消行政任命的高校人員聘用制度，從招聘到考核都嚴格遵循專業能力、學術能力等綜合素質為考核條件。另外實現教學人員和行政人員的分類管理，不鼓勵教授擔任行政職務，避免權力滲透。對于呼聲很高的“民選校長、教授治校”應該是可以實現的。擺脫政府干預的一大表現就是高校內部“民選校長”，使得真正的有學術和人格影響力的人擔任學校的掌舵人。溫總理曾說過，“要讓教育家辦學，我這里所說的教育家他們可能不是某些專業的專門家，但是他們第一熱愛教育，第二懂的教育，第三要站在教育的第一線，不是一時而是終生”。

(2)學術權力的集合。在行政權力與學術權力的爭斗中，每每行政權力獲勝的一大原因在于學術權力的分散。學術權力的分散，使得擁有專業知識和科研訴求的教授專家總是被排擠在科研立項、專業設置等重大學術決策之外，這嚴重阻礙了我國高校的學科建設與發展，也使得高校難以成為學術成就的孵化器。高校應該營造尊重學術自由，崇尚學術至上的環境和氛圍，加強學術委員會、教職工大會、學生代表大會的建設，將高校權力和影響力的中心從行政部門轉移至全體教師身上，讓教師、學生有權參與高校管理及其他事務。

(3)行政機構的重塑。高校內部的行政機構明確自身職能地位，在充分尊重學術自由的基礎上，把為高校學術科研和教學管理提供服務作為自身職能定位的核心。不鼓勵教授擔任行政職務，以避免權力的相互滲透形成新的利益核心；取消行政人員的職稱評定，而重新建立以行政服務提供為依據的績效考評和資格審核制度，來評定高校行政人員的任職能力與資格。

4.3構建高校與社會的新型合作關系

高校是社會的有機組成部分，高校的“去行政化”更需要社會的支持。在高等教育發展中，引入社會評價機制是高校健康、有質量、有序發展的途徑之一。需要在學校與政府之間建立一個合理、公正、透明、權威、獨立的終結性評估機構來溝通學校與政府之間的矛盾和沖突。社會評估機構的參與可以有效地規避由政府單獨評估、審查所帶來的權力尋租，是構建高校與社會合作關系的第一步。另一方面，可以促進多種所有制成分進入教育事業，不斷吸收社會信息、資金、技術等各種資源，創造社會各方面人士參與管理的渠道和條件，使得高校成為具有自我調適能力的有生命力的機構。高校與社會多方面多層次的合作是高校脫離政府過多干預實現未來長遠發展的支持條件，構建高校與社會的新型合作關系必定會成為未來發展的重要趨勢。

高校去行政化，必將是一個長期的過程，更是一場意義深遠的改革。高校的去行政化，是我國構建現代大學制度的起點，更關乎整個國家民族的崛起與興旺。

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責任編輯：鄧榮華

中圖分類號：G 649.2

文獻標識碼:A

文章編號：1672-2094（2013）04-0084-05

收稿日期:2013-05-27

作者簡介：劉文英（1962-），女，四川仁壽人，成都師范學院學前教育系副研究館員，法學士。研究方向：管理學。秦懰（1990-），女，四川成都人，英國拉夫堡大學商學院管理學學士。研究方向：公共事業管理、市場營銷。