經濟危機與社會保障制度建設關系初探

■ 栗燕杰 博士后（中國社會科學院法學研究所 北京 100720）

2008年起發源于美國房地產業、銀行業的金融危機，以及2011年的歐債危機，其余波并未徹底平息，使得全球惶惶不安，也給學術界帶來反思空間。尤其余音未了的歐債危機，希臘等國的窘狀，更有學者認為這是高福利惹的禍（鄭秉文，2011）。這種背景下，中國社會保障制度何去何從？該問題成為政府、學術界和勞資各方所普遍關注的熱點。

無論從短期時段還是長期時段觀察，社會保障與危機都有著密切關聯。從世界各國與社會保障發展歷史看，重大危機往往對社會保障制度產生復雜而深刻的影響。

經濟危機對社會保障制度建設的消極影響

從宏觀角度看，健全、可持續的社會保障制度以充分就業為基礎；在微觀層面，中國社會保障制度的主體——社會保險制度更是以養老、醫療、工傷、生育、失業保障為基礎。經濟危機直接導致失業率急劇上升，對社會保障制度的巨大消極影響不言而喻。在危機背景下，思想界、輿論界往往有削減福利開支、壓縮社會保障項目、降低社會保障水平的主張。1929年世界性經濟危機、20世紀70年代的石油危機以及21世紀已然發生的兩次危機，均可謂“太陽底下無新事”。

1929年開始的經濟危機就對當時德國的社會保障制度產生直接的負面效果，德國社會保障制度發展進入低迷期。1930年德國政府發布5次經濟法令，1931年德國政府則發布44次緊急法令，1932年發布66次經濟法令，其中的重要內容是實施社會保障緊縮政策，降低失業保險和救濟支出成為首選政策。1929年通過《失業保險法》修正案，將失業保險繳費率提高到相當于工資的3.5%；1930年7月再次上調，達到工資的4.5%；1930年10月又上調，達到工資的6.5%。與繳費率不斷上調相對應的是，失業保險待遇領取的時限則加以縮短。從1927年的26周減少到1932年的6周，同時失業保險待遇水平降低，1931年6月，失業保險津貼降低14.3%；1932年6月，再次降低23%（姚玲珍，2011）。在工傷保險領域，不再為上下班途中發生的事故提供保險，工傷保險待遇水平也明顯下降。其他社會保障領域，德國政府同樣采取緊縮性政策。

20世紀70年代的世界性經濟危機，則對主要福利國家產生復雜、深遠的影響。危機使得幾乎所有西歐國家經歷了經濟衰退，并帶來財政危機。作為應對，各國不同程度削減社會政策方面的開支；甚至，這次危機成為一些國家社會保障制度發展的分水嶺和轉折點。

德國自20世紀70年代后，經濟增長放緩，失業率上升。以基本醫療保險為例，該項社會保險制度遭遇到嚴重財政危機。相應的，以成本約束為導向的醫療保險改革在德國全面展開，醫療保險組織在衛生保健系統中的地位逐漸強化（王琬，2011）。

二戰后，英國福利國家的發展以1976年的經濟危機為分水嶺。二戰后到1976年之前，福利國家的發展以鞏固和加強為主；1976年以后，則以約束、控制不斷增長的社會保障開支作為重要任務。之所以實行費用削減政策，固然與意識形態的轉變有密切關系，更與連續的石油危機、全球壓力的不斷增強有著巨大關聯（Nicholas Barr，2003）。英國保守黨自1979年執政后，在新自由主義理論的指引下，撒切爾夫人掀起大規模的社會保障立法、法律修改活動，其重要內容即縮減社會保障諸項開支。

日本自20世紀70年代中期，高速經濟增長宣告結束，幾乎同時開始重新評價各項社會保障制度。1977年修訂《雇用保險法》，1978年出臺《特定不景氣區域離職人員臨時措施法》、《特定不景氣區域中小企業對策臨時措施法》（渡展洋，1996）。自20世紀90年代日本陷入長期經濟停滯，有觀點認為這與日本較高的社會保障水平有關。

美國福利國家的轉變則可以1973年為分界線，發生方向性的變化。在凱恩斯思想的指導下，從1950年起，美國社會保障的覆蓋面不斷擴大，項目不斷增多，在1935年《社會保障法》基礎上推出“老年人保險制度”（OAI），遺屬津貼（1939年老年人及其親人保險，OASI），殘疾人津貼（老年、遺屬和殘疾保險，OASDI）。1973年之后，美國社會保障制度的發展卻大幅放緩（Nicholas Barr，2003）。

在經濟危機與劇烈經濟衰退背景下，不僅各個國家的社會保障制度進行著大幅改革，政治社會思潮、意識形態也發生較大變化。二戰后，福利國家作為社會矛盾的政治解決方式，長期受到廣泛贊譽。但到20世紀70年代中期以后，在保守主義復興的背景下，福利國家本身逐步成為“懷疑的目標、批判的對象和政治斗爭的核心”，本來是得到最廣泛接受的問題解決機制，此時成為問題本身，乃至成為新的矛盾和政治分裂的源泉（Claus Offe，2006）。事實上，進一步放寬視域可發現，在20世紀70年代，不僅政治思想發生巨大變化，經濟學主流思潮也處于急劇變遷中。凱恩斯主義風光不再，新自由主義、貨幣主義成為一時之選。

經濟危機對社會保障制度建設的積極效果

“危機”就其語詞組成而言，既有“危”的面向，使得社會秩序、經濟穩定發展暴露于種種危險當中；又有“機”的可能，帶來新的機會、變革以及新希望。社會保障與危機的關聯，也有此種特征。一方面，危機往往使得公眾在經濟安全、社會秩序方面缺乏穩定預期，甚至是人心惶惶不可終日；另一方面，健全的社會保障制度安排將縮小危機的消極影響，甚至克服危機，安然度過。通過更為強有力的社會政策和社會保障制度，將增強社會公眾的信心，增強安全感。中國傳統文化早就發現危機的辯證性，及其積極作用。《周易》云“窮則變，變則通，通則久”。

西方社會保障制度的擴展，也往往以危機為突破口。鄭功成教授（2000）通過對古今中外社會保障改革變遷的考察發現：“在社會大變革時期，社會保障方面的法律制度往往容易得到確立，在正常發展階段反而不容易推行新的方案”。英美德日等主要福利國家的發展歷史大都表明，危機往往是“扣動福利國家改革的扳機”。

美國《社會保障法》的提出和通過，是基于1929年美國經濟危機的背景。羅斯福新政包括前后兩階段，第一階段主要在經濟層面進行政府干預，出臺一系列緊急措施穩定金融、重振經濟；第二階段則在社會層面進行改革，其重要內容即出臺《社會保障法》，建立全國性的社會保險體系。

英國建成“福利國家”的方案設計和實施，其背景則是第二次世界大戰。《貝弗里奇報告》（2008）指出：“現在戰爭正在改變一切，打破了原有的條條框框，為我們在新的領域運用經驗提供了機會”。“由于戰爭能夠凝聚民心，所以在戰爭期間比在和平時期更有可能使人們就保障基本生活需要和解除生病等后顧之憂問題達成一致意見……這個時候出臺社會保障改革政策就有可能為社會各方所普遍接受，而在和平時期恐怕難以做到”。這使得二戰背景下的英國配給制度等危機要素，反而促成戰后英國福利國家的建成和完善。顯然，正是戰爭提供了英國構建福利國家、社會保險制度建設的空前良機。法國社會保障立法的勃興，也與二戰后的蕭條有關。在1945-1947年間，連續通過有關社會保障的立法，逐步建立起低收入勞動者保險、中等以上收入勞動者保險、全國性的疾病和養老保險，乃至包括個人勞動者和農業勞動者的全民社會保障網（黎建飛，2008）。

德國在19世紀70年代遭遇兩次經濟蕭條，罷工運動風起云涌，1875年5月，德國社會民主工黨（愛森納赫派）和全德工人聯合會（拉薩爾派）舉行合并大會，建立統一的德國社會主義工人黨，即德國社會民主黨，工人運動的熱情進一步高漲。面對工人運動的威脅，俾斯麥于1878年頒布《鎮壓社會民主黨企圖危害治安的法令》。與此同時，俾斯麥認為：“社會弊病的醫治，一定不能僅僅靠對社會民主黨進行過火行為的鎮壓，而且同時要積極促進工人階級的福利”。通過社會保險制度的建構和逐步完善，將工人的利益與國家社會安定捆綁一起，使得廣大工人從現存秩序的詛咒者而變為現存秩序的維護者（Dieter Schwab，2006）。

美國在2008年與20世紀30年代一樣，并未削減社會保障開支。2008年2月起，美國采取一系列緊急法案、措施應對危機。在社會保障方面，主要是采取積極性的支持措施，包括大幅增加對社會救助的聯邦政府撥款，核準慷慨的補助金，并延長失業保險金的領取期限，為較長時間無法找到工作失業者提供一定的經濟安全保障，讓失業者能繼續享有醫療保險，以保護家庭收入、改進社會安全網（Gary Burtless，2009）。日本的社會保障制度運行也受到2008年金融危機的強烈影響，但其正面推動效應凸顯，負面緊縮效應則相對消隱。由于以往的雇用保險無法保障最容易失業的非正規人員在失業期間的生活，日本為應對危機擴大了失業保險的覆蓋范圍，2008年出臺的《強化社會保障緊急對策》將非正規勞動者納入社會保險（阿部誠，2010）。顯然，危機時刻發展而非限縮社會保障的改革之路，起到了良好的經濟效果、社會效果，維護了國家的長治久安，有利于全社會團結起來共渡危機。

結論

時至21世紀，經濟危機仍然是社會保障制度改革、發展的重要動因。2008年發生的世界金融危機，再次使得各國的制度與主流思潮面臨巨大挑戰。危機下，社會保障制度何去何從，其方向并不明確。其經驗教訓有：

一方面，社會保障固然應當遵循可持續發展原則，但如果社會保障超越發展階段，有可能陷入發展不可持續，甚至導致經濟危機、政治危機的困境；另一方面，危機的發生、發展，往往對社會保障具有鞏固強化、擴展效果。其根源在于，社會公眾的安全需求與社會保障制度建設存在著正向關聯。越是危機時刻，整個社會對社會安全、穩定預期的需求越是旺盛。危機導致失業人口大幅增加、通貨膨脹嚴重，更需政府加大投入，完善社會保障制度體系，提高社會保障水平。

必須意識到，社會保障諸項開支水平和變動，是衡量經濟狀況與危機情形的重要指標。當社會救助、失業保險項目開支大幅上升時，標志著失業率大幅提高和衰退期的到來。1930年前后，德國施行的社會保障緊縮政策加劇民眾的強烈不滿，導致社會嚴重動蕩（姚玲珍，2011）。類似情形的反復發生表明，在經濟危機到來時，強行緊縮社會保障開支、降低社會保障水平，實屬南轅北轍，會產生嚴重的負面經濟效果和社會效果。

社會保障制度建設與改革的首要目標和根本宗旨，是確保社會成員的“安全”，進而提升其幸福。為此，本文的結論是，經濟危機時刻更應強化對公眾基本需求的保障，政府與社會應合力推進社會保障制度的發展完善；與此同時，兼顧提升社會保障制度本身及其運行效率，削減不必要的開支和項目。

1.鄭秉文.歐債危機下的養老金制度改革—從福利國家到高債國家的教訓.中國人口科學，2011（5）

2.姚玲珍.德國社會保障制度.上海人民出版社，2011

3.王琬.德國社會醫療保險組織體制：發展、變革與績效.社會保障研究，2011（2）

4.Nicholas Barr著.鄭秉文，穆懷中等譯.福利國家經濟學.中國勞動社會保障出版社，2003

6.[德]Claus Offe 著.郭忠華等譯.福利國家的矛盾.吉林人民出版社，2006

7.鄭功成.社會保障學—理念、制度、實踐與思辨.商務印書館，2000

8.[英]貝弗里奇著.勞動和社會保障部社會保險研究所組織譯.貝弗里奇報告—社會保險和相關服務.中國勞動社會保障出版社，2008

9.黎建飛.社會保障法（第3版）.中國人民大學出版社，2008

10.Dieter Schwab 著.鄭沖譯.民法導論.法律出版社，2006

11.[美]Gary Burtless.經濟危機背景下的社會保障：美國的經驗.社會保障研究，2009（2）

12.[日]阿部誠.經濟危機下日本的勞動和社會保障.中國人民大學學報，2010（1）

13.Jacques Attali著.林平譯.危機之后？中國文聯出版社，2009