政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)狀況的調(diào)查與思考

【摘要】本研究對(duì)蘇州市工業(yè)園區(qū)政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)政策的具體內(nèi)容、政策的出臺(tái)過程和實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示，該項(xiàng)政策的制定和實(shí)施過程較嚴(yán)謹(jǐn)，幼兒園及家長(zhǎng)對(duì)政策的滿意度較高。但民辦幼兒園教師的福利待遇和培訓(xùn)機(jī)會(huì)有待改善和增加，政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)的政策有待進(jìn)一步完善。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；政府購(gòu)買服務(wù)；蘇州市工業(yè)園區(qū)；民辦幼兒園

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604（2013）1/2-0027-04

一、問題提出

（一）研究背景

《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)以多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源，其中明確規(guī)定：“采取政府購(gòu)買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)?！?/p>

在《意見》下發(fā)兩年之后，研究者以江蘇省蘇州市工業(yè)園區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“園區(qū)”）為例，調(diào)查當(dāng)?shù)卣?gòu)買學(xué)前教育服務(wù)的具體情況，諸如政策的具體內(nèi)容、政策出臺(tái)的過程和實(shí)施情況，以期為我國(guó)其他地區(qū)制定相關(guān)政策提供借鑒。

（二）概念界定

“政府購(gòu)買教育服務(wù)”是指政府以契約的形式，通過公共財(cái)政向各類提供教育服務(wù)的社會(huì)組織購(gòu)買相應(yīng)的教育服務(wù)，目的在于為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、可選擇的教育服務(wù)。〔1〕由此我們不難看出，教育服務(wù)的購(gòu)買者是政府，提供者是各類社會(huì)組織，接受者是社會(huì)公眾。同理，政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)就是“指政府由原來直接舉辦幼兒園，調(diào)整為向有資質(zhì)的社會(huì)組織或公民個(gè)人購(gòu)買幼兒教育服務(wù)，并根據(jù)社會(huì)組織或公民個(gè)人提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估付費(fèi)”?！?〕

二、研究方法

（一）訪談法

自編《蘇州市工業(yè)園區(qū)政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)狀況》訪談提綱，具體內(nèi)容包括“對(duì)教育行政人員的訪談”“對(duì)民辦幼兒園園長(zhǎng)的訪談”和“對(duì)民辦幼兒園教師的訪談”三部分。研究者選取蘇州市工業(yè)園區(qū)一名學(xué)前教育行政人員和一名民辦幼兒園園長(zhǎng)分別進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)深入訪談，并選取十名民辦幼兒園老師進(jìn)行座談。

（二）問卷調(diào)查法

自編《蘇州市工業(yè)園區(qū)政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)狀況家長(zhǎng)問卷》，包括“家長(zhǎng)基本信息”和“正式問卷”兩部分。共發(fā)放問卷130份，收回問卷130份，回收率為100%，其中有效問卷121份，有效率為93%。問卷數(shù)據(jù)通過SPSS17.0進(jìn)行統(tǒng)計(jì)處理。

三、研究結(jié)果與分析

（一）政策的具體內(nèi)容

蘇州市工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)于2011年2月24日出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快學(xué)前教育改革發(fā)展的若干意見》。文件規(guī)定，“對(duì)規(guī)范辦學(xué)、年檢合格的民辦幼兒園，對(duì)其吸納的園區(qū)戶籍居民、購(gòu)房并實(shí)際居住居民及經(jīng)園區(qū)組織人事部門認(rèn)定的引進(jìn)人才的3～6周歲學(xué)齡段子女，按照每年每人3000元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼（如核價(jià)后收費(fèi)低于780元/月，按與公辦省市優(yōu)質(zhì)幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼）。幼兒園相應(yīng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，重新核定收費(fèi)備案”。這份文件其實(shí)就是表明政府實(shí)施了向民辦幼兒園購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)的政策，具體內(nèi)容如下。

1.接受購(gòu)買服務(wù)的民辦幼兒園資格：必須有相應(yīng)的辦園資格，必須經(jīng)過教育部門的年檢。

2.政策受惠的對(duì)象：需要有園區(qū)戶口或在園區(qū)購(gòu)買了產(chǎn)權(quán)房且長(zhǎng)期居?。▓@區(qū)引進(jìn)的人才可特殊對(duì)待）；幼兒年齡須在3～6周歲之間，低于3周歲或者高于6周歲的都不能享受此項(xiàng)“補(bǔ)貼”。

3.“補(bǔ)貼”標(biāo)準(zhǔn)：每年給予每位符合條件的幼兒3000元補(bǔ)貼（核價(jià)后幼兒園收費(fèi)低于780元/月的除外）。

4.對(duì)民辦幼兒園的限制：民辦幼兒園應(yīng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，再次到教育局核定收費(fèi)并進(jìn)行備案。

（二）政策出臺(tái)的過程

經(jīng)調(diào)查，園區(qū)現(xiàn)有33所幼兒園，其中14所是公辦幼兒園的分園，19所是民辦幼兒園。園區(qū)有19000余名適齡幼兒，其中60%就讀于公辦幼兒園，40%就讀于民辦幼兒園。接受訪談的教育行政人員說：“我們?cè)?009年的時(shí)候?qū)γ褶k幼兒園的辦學(xué)成本進(jìn)行過一次調(diào)研。人數(shù)多點(diǎn)的幼兒園人均每年需要8000多元，人數(shù)少點(diǎn)的幼兒園人均每年需要9000多元，所以當(dāng)時(shí)民辦幼兒園普遍的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月900～1100元。而公辦幼兒園每人每月的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是480元，一年總計(jì)收費(fèi)近5000元，比民辦幼兒園少3000～4000元。我們定下給予民辦幼兒園生均3000元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，是希望民辦幼兒園的收費(fèi)和公辦幼兒園差不多。這項(xiàng)政策出臺(tái)后，家長(zhǎng)是比較滿意的。”

（三）政策實(shí)施的情況

1.政策實(shí)施的現(xiàn)狀

（1）政府撥款，學(xué)費(fèi)共擔(dān)

這項(xiàng)補(bǔ)助政策自2011年出臺(tái)以來，園區(qū)有近5000名幼兒享受到了這個(gè)“補(bǔ)貼”，兩級(jí)財(cái)政（園區(qū)政府和鎮(zhèn)政府）共支出1450萬(wàn)元，形成了政府、幼兒園、家長(zhǎng)三方合理分擔(dān)經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。接受訪談的教育行政人員還表示，“這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的政策，會(huì)一直堅(jiān)持下去，以后的補(bǔ)貼數(shù)額只會(huì)增不會(huì)減”。

（2）幼兒園全力配合，緩解“入園貴”“入園難”問題

接受訪談的一位民辦幼兒園園長(zhǎng)介紹，“自從政府給予每個(gè)孩子每年補(bǔ)貼了3000元錢后，我們和公辦幼兒園的收費(fèi)差距縮小了。原來急著要把孩子送到公辦幼兒園去的家長(zhǎng)不那么急了，有部分孩子原來在公辦幼兒園的，現(xiàn)在家長(zhǎng)也給他們轉(zhuǎn)到民辦幼兒園來了”?？梢哉f，這一政策客觀上緩解了公辦幼兒園學(xué)位緊張的問題。更讓教師們欣喜的是，幼兒園的收費(fèi)降低了，原先有時(shí)比較緊張的家園矛盾也有所緩解，“老師的教學(xué)水平都差不多，如果民辦幼兒園的收費(fèi)和公辦幼兒園相近，家長(zhǎng)會(huì)覺得上民辦幼兒園更值得，也更少和公辦幼兒園比較了。他們覺得政府很公平，對(duì)幼兒園也沒有那么多不滿了”。

（3）教師培訓(xùn)少，待遇不高

在訪談老師的過程中，研究者發(fā)現(xiàn)，教師們普遍反映自己在這項(xiàng)政策中幾乎沒有受益，反而還增加了負(fù)擔(dān)。主要表現(xiàn)如下。

a.教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)少。雖然這份文件對(duì)民辦幼兒園的教師資格也作了具體規(guī)定，即持有學(xué)前教育教師資格證的老師不低于50%，但接受訪談的10位民辦幼兒園老師均表示自己并不是學(xué)前教育專業(yè)的，而且她們的同事中學(xué)學(xué)前教育專業(yè)的也很少。幼兒園有時(shí)也會(huì)說要派教師出去學(xué)習(xí)，但需要教師自己承擔(dān)學(xué)習(xí)費(fèi)用。民辦幼兒園大多沒有假期，老師要外出學(xué)習(xí)需請(qǐng)假。為此，她們希望政府能提供更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。

b.教師待遇普遍不高。訪談得知，新入園的教師工資是1600～1800元/月，教齡在3～5年的教師工資是2500～3000元/月，教齡再長(zhǎng)一點(diǎn)的教師工資會(huì)高一點(diǎn)，但也很難高出5000元/月，而且幼兒園給教師繳納的社會(huì)保險(xiǎn)都是最低標(biāo)準(zhǔn)的。教師們呼吁“希望待遇能夠提升一些，每年都應(yīng)有個(gè)增長(zhǎng)，讓教師有個(gè)期待，也促使教師隊(duì)伍更穩(wěn)定”。

c.教師的工作量增加了。接受訪談的教師有70%反映，隨著入園孩子的增多，她們的工作量更大了。特別是新生入園時(shí)相關(guān)審核工作非常繁瑣，增加了教師不少的工作量。更有教師反映，部分家長(zhǎng)因證件不齊備沒有通過審核，以至造成了家園之間一些不必要的誤會(huì)。

2.政策實(shí)施的效果

（1）政策對(duì)家長(zhǎng)的幫助程度

對(duì)家長(zhǎng)問卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，有42.5%的家長(zhǎng)認(rèn)為“政策對(duì)自己有幫助”，有35.8%的家長(zhǎng)認(rèn)為“非常有幫助”。由此可見，政府提供的補(bǔ)貼有效減輕了家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，這對(duì)緩解“入園貴”問題是有很大作用的。

（2）家長(zhǎng)對(duì)政策的滿意程度

有44.2%的家長(zhǎng)對(duì)這項(xiàng)政策“滿意”，“比較滿意”和“非常滿意”的家長(zhǎng)分別占28.3%和19.2%?？梢姡议L(zhǎng)們對(duì)政策的總體滿意程度較高。他們認(rèn)為“補(bǔ)貼”政策不僅縮小了民辦幼兒園與公辦幼兒園的收費(fèi)差距，也體現(xiàn)出政府對(duì)民辦幼兒園的關(guān)注，因此很支持這項(xiàng)政策。

（3）幼兒園教育質(zhì)量的提升狀況

有超過一半的家長(zhǎng)（54.2%）不清楚幼兒園在接受了政府購(gòu)買服務(wù)之后是否提升了教育質(zhì)量。他們認(rèn)為，政府在制定政策時(shí)只規(guī)定有辦園資格的幼兒園就可以享受這項(xiàng)政策性補(bǔ)助，對(duì)幼兒園的教學(xué)質(zhì)量沒有提出具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，家長(zhǎng)事實(shí)上是無法判斷幼兒園的教育質(zhì)量的，政府部門也難以監(jiān)管幼兒園的辦園質(zhì)量。

（4）家長(zhǎng)對(duì)幼兒園滿意度的提升狀況

有49.2%的家長(zhǎng)對(duì)幼兒園的滿意度“有一點(diǎn)提升”，有14.2%的家長(zhǎng)滿意度“有很大的提升”，只有8.3%的家長(zhǎng)滿意度“沒有提升”。我們推測(cè)，幼兒園原來的“高收費(fèi)”是家長(zhǎng)不滿意的主要原因之一。補(bǔ)助政策部分緩解了家長(zhǎng)的不滿意情緒。

四、思考與建議

（一）政府層面

1.制定法律法規(guī)

“政府購(gòu)買教育服務(wù)”在發(fā)達(dá)國(guó)家一般屬于“政府采購(gòu)法”規(guī)定的內(nèi)容，我國(guó)對(duì)這一政策尚未在法律層面上作出明確界定。我國(guó)政府于2002年頒布的《政府采購(gòu)法》并沒有包括服務(wù)購(gòu)買，更沒有細(xì)化到“教育服務(wù)”范疇。因此，此項(xiàng)政策涉及的購(gòu)買主體、購(gòu)買對(duì)象、購(gòu)買資金來源、合同管理與監(jiān)督方面均屬無法可依。為此，我們呼吁相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快制定相關(guān)法律或法規(guī)，以讓政府購(gòu)買教育服務(wù)的政策有法可依或有章可循。

2.豐富購(gòu)買內(nèi)容

和某些發(fā)達(dá)國(guó)家豐富的購(gòu)買內(nèi)容相比，我國(guó)政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)容仍顯得過于單一?！兑庖姟芬?guī)定的“減免租金、直接補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”以及對(duì)教師給予補(bǔ)貼的部分內(nèi)容在實(shí)踐中缺乏可操作性。社會(huì)組織的參與更是少之又少，競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買的方式也因沒有可供競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織的參與而無法實(shí)施。為此，我們認(rèn)為，政策要努力促使教育服務(wù)提供方發(fā)展和壯大，從而讓教育服務(wù)的購(gòu)買內(nèi)容朝著豐富性和多樣性方向發(fā)展。

3.建立多元監(jiān)督機(jī)制

政策購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制可分為政府內(nèi)部監(jiān)督和專業(yè)第三方監(jiān)督。政府內(nèi)部監(jiān)督是指要建立問責(zé)制，各相關(guān)職能部門要清楚地知道資金的流向、政策實(shí)施的進(jìn)度以及服務(wù)質(zhì)量等。在訪談中，教育行政人員坦言“沒有問責(zé)制”，政策的施行只能依賴于“政令暢通”。第三方監(jiān)督主要是指通過社會(huì)中介組織（如會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等）、社會(huì)公眾以及媒體對(duì)此項(xiàng)政策的實(shí)施加以監(jiān)督。第三方一般能保持其客觀性、公正性和專業(yè)性?！?〕例如，在訪談中，我們了解到，在園區(qū)前期進(jìn)行調(diào)研時(shí)，就請(qǐng)過會(huì)計(jì)事務(wù)所核算過民辦幼兒園的生均成本。

4.健全財(cái)政投入制度

在園區(qū)實(shí)施此項(xiàng)政策的一年里，政府共計(jì)投入1450萬(wàn)元，讓約5000名幼兒享受到了“補(bǔ)貼”。如果要在更大范圍內(nèi)實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的政策，勢(shì)必要有更大的財(cái)政投入。為此，需要建立健全的財(cái)政投入制度。不僅要保障經(jīng)費(fèi)投入，更要保障投入的經(jīng)費(fèi)能發(fā)揮最大的效益?！?〕具體到財(cái)政制度的建設(shè)，首先需要有明確的財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)下?lián)芙o符合條件的幼兒園后，還要進(jìn)行定期審計(jì)，監(jiān)督其經(jīng)費(fèi)的使用情況。

（二）民辦幼兒園層面

1.形成契約關(guān)系，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

實(shí)施政府購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)，政府是購(gòu)買服務(wù)方，民辦幼兒園是提供服務(wù)方，它們通過契約明確各自的權(quán)利和義務(wù)。例如，民辦幼兒園不應(yīng)再是最大利益的追求者，而應(yīng)是公共服務(wù)的提供者；政府不再直接提供公共服務(wù)，而是通過委托專業(yè)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的公共服務(wù)。在這一過程中，原本處于社會(huì)“邊緣”的民辦幼兒園以承擔(dān)公共責(zé)任的主體地位參與到公共服務(wù)中來。政府還可以對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的民辦幼兒園進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)其他民辦幼兒園積極參與到競(jìng)爭(zhēng)中來。

2.進(jìn)行教育評(píng)估，提高教育質(zhì)量

教育評(píng)估應(yīng)該是政府購(gòu)買教育服務(wù)應(yīng)有的題中之義，教育評(píng)估在政府購(gòu)買教育服務(wù)過程中還具有特殊作用?！?〕政府需要通過相關(guān)職能部門或第三方來評(píng)估民辦幼兒園是否遵循了購(gòu)買協(xié)議。比如關(guān)于幼兒園資質(zhì)是否達(dá)到了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，一般可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。一是檢查園舍、班額等硬件條件是否符合規(guī)定，二是看教保人員的配備、學(xué)歷等軟件條件是否達(dá)標(biāo)，三是通過相關(guān)專業(yè)人員或相關(guān)評(píng)估方案檢查教學(xué)質(zhì)量是否合格。通過以上評(píng)估，符合條件的幼兒園才能繼續(xù)承擔(dān)提供教育服務(wù)的責(zé)任。

3.提高教師待遇，重視教師培訓(xùn)

如上文所述，在接受訪談時(shí)，教師們普遍反映，“民辦幼兒園的教師工資低、沒有保障，政府的‘補(bǔ)貼’政策和老師基本沒有什么關(guān)系，教師的流動(dòng)性仍然很大”。研究者在進(jìn)行相關(guān)文獻(xiàn)調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，只有部分地區(qū)政府出臺(tái)了給予民辦幼兒園教師相關(guān)補(bǔ)貼的政策。近幾年開始實(shí)施的幼兒園教師“國(guó)培”“省培”活動(dòng)很少有眷顧到民辦幼兒園教師的。其實(shí)，民辦園教師恰恰是最需要培訓(xùn)的，因?yàn)樗齻円话銓W(xué)歷偏低，很多還是非學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)的，有的甚至連教師資格證都沒有。政府只有設(shè)法提高民辦幼兒園教師的工資待遇，并切實(shí)重視民辦幼兒園教師的培訓(xùn)工作，才有可能真正促使民辦幼兒園提升教學(xué)質(zhì)量，減少教師流動(dòng)，從而使購(gòu)買的服務(wù)具有一定的質(zhì)量乃至高質(zhì)量。

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The Investigation and Thinking on the Effect of Government

Purchasing Preschool Education Service：Taking Industrial Park of Suzhou as An Example

Lei Shuxian， Wang Haiying

（College of Educational Science， Nanjing Normal University， Nanjing， 210097）

【Abstract】This paper is based on the interview and questionnaire about policy making and implementation of government purchasing preschool education service in the Industrial Park of Suzhou， Jiangsu Province. The result indicates that the policy making and the implementation process are fairly strict and both kindergartens and parents are quite satisfied with the policy. However， private kindergarten teachers’ benefits need to be improved and in-service training opportunity should be increased； government policy of purchasing preschool education service needs to be perfected.

【Keywords】preschool education； government purchasing service； Industrial Park of Suzhou； private kindergarten