地方政府債務生成的政治生態學分析

金繼梅

（蘇州大學，江蘇蘇州215123）

地方政府債務生成的政治生態學分析

金繼梅

（蘇州大學，江蘇蘇州215123）

伴隨著地方機構改革和各地對政府負債的清理，各級政府的巨額債務浮出水面。地方政府債臺高筑，不僅損害政府威信，還妨礙黨和政府政策的執行，成為中國社會發展的巨大擎肘。債務成因錯綜復雜，從政治生態學角度分析地方政府債務生成的原因，政治生態鏈環的斷裂是地方政府債務惡性膨脹的根本原因，需要從各個角度進行生態鏈環的修復和維護，對地方政府舉債行為進行監督和制約，實現地方政府債務的生態化治理。

地方政府債務；政治生態學；債務風險

我國地方政府債務危局愈演愈烈，債務規模急速膨脹，債務風險凸顯，已經成為威脅我國經濟安全與社會穩定的巨大隱患。政治領域和學界嘗試從各個角度，如法律、經濟、文化等領域尋找化解地方政府債務的突破口，取得了很多實際效果，但仍無法徹底化解現存巨額債務和抑制不良債務的再生。本文試圖從一個全新的視域——政治生態學的角度來分析地方政府債務的成因、影響和化解之路，目的是引介生態學的觀點和方法，將地方政府舉債行為置于社會環境乃至自然環境這一更宏大的背景下，予以整體性、系統性地考察，從而增強對地方政府債務的深刻理解，并為破解地方政府債務的系統工程提供理論和實踐上的參考。

一、地方政府債務分析的新視角——政治生態分析

（一）地方政府債務的現狀與消極影響

隨著改革開放市場化進程的推進和加快，我國國民經濟得到飛速發展，各級地方政府經濟績效披紅掛彩,但經濟增長的背后卻是急劇累計和迅猛增長的地方政府債務。全國各地、各層級的地方政府早已債臺高筑，深陷債務危局之中。地方政府經濟增長與債務累積呈現出“地方政府‘債務與政績齊飛’，銀行‘呆賬共危機一色’的詭異畫面”。我國地方政府債務的特點和表現方式具體如下：一是總量大，結構復雜；二是隱蔽性強，債務主體分散，范圍廣泛；三是隱性債務形式多，規模大；四是債務來源涉及經濟生活的各個經濟主體，可能影響經濟主體的現在和未來生存保障。

地方政府負債運轉勢必會嚴重影響各級財政的正常運轉，制約地方經濟社會的健康、有序、持續發展，潛伏著巨大的債務危機和誠信危機，并有可能進一步演化為金融風險和社會危機。尤其在中國這樣一個轉型社會，一旦發生債務危機就可能造成金融風波，摧毀改革開放建立起來的社會經濟政治體系。因此，正視地方政府債務現狀，重視其影響，分析其背后的政治生態原因，以求化解之道已迫在眉睫。

（二）地方政府債務的政治生態分析視角

政治生態學主要是運用生態理論和生態思維方式來模擬構建政治學理論體系，是開展政治學研究的一個新視閾，它豐富了政治學研究的手段和方法。政治生態理論是借用生態學的概念、理論與方法，研究政治體系及其行為與其所處環境之間關系的理論與方法。它關注的焦點是政治體系及其行為的環境影響，以及環境變化的政治影響。政治生態理論以尋求政治發展的生態化路徑為目的，同時也以實現政治體制、政治行為以及政治與社會及自然關系的生態化為學術責任和實踐理想。政治生態理論把政治系統看做一個有機的整體，也就是視作有生命的系統，從而運用生態系統的觀點，理解和把握政治機體的內在結構和聯系，并在生態理論的指引下借助整體觀方法論，用生態的、整體的世界觀看待社會政治現象，認識、分析社會政治現象，導引政治變革方向。

政治生態學作為研究地方政府債務成因的新視角，具有獨特的原則，包括整體性原則、開放性原則、平衡性原則、多樣性原則、動態性原則和生態性原則。研究的方法論也有了建設性的突破，從局部研究轉向整體研究，從模式化研究轉向現實化研究，從靜態研究轉向動態研究，從封閉性研究轉向開放性研究。政治生態理論在研究地方政府債務成因上具有難以比擬的現實優越性，首先它為中國地方政府債務成因的分析提供了一個新的視角，它是一種行為者方法和結構方法運用的有機結合，是綜合方法和跨學科方法的結合；其次，它強調地方政府債務改革進程中的頂層設計，防止單兵突進；第三，它堅持中國地方政府改革應走自己的路，結合具體“場域”具體問題具體分析；第四，它主張中國地方政府債務改革應堅持漸進性原則，相對平衡和穩定地化解地方債務；最后，它指出中國地方政府債務化解的最大挑戰是如何克服既得利益并保持政治的開放性。

一言以蔽之，政治生態理論的學術理想和實踐價值，在于它吸納政治理念、政治制度、政治行為以及政治與社會及人化自然之間關系的“綠化”這一理論學說，努力實現人與自然相互關系在社會意義上的最適化，即充分兼顧人、自然、社會諸項因素，使之以最合理的方式協調地、平衡地發展。

二、地方政府債務生成的根源：政治生態鏈環的斷裂

對轉型期中國地方政府債務惡化現象的泛化以及久治難愈的原因，人們有著不同的看法。有人認為，地方惡性負債之所以成為一種社會痼疾，是由于《預算法》不完善、不健全造成的，認為無恰法可依才是使得地方政府債務走向歧途的深層根源。還有觀點認為，這些惡性負債層出不窮的重要原因是各級地方政府職責邊界不清，錯位，越位導致的，尤其是地方政府過多不當地干預市場運行，致力于塑造和鞏固自己“經營型政府”角色。但地方政府債務的產生，絕不能簡單歸因于預算不到位或推諉于某某法律或政府職能部門。在這個問題上，有著更為直接、更為根本的原因，這個直接而根本的原因，就是傳統的行政干部制度。

行政干部制度的核心，就是干部任用制度。在干部任用上，目前主要實行的是干部選任制、聘任制、考任制和委任制。這其中，委任制是由有任免權的機關按照干部管理權限直接指定下屬工作人員的一種干部任用制度，它是迄今為止行政機關最主要的干部任用方式。我國現任的國家行政工作人員的委任制，包括各級國家權力機關對中央國家行政機關和地方國家行政機關主要負責人的提名、任命，也包括政府各部門領導機關對本部門各級行政負責人和普通工作人員的任用。

我國現行的行政干部制度，在干部任用上，主要采用的是由上而下的層層任命的方式，造成權力行使者主要甚至僅為干部任免權的掌控者負責和服務。在權力的具體運作過程中，權力行使者唯官不唯民、唯上不唯下，加之現行行政具有任命制自上而下的單向性特點，造成缺少自下而上以及橫向的對權力行使過程的監督和制約，權力行使者的權力只是來源于少數，有時甚至是一個人，那么，權力行使者就只是也只能是為少數人或者個人提供服務，而置最大數人的利益于不顧。更為嚴重的是，甚至會拿人民的利益進行交易，以取得權力賦予者的賞識，進而謀得更高的職位、更大的權力和私利。在此背景下，由對權力的濫用所導致的腐敗，就在所難免了。這是權力體系在權力來源上的自閉性所導致的必然后果。換句話，權力體系的自閉性隔斷了權力體系與社會環境——尤其是人民群眾——的生態鏈，造成了政治生態鏈環的斷裂，“斷裂”的必然后果，只能是地方政府權力失當，為搞經濟建設進行招商引資，征地拆遷，擔保借債，最終導致地方債臺高筑。

由此可見，要想控制地方政府的惡性債務的膨脹，必須從傳統行政干部制度的改革入手，而要改革傳統行政干部制度，就必須承認人民的權力主體地位，落實人民主權，由人民來行使選擇干部的民主權力。

通過政治生態理論視角看待地方政府債務生成的根由問題，這實質是權力運作鏈環出現了阻斷而破壞了權力運作的良性生態的問題。政治生態理論認為，良好的政治權力運作，以完整的政治生態體系構造為基礎。在這一體系構造中，權力輸入、權力行使、權力輸出、權力運行結果反饋等等環節，一個都不能少，舍掉任何一個環節，權力運作的生態狀況就會出現惡化，權力不當行使必然產生，地方政府的舉債行為就缺乏監督，進而有走向惡性膨脹的可能性。所以必須把權力按性質予以分離，均衡地配置于多個次體系和環節中，從而使諸權力次體系和環節形成各自相對獨立的“生態位”，進而在相互之間形成生態制約關系。

三、以民主制度化為主旨的政治生態建設：地方政府債務化解的政治生態優化路徑

實現地方政府經濟社會的長期健康有序發展，必須加強對地方政府財政權力進行監督和制約。那么，由誰來行使對政府進行監督和制約呢？民主，也即制度和公民。對地方政府債務運轉進行制度化建設和加強公民監督，是化解地方政府債務問題的有效途徑。

（一）制度文明建設：法治建設，依法治債

轉型期的中國，清理債務的速度趕不上新生債務的生產速度，問題何在呢？在于我們治理債務過程中沒有從源頭上著手，只在下游解決問題，抓不住問題的根本。因此，要從根本上解決問題，必須解決源頭的問題，也就是制度問題。

干部選撥委任制度是首當其沖的一項制度，用民主選舉制取代委任制，這乃是遏制地方政府惡性負債的一劑良方。民主選舉不僅具有民主的意義，更具有監督的機能，凈化政治生態的功能，而且是一種積極的、事前的監督和凈化，是未雨綢繆，這就會在很大程度上避免和減少地方不良債務的產生。

除此之外，還要進行以下幾方面的制度完善：授予并承認地方政府舉債的權力，并明確劃分各級地方政府的債務權責，明確舉債條件。嚴格限制債務資金的使用范圍，主要用于基礎設施和公用事業，切實保證債務資金得到合理合法的使用。制定一套合理恰當的制度，引導、規范地方政府債務規劃、論證、審核、核準、執行、監督和評估等一系列運作活動。至為關鍵的是建立健全地方政府債務償還機制，從每年的財政收入中提取償還金，并健全地方政府投資項目儲備庫制度，使項目庫與年度投資計劃相銜接。最后還要建立地方政府債務風險防范機制，使債務風險防范機制和債務監管機制同時落實到位，采取直接監管和間接監管兩種方式，重視市場約束、規則運作和行政監管等多種方式的結合。

（二）回歸政治“生態位”：政府角色，各級政府的職能邊界

首先，劃清政企界限，各級政府應回歸公共服務和管理的本色，退出市場競爭領域，做好“守夜人”的工作，脫掉“經營型政府”的袍服，一心一意搞管理、做服務。其次，明晰銀政關系，保持金融銀行體系的獨立性，這是政府硬預算約束的關鍵因素。避免再出現中國國有銀行和地方政府之間那種經典的借貸錯配，即沒有償債意識的債務人和對風險不敏感的借款人的結合，“以免地方債務之火，殃及銀行信貸之魚”。再次，調整中央與地方政府職責，增強地方政府的債務危機意識，雖說在單一制政府體制下，中央政府不可能擺脫最終貸款人角色，但必須建立地方政府債務償還失信懲罰機制，減少中央政府最后對地方政府債務兜底的責任，規范地方政府的財政收支關系，并消除地方政府對上級政府無償救助的預期。

（三）公民社會的建設：公民意識的培養，公民文化建設

古希臘先賢亞里士多德曾就民主問題打過一個恰當的比方：由于全體賓客出力辦的宴會比單獨一個人辦的宴會要好，所以對許多事情作判斷，多數人勝于任何人。再者，多數人比少數人不容易因公徇私；這就猶如水，多量的水比少量的水不容易變質。這一比喻就揭示了公眾所先天具有的遏制權力濫用的功用。因而，為防止地方政府不科學甚至惡意的債務運作，必須進行公民意識的培養和公民文化的建設，進一步建立健全公民社會，以發揮公民對地方政府債務的監督和制約的作用。一定的公民文化也不會突然自天而降，它的形成需要政治生活的歷練以及政府對公民文化建設的培育，包括公民意識開發、相應法律體系的建立、公民意識源頭開掘等等，由此形成公民對地方政府行為的基層全方位監督。

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(責任編輯：王友才)

F812.5

A

1008—6153（2013）04—0073—03

2013-05-31

金繼梅（1988-），女，山東泰安人，蘇州大學政治與公共管理專業2011級碩士研究生。