對村民自治實踐困境的審視——基于村民自治內外部制約因素的考察

韋開蕾

（海南大學 經(jīng)濟與管理學院，海南 ?？?570228）

一、問題的提出

在《村民自治走進了死胡同》[1]和《村民自治已經(jīng)沒有了意義嗎？》[2]的討論中，理性審視當下村民自治實踐中的困境，無疑對進一步推進村民自治實踐具有重要意義，但必須抓住問題的關鍵所在。我國現(xiàn)行憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。”《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委組織法》)也確立了村民自治的某些具體法律原則。這即是說，村民自治在法律原則上是不成問題的。但從近年來村民自治實踐中出現(xiàn)的諸多問題和農(nóng)民維權道路的艱辛看，我國“村民自治”事實上還處于起步探索階段。審視個中困境，找出破解辦法，是我們面臨的緊迫任務。

據(jù)觀察，現(xiàn)實中的村民自治難以真正自治的主要原因在于：一是來自政府（主要是上級政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政權力的過分干預；[3](p4、20)一是由于村民自治體內部缺乏民主決策機制導致自治體領導人擁有專制權力。而且這兩種權力在惡劣的情況下還具有相互促進的性質。這樣，自治體的自治職能就處在兩種權力的擠壓之下而難以充分實現(xiàn)。

為了對村民自治實踐中的困境有一個更為清楚的認識，本文將首先考察村的組織結構及其財產(chǎn)關系，然后對村自治體的權力結構進行梳理，并在此基礎上分析自治難行的原因，進而提出民主制約權力的結論。

二、村的組織結構及其財產(chǎn)關系

（一）村民（戶）。

根據(jù)事實上對鄉(xiāng)村公共事務的參與度劃分，我國農(nóng)村村民至少可以分為三類：一是無行為能力或者限制行為能力的人；二是外出人員，其戶口在村子里，但由于其在外打工或讀書而長期不在村里的人；三是完全行為能力并且事實上也在公共事務中充分行使其權利的人。

由于第二、三類人的公共事務參與度較高，本文重點分析他們對公共事務的影響。第二類人中又可分為兩種：一是外出務工的人，可能由于在外面“混得不錯”而具有公共決策的發(fā)言權，因為其不僅在法律上享有這種權利，而且在事實上也可以通過某種方式行使這種權利。二是在外讀書的人，一般是指超過十八歲的大學生或研究生。由于他們畢業(yè)后回到村里的可能性不大，因而他們也不大參與村里公共事務的決定權。但在某些時候，他們可能為其父母增加說話的分量。

第三類人需要重點分析。他們雖然在法律上具有同樣的權利，但在事實上他們的權利（影響力）并不相等。這一類又分為三種。第一種是戶主，戶主在大多情形下是指家庭里的成年男子，個別時候也可以是成年婦女；第二種是婦女，一般情況充當副戶主或男戶主的內參；第三種是村委會或者黨支部的成員，即自治體的管理機構成員。這三種人在公共決策時的重要性是不同的：管理機構成員處于最重要地位，戶主在家庭中可能最具權威，但在公共事務決策中卻未必有什么地位。在正常的公共集會中如果需要各家各戶的參與，則每一戶都不能被忽略，每一戶都要有代表參加。

在鄉(xiāng)村自治實踐中，“戶”經(jīng)常被視為參與公共決策的一個單位?！洞逦M織法》共有兩處提到了戶的作用：一處是第22條“召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過”。另一處是第25條“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”。這就意味著法律承認了以“戶”為單位的“民主決策”的合法性。民主廣度的擴大可能在一定程度上會減少民主的深度，反過來說，民主廣度的縮小可能會增加民主的深度。[4](p23)以戶為單位參與決策可以提高民主的深度，而其廣度的減少對利益的代表性和決策的合理性影響很小?？梢哉f，以戶為單位是村民民主決策的最優(yōu)選擇。

需要指出的是，這里沒有把村內的利益集團，如村辦企業(yè)等列為村組成員，這并非因為其不重要或者在村里沒有影響力。而恰恰相反，掌握村辦企業(yè)的人也往往是村里最有權勢的人，他們運用對企業(yè)的控制權使自己獲利。從決策的公正性角度講，這些集團不應作為一個整體參與公共事務的決定，但是，掌控企業(yè)的人與其他人一起以個體身份（單個人或者戶的代表）參與決策，也不會損害其自身參與決策的權利。

（二）村管理機構及成員：村委會、村黨支部、村長和小組長。

村民委員會是法定的村級自治管理機構。根據(jù)《村委組織法》第9條規(guī)定，“村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成”；第11條規(guī)定，其產(chǎn)生方式是“由村民直接選舉產(chǎn)生”。《村委組織法》第4條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！边@意味著，村黨支部書記在很多方面具有相當?shù)臎Q定權，凌駕于村委會之上。事實上，有些村黨支部的成員也是村委會的成員，村主任和黨支書“一肩挑”的情況也是常見的。該法第3條規(guī)定，“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組”。第28條規(guī)定，“村民小組組長由村民小組會議推選”。在村民小組這一級不再設立更多的公共職位，只設小組長一人。設立村民小組，主要是便于對太大的村進行管理。村和村小組的干部是有報酬的，但干部薪水的多少并不是由村民自行決定，而是由上級政府決定。根據(jù)該法律規(guī)定，“村民委員會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當補貼”（第6條第2款），根據(jù)法律詮釋原則，既然是自治組織，則所給的補貼應當由村民會議決定，而不應該由上級政府決定。而且根據(jù)其第24條對“本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準”的決定，應當由村民會議決定，干部的補貼也應當包括在內。但在村民們的心目中，也許認為上級政府的決定更有權威，顯然這種想法可能對自治實踐造成損害。

（三）財產(chǎn)占有關系：私人物品、公共物品和混合物品。

一般而言，可以將一個村的財產(chǎn)近似地劃分為私人物品、公共物品和混合物品。應當承認這種劃分并不完美，且存有爭議。但這種劃分有一種好處，就是可以在一定程度上可以知曉法律對各種不同物品保護的程度甚至保護的方式是很不一樣的。

私人物品，包括村民的住房及其家私。私人物品受到的保護較為充分。住房下面的土地所有權不好界定，但是大家都承認，只要房屋沒有被拆掉，房屋下面的土地就屬于房主。因此，至少在一定的時期內地基可以看作私人物品，但其處分權會受到一些限制。在某些特別的情況下，房屋下面的土地也會受到侵犯。

公共物品，包括湖泊、河流、道路和其他沒有具體所有人或管理人的物品。它不僅屬于全體的村民，也可以為村外的人服務。但無論是村內的人還是村外的人都不應當破壞公共物品，且在某些正當使用情況下是排除村外人的。另外，還有一些公共設施，如學校、村委會的辦公室在性質上也是公共的。

混合物品，如耕地和山林，除非法律明確規(guī)定屬于國家所有，但土地的經(jīng)營和山林的管理往往是分到各家各戶的，這就使得這些物品有公私混合的性質。村辦企業(yè)本來應當是公共的但由于其管理者掌握了更多的權力，所以在事實上具有混合物品的性質。最容易發(fā)生問題或者財產(chǎn)權難以得到足夠保護的就是這類物品。其原因可能有兩個，一是法律在這方面的保護有某些矛盾；另一方面是某些個人或者組織侵犯這些權利很容易找到借口。

三、鄉(xiāng)村權力結構：現(xiàn)行村民自治實踐中的困境

從上述分析的村的組織結構及其財產(chǎn)關系可見，這個組織實際上包含了在權勢上的強者和弱者，不過在某些情況下兩者有重合現(xiàn)象，這就是典型的自治。美國學者科恩認為，只要最高權力是屬于全體的，就可以稱為自治，而不管是否賦予了某個組織或者個人以特別的治理權。[4](p27)但是，什么是最高權力，以及最高權力在何種情況下才能被實現(xiàn)卻是一個需要仔細分析的問題。為此，我們首先看看公共事務的決定，特別是重大公共事務的決定情況，并在此基礎上對農(nóng)村賄選問題作一個簡單評價，最后窺視一下鄉(xiāng)村自治權力的制約情況。

（一）村首腦人物、管理機構、利益集團和村民會議的權力劃分。

村首腦人物一般是指村主任或者村黨支部書記，他們是村里行使自治權的代表，他們誰是實際上的“一把手”不取決于法律規(guī)定，而是取決于兩人能力的大小，事實上也存在許多“一肩挑”的情況。首腦人物的事務很多，主要有調解鄰里糾紛、收取各種費用、決定救濟資金的發(fā)放、倡導并組織興修水利或建設其他公共工程、管理村辦企業(yè)、代表村莊與村外組織或個人簽訂合同以及以村的名義進行訴訟等等，其中多數(shù)事務會涉及大量的金錢管理。

管理機構是由首腦人物、村委會和黨支部的其他成員及村小組組長組成。盡管村委會是一個集體領導機構，但實際上每個人在其中的話語權是不一樣的。通常首腦人物與會計一起基本上就可以掌握一切重要的權力。由于法律沒有明確規(guī)定村委會成員在什么情況下必須集會，集體做出決定，所以村委會對首腦人物的制約是非常有限的，而多數(shù)情況下其他村委會成員很難涉及許多重要的事務。

如果說民選的管理機構對首腦人物的權力基本沒有影響的話，利益集團卻相反。利益集團通常是在人多勢眾的家族中形成，并且往往有政府背景，或有錢。在這種情況下，首腦人物往往是這些利益集團的代表人或者代理人。在存在利益集團的村莊，一般村民不僅沒有民主權利，甚至連基本人權也難以得到保障。這已被多起群體性事件所證實。

村民會議是名義上的最高決策機構，事實上在某些情況下，它也的確會做出一些決定，比如選舉村委會的成員。但它的決定往往得不到尊重。就選舉而言，在有些時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不認可選舉產(chǎn)生的村級領導班子。至于選舉之外的事情，村民會議很少涉及，盡管《村委組織法》規(guī)定了“九項”要“經(jīng)村民會議討論決定方可辦理”的事情。個中原因比較簡單，“村民會議由村民委員會召集”，這就意味著有這樣一種可能性：即使遇到必須由村民會議決定的事情，而由于村委會不召集村民會議，在事實上也不承擔責任。這種情形還因一般村民厭倦了村民會議的形式主義而得到了強化?？梢?，法律規(guī)定要落到實處，必須要司法保障。

（二）賄選的理性。

也許所有無權者都痛恨賄賂。盡管老百姓一般只有行賄的“恩典”，但在一種特殊情況下，卻可以受賄（形式多樣），那就是公開選舉。倘若完全出于“公心”而不惜采取以賄賂選民的方式來獲得競選成功，那確實凸顯了候選人對公共事務的熱愛。但一般人似乎對公共事務并不熱心。羅素就說過，中國人的缺點之一就是冷漠，[5](p165)這自然也包括對公共事務（包括政治選舉）的冷漠。不可否認，有些候選人的確是出自“公心”，盡管他們也采取了賄選方式。即便如此，這也反映了這樣一個事實：一個人如果不能成為領導人物，他就幾乎沒有為公共利益服務的機會，盡管法律規(guī)定的由村民會議決定的事項很多?？梢灶A見的是，以這種方式獲取領導職務的人絕不會擴大民主，而更可能強行實施自以為是的方案，即便他發(fā)自內心的愿望是為公共利益服務。

賄選的原因可能很多，最簡單原因是：在我國，無論在法律上還是在事實上對首腦人物的限制太少。于是，一些希望體驗權力的人以及想為自己賺取超額利益的人就會非?；钴S。當村民們的義務越多的時候，當權的人就會更“壞”一些。吳思先生說，“惡政”像一面篩子，篩掉“好”官員，剩下“壞”官員。[6](p63)賄選一般只出現(xiàn)在村民會議真正有權力決定候選人是否當選的情況下，如果村民的選舉可以被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任意否定，候選人就沒有必要去賄賂選民，而是賄賂有決定權的政府官員。從這個意義上說，賄選恰恰在一定程度上“體現(xiàn)”了民主的力量。但是，這種力量只在選舉期間有用，一旦選舉工作大功告成，當選的候選人走馬上任，民主就淪落為口號。

（三）對與自治體相關的權力規(guī)約不足。

村民自治并非一個天然合理的制度安排，它也可能導致一些嚴重問題。如首腦人物濫用權力、村委會成員腐化、利益集團控制村政以及雖然少見但更為嚴重的，全體村民與國家權力對抗。這就需要對自治權本身進行某種規(guī)約。常見的規(guī)約有：（1）內部規(guī)約，即村委會內部采取某種民主化的集體決策機制；（2）外部規(guī)約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者更上級的政府部門通過行政命令或者審批等方式來規(guī)約自治權力；（3）對村民會議的規(guī)約。

內部規(guī)約主要是針對村委會主任和村黨支部書記的。根據(jù)《村委組織法》的規(guī)定，村委會成員由三到七人組成，其中包括正副主任和其他人員。該法第29條規(guī)定，“村民委員會應當實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度”。這是村委會內部成員集體決策的法律依據(jù)。而第7條則規(guī)定，“由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等工作”。這意味著“決定問題”的原則是少數(shù)服從多數(shù)，亦即民主原則，而對具體問題則采取“分工負責”原則。那么，誰來“分”這個“工”呢？自然是村主任或村黨支部書記。具體情況也許比這更復雜，在某些情況下，一項工作究竟是“決策”還是“分工”是難以區(qū)分的。由于村委會成員的權力嚴重不平衡，民主決策成為稀罕之物，“個別人”作主則是相當普遍的。如果由于村委會的其他成員很有能耐，或者村主任能力不強或者其不愿意過分集權，則其內部的集體決策也是可能的，但這并不經(jīng)常發(fā)生。

《村委組織法》第4條的規(guī)定是村黨支部權力的法律來源。事實上，村黨支部書記的權力像其他黨政機關一樣，在歷史上就形成了黨的一把手掌握領導權的局面。只要村黨支部書記愿意“發(fā)揮領導核心作用”，他一定會找到“領導”的理由，而且也可以毫不費力地執(zhí)行這種職責。這也就是說，黨支部書記的權力需要嚴格規(guī)約。如果村主任和村黨支部書記不是同一人，一般來說，村黨支部書記更可能掌握最高的權力，至少能與村主任分享最高權力。

外部規(guī)約主要是針對基層人民政府的。《村委組織法》第5條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”；第31條規(guī)定，“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關人民政府或者主管部門應當負責調查核實，責令依法公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任”。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法控制村自治行為的依據(jù)。與村黨支部書記的權力一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的控制權的事實是在歷史上形成的。在多數(shù)村民（甚至村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員）的心目中，村不過是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個派出機構，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的當然下屬。這固然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)得以制約村委會濫用權力的有利條件，但同時也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過分干預村民自治的原因。在某些情況下，只要村委會成員的民主選舉的主要領導人或管理方式不合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意愿，選舉或管理就有可能以種種借口推翻重來或朝令夕改；還有些時候，某些村官因為不滿意鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的攤派，或者僅僅不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排就被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府免職，盡管這種情況并不符合法律規(guī)定。因而，法律規(guī)定的“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”，在實際上沒有足夠力度。該法第11條還規(guī)定，“任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。這條法律在實際中不僅不能完全執(zhí)行，而且即使嚴格按法律執(zhí)行，也會產(chǎn)生問題。首先，如果村委會的成員受到刑事處罰，其不能履行任務，應該由誰來宣布免去其職務，又如何產(chǎn)生新的人選（當受到處罰的是村委會主任時更是如此）？其次，如果村委會集體共同對抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如故意不完成某些非義務的任務，而村民們又歡迎他們行使領導權，又該如何？

村民會議的規(guī)約本應大力加強，但其真正起作用的機會卻很少。首先是村民很分散，對村委會的錯誤決策甚至不法行為，村民們難以自覺組織起來行使權利，事實上很難在這種時候召集村民大會。其次，村里的公共事務并非為每個人所了解。

依據(jù)2004年6月22日中辦和國辦發(fā)布的第17號文件，可在村委會和黨支部之外設立民選的村務公開監(jiān)督小組。有論者說，這是某種形式的“權力分立”實踐，但筆者以為，這不過是充實了村級管理機構而已。首先在村內不存在嚴格意義上的行政、立法和司法三種職能，特別是根本就沒有司法性質的職能（鄉(xiāng)村的調解和治安保衛(wèi)也不是嚴格意義上的司法職能，因為前者不具備國家強制力，后者又并非“只服從法律”）。其次，在這樣的小自治體中，“議行合一”是完全可以實現(xiàn)的。

這樣，就形成了村委會（村級管理機構）、上級政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和村民會議分享權力的格局，而且他們之間事實上也存在一種此消彼漲的制約關系。但這種權力分配無法保持均衡，在多數(shù)情況下，村委會與政府權力要形成某種合作關系（他們在工作上是互相需要的），而將村民會議放置一邊。現(xiàn)實中，也很少有人真正將村民會議視為一個決策機構，而更多地是將其視為一個簡單的集會。因此，真正要控制的權力是村委會和上級政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的權力，以實現(xiàn)由村民會議決定重大問題的真正自治。

基于上述分析，我們基本清楚了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和村民會議這樣的三角權力結構中，前兩者事實上掌握著更大的權力，而后者在多數(shù)情況下甚至不被視為一種權力，所以是事實上的“弱者”。這種事實上的治理實踐與村民自治所要求的治理理念完全不符，因為村民自治恰恰需要規(guī)制前兩者的權力，強化后者的權力。雖然《村委組織法》第2條規(guī)定，“村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作”。但是由于村民會議的自然缺陷：人數(shù)多而分散，缺乏定期集會、討論和表決的程序支持，其最高的權力在很大程度上是虛設的；村民代表大會的代表在法律上是由“村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”組成，但在事實上，這個“推選”很容易被村主任或村黨支部書記所操縱，使其決策權變相成了個別人專制的工具。

四、結論

對于自治的內涵，王圣誦先生在《中國自治法研究》中認為，“自治系地方上的公共事務，由人民自行處理，或者由人民選出之官員代為處理”。[3](p20)這里值得注意的是，不論是人民自行處理公共事務還是官員代理，自治的主體都是人民，亦即《村委組織法》第2條規(guī)定的“由村民依法辦理自己的事情”。而要達到這一境地，自治體外部需要在一定程度上獨立于政府，自治體內部需要積極作為的民主決策。就我國村民自治實踐來說，這兩者都很欠缺。政府之所以能過多干預村民自治，在很大程度上也是因村民內部自治的實現(xiàn)程度還不充分。

孟德斯鳩說：“握有最高權力的人民應該自己做他所能做得好的一切事情。那些自己做不好的事情，就應該讓代理人去做。”[7](p9)這就是說，在村民自治實踐中，村民委員會做的只是那些人民自己做不好的事情。但問題的關鍵在于這兩種事情如何劃分?！洞逦M織法》第8、9、10條對此進行了界定。雖然人民不必對一切公共事務都事必躬親，但人民應當擁有最高權力，在一切重大問題上有最后的發(fā)言權。這是村民自治的核心。在現(xiàn)實中，村民會議只是名義上的最高決策機構，除了選舉之外，基本不召開村民會議；即使有召開，也不過是傳達上級政府的某些指示，而不是就重大問題進行決策。而要真正實現(xiàn)村民自治，就不僅要在法律上確認村的最高權力屬于全體村民（通過村民會議來實現(xiàn)），而且村民全體能積極參與決策，更為重要的是村民會議所作的決定還應有強執(zhí)行力。對于前者，《村委組織法》已做了規(guī)定，而后兩者還沒有得到切實保障，所以前者在很大程度上也無法實現(xiàn)。

概括地說，自治不僅意味著自治體要在一定程度上獨立于外在的權力，更重要的是，自治體內部要有使每個成員積極參與民主決策的制度安排。在自治語境中，這兩者缺一不可。

一般而言，在小型如村自治體中，用民主制約權力是一種有效的治理原則。根據(jù)上述自治要求，如何實現(xiàn)村民內部自治是我國當下村民自治更為緊迫的問題。有論者說，國家權力的干預是村民自治難行的最重要原因，如果國家愿意運用其強制力，則任何自治體內部的民主決策都無法對抗。但我們很難讓國家權力自動放棄其對自治體事務的管理，因為現(xiàn)行的自治體內部管理尚未實現(xiàn)真正的民主決策，國家的行政權力不僅有理由甚至有必要對自治體的管理施加某些影響。因此，要讓國家的行政權力最大限度地退出自治體事務的管理，首先就應完善自治體內部的民主治理，也就是最大限度地完善村民民主決策機制和束縛村領導者的個人權力，以及在某些情況下，以集體名義出現(xiàn)的領導機構的權力。而唯一可能的方式就是提供村民集體決定的機會，并且在司法上予以保障。只有實現(xiàn)了內部自治，外部獨立才有實現(xiàn)的可能性。

[1]馮仁.村民自治走進了死胡同[J].理論與改革，2011，（1）.

[2]彭大鵬.村民自治已經(jīng)沒有了意義？[J].理論與改革，2011，（1）.

[3]王圣誦.中國自治法研究[M].北京：中國法制出版社，2003.

[4][美]科恩.論民主[M].聶崇信,朱秀賢,譯.北京：商務印書館，2004.

[5][英]羅素.中國問題[M].秦悅，譯.上海：學林出版社，1996.

[6]吳思.潛規(guī)則：中國歷史中的真實游戲[M].昆明：云南人民出版社，2002.

[7][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，2002.