我國內地幼兒園教師工資待遇改革建議及方案評析

【摘要】要解決我國內地幼兒園教師的工資待遇問題，需要盡快完成學前教育立法工作，堵塞法規漏洞；增加公辦和集體辦幼兒園的教師編制，完善民辦幼兒園教師的聘用體制；建立科學合理的幼兒園教師認證和職稱評定制度；建立幼兒園教師工資標準和執行保障機制；逐步將學前一年教育納入義務教育體系；專門制定針對農村幼教發展的政策。通過對海南、廣東和浙江三地改革方案的分析發現，以上改革建議是比較全面、系統、可行的。

【關鍵詞】幼兒園教師；工資待遇；改革建議；改革方案；三年行動計劃

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2013）1/2-0012-04

幼兒園教師工資待遇偏低是一個世界性問題。我國內地幼兒園教師工資待遇偏低問題比較嚴重，且帶有明顯的中國特色。在深入分析了我國內地幼兒園教師工資待遇存在的問題及其成因〔1〕后，筆者針對這些問題，提出以下改革建議。

一、解決幼兒園教師工資待遇問題的建議

1.盡快完成學前教育立法工作，堵塞法規漏洞

我國現有法律法規對學前教育，尤其是幼兒園教師待遇方面的規定不夠健全，對幼兒園教師，特別是民辦幼兒園教師的身份待遇、培訓進修、醫療保險等問題都沒有明確的法律規定。由于缺少《學前教育法》，教育主管部門很難協調各方面的法律關系以及規范各相關主體的行為，導致各地在學前教育領導體制、管理體制、辦園體制、經費投入、教師待遇和辦園條件改善等方面各自為政，使得幼兒園教師工資待遇問題日趨嚴重。

為堵塞這一法規漏洞，全國人大常委、北京師范大學教授龐麗娟多年來一直在推動全國性的學前教育立法工作。她認為學前教育法中應該有專門的章節，對學前教育機構教師和工作人員的資格、職務、聘任、職責與義務、考核、獎勵、培訓、工資報酬、福利待遇、醫療保險、養老保險等作出專門規定，以便為徹底解決幼兒園教師工資待遇問題提供法律保障，為各級政府施政提供法律依據。學前教育法要從法律層面清晰界定幼兒園教師的身份和法律地位，規范幼兒園教師聘任制度，保障公辦、民辦幼兒園教師享有平等地位，尤其需要對民辦幼兒園教師的聘用制度作出全面、明確的規定，從而進一步落實《中華人民共和國教師法》中“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任”的要求。此外，學前教育法還要將集體辦幼兒園納入公辦幼兒園范疇，為其提供同樣標準的財政投入和教師編制，使其擺脫既非公辦幼兒園又非民辦幼兒園的尷尬境地，為其解決教師的編制及待遇問題提供法律依據。

2.增加公辦和集體辦幼兒園的教師編制，完善民辦幼兒園的聘用體制

為解決幼兒園教師編制問題，目前已有地方政府根據本地發展需要，適時、足額增加幼兒園教師編制，并將編制優先追加給公辦普惠性幼兒園，以促進幼教事業發展。還有一些地方政府將農村鄉鎮幼兒園列入鄉鎮政府所屬事業單位管理之中， 所需教師編制從鄉鎮現有事業單位人員編制總量中分配， 將新增編制重點用于解決農村幼兒園教師編制問題。這些做法值得推廣?！?〕

其實，目前我國正在推行的社保、醫保和退休保障體制改革，已經為幼兒園實行教師聘用制創造了良好的外部環境，為幼兒園實行教師聘用制提供了可操作的空間。各地方政府可以采取立法、行政或經濟手段，積極推動落實幼兒園教師聘用制，規定民辦幼兒園必須與受聘教師簽訂勞動合同，依法為其繳納保險，并嚴格按照社會保障體制的規定負擔幼兒園應負擔的比例。這實際上既能減輕幼兒園的負擔，又能保障幼兒園教師的權益。〔3〕

3.建立科學合理的幼兒園教師認證和職稱評定制度

要在全國范圍內推行幼兒園教師聘用制，必須先建立幼兒園教師資格認證和職稱評定制度。教師資格是國家對專門從事教育教學工作人員的基本要求，是公民獲得教師工作崗位的法定前提條件。建議在全國范圍內推行幼兒園教師資格認證及登記注冊制度，只有依法登記注冊為教師的人員，才能從事幼教工作。這不僅是對幼兒園教師專業身份的認證，而且可以提高幼教從業者的專業素質，促使幼兒園教師合理流動，同時可以為幼兒園教師營造公平的就業環境。實行聘用制后，教師資格認證和登記注冊制度可以成為幼兒園和教師雙向選擇的依據，對雇傭雙方來說，都是一種保護。

然而，教師資格認證工作相當復雜，其中對個人教育教學能力的鑒定是一項難度相當大的工作，加上各地情況不一，因此，目前教師資格認證還停留在局部試點階段，尚未在全國范圍內真正開展起來。值得慶幸的是，教育部的《幼兒園教師專業標準（試行）》適時出臺，為各省教育主管部門建立、完善省級幼兒園教師資格認證和登記注冊制度提供了政策依據。在一些缺乏幼兒園教師專業資源的省份，不妨考慮采用香港特區的做法，實行相對簡單的教師資格認證和注冊制度。在香港，任何持有政府認可的大專院校大?；蛞陨蠈W前教育專業畢業證書的香港人，都可以憑畢業證書和成績單到特區教育局登記注冊為“注冊幼稚園教師”（registered kindergarten teacher）。教師注冊后即可持證與幼兒園簽訂聘用合同，而工資待遇則由雙方根據教師的學歷、工作年限及工作內容來協商。這種方法簡單快捷，便于管理。

4.建立幼兒園教師工資標準和執行保障機制

地方政府可以考慮明確規定幼兒園教師的工資標準和福利待遇，保證幼兒園教師的基本工資不低于當地小學教師的60%。朱長勝、姜勇（2012）對11個國家的比較研究發現，只有愛爾蘭的保育員工資僅占小學教師工資的60%左右，其他國家幼兒園教師的工資都占小學教師的75%～100%?！?〕參照這一研究結果，我國幼兒園教師的工資也應不低于小學教師的60%。除制定幼兒園教師工資標準外，地方政府還要建立符合幼兒園教師職業特點的養老、醫療、失業等社會保障制度，可參照當地公務員最低標準，明確國家、幼兒園和幼兒園教師三者在養老保險等社會保障制度中的責任分擔。相應地，地方政府還要建立完整的幼兒園教師工資監督和獎懲機制，對挪用、克扣幼兒園教師工資的單位或個人要追究法律責任，在年檢時對教師工資低于所定標準的園所給予警告，對低于所定標準50%以上的園所實施罰款、整改甚至停辦等懲罰性措施。〔5〕

為全方位保障民辦幼兒園教師的工資待遇，杜絕欠薪扣薪現象，各級政府可以考慮借鑒香港特區的做法。在香港，任何雇主只要拖欠員工工資、加班費、遣散費等在兩個星期以上，雇員就可以去法院起訴，要求向雇主發出破產令或清盤令。政府會通過下屬破產欠薪保障基金會直接向雇員賠付被拖欠的工資，然后再通過相關法律訴訟程序，向雇主追討相關款項。這一舉措有力保障了員工的權益，值得內地政府參考。

5.逐步將學前一年教育納入義務教育體系

目前我國學前教育領域出現許多問題的根源在于學前教育不屬于義務教育體系，各級政府對學前教育的財政投入缺少動力和預算。因此，有學者認為最根本的解決方案是將學前教育義務化。筆者曾經撰文〔6〕指出，現階段我國的國情不適合全盤實施學前教育義務化，不過，筆者并不反對我們學習英國和美國的做法，分階段、逐步將學前一年（5～6歲）教育納入義務教育體系。例如，教育部可以考慮在2015～2020年間將學前一年教育納入義務教育體系，城市先行，農村隨后。這樣做有望從根本上解決幼兒園教師的身份和待遇問題，讓其和小學教師一樣真正享有正式編制，在工資、職稱、社會福利等方面獲得同等待遇。當然，即使不能將學前一年教育納入義務教育體系，也應該努力實現幼兒園教師與小學教師享有同等待遇。

6.專門制定針對農村幼教發展的政策

我國有80%的幼兒園在農村，且大部分農村幼兒園無獨立法人，無獨立校舍，無教師編制，無財政經費。我國目前現有的幼教政策法規對農村幼兒園的關注不夠，使得許多政策在農村幼兒園無法貫徹落實。因此，有必要考慮政策法規在農村地區的可行性，出臺針對農村幼教發展的政策，如保障一定比率的財政投入和編制重點優先投入農村地區、貧困地區等?！?〕另外，還可以考慮由縣級政府統籌農村幼兒園教師的工資。例如，由縣或鄉級教育主管部門為每位幼兒園教師設立工資專戶，以高于當地農村人均收入的標準按時、足額為教師發放工資。這一舉措在保證幼兒園教師工資及時足額撥付的同時，能很好地解決農村幼兒園教師的社會保障問題，使他們安心從教?！?〕

二、各地政府的改革方案分析

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》頒布以后，各省區市政府相繼出臺了三年行動計劃，提出了各種改革方案，其中包括解決學前教育師資及其待遇等問題的方案。筆者選取海南、廣東和浙江三地的改革方案進行分析，以考察上述改革建議的可行性。

1.海南方案

海南省政府發布《海南省學前教育改革和發展三年行動計劃（2011～2013年）》和《海南省學前教育師資配備管理指導意見》（以下簡稱《意見》），要求各市（縣）機構編制部門根據省編辦核定的公辦幼兒園教師編制數額，具體核定每所公辦幼兒園的教師編制，滿足幼兒園的編制需要。非公辦幼兒園也要參照《意見》的要求配足教職工。教育主管部門要將民辦幼兒園的師幼配比情況納入辦園許可的評估范圍。海南省政府宣布，從2012年起連續3年，會按規定開展鄉鎮中心幼兒園教師公開招聘工作，每年為200名省屬師范院校畢業且到鄉鎮中心幼兒園工作的教師補償學費。海南省將全面實施幼兒園教師持證上崗制度，幼兒園教師完成規定課程學習經考試合格后，可以獲得省教育廳驗印的《海南省幼兒園教師專業合格證》。各市（縣）可參照公辦幼兒園教師工資標準，合理確定非公辦幼兒園教師的最低工資標準，落實和完善非公辦幼兒園教師的醫療、養老等社會保障政策。省、市（縣）兩級教育、人力資源和社會保障、財政等部門負責全面落實幼兒園教師在工資福利待遇、職稱評定、進修培訓、評獎評優等方面的政策。各級教育主管部門須加強對非公辦幼兒園教師聘用的規范程序和合法權益落實情況的督查。非公辦幼兒園舉辦者必須與聘用教師簽訂規范的勞動合同，按時、足額兌現工資和福利待遇，保證教師培訓經費的落實。

2.廣東方案

廣東省幅員廣闊，各地經濟發展水平差異較大。各市級政府根據自身情況，相繼出臺了符合自身實際情況的三年行動計劃。筆者以東莞、三水的改革方案為例，進行分析。

（1）東莞方案

2012年起，東莞市財政每年拿出1億元對全市幼兒園進行連續3年的普惠性補貼，以改善幼兒園教師待遇。幼兒園滿足4項規定條件就可以得到每年每生400元的財政補貼（市一級以上的幼兒園每年每生補貼550元），所得補貼主要用于基建、設施、教師工資、師資培訓等方面，其中改善幼兒園教師的工資待遇是重中之重。4項規定條件是：①在東莞經批準開辦幼兒園1年以上，具有獨立法人資格。②當年年審合格。③按教育部門核準的辦園規模和班額辦園，每班配齊兩教一保。④當年幼兒園教師的月收入不低于東莞城鎮居民月平均收入的60%，即不得低于2300元（包括社保、伙食補貼等）。遺憾的是，很多民辦幼兒園因為教師的月收入低于2300元，所以當年沒得到財政補貼。當地政府堅持這一標準，目的是為了敦促幼兒園自覺提高教師待遇，隨后再為其提供財政補貼。

筆者認為，設置這一待遇標準的確有利于促使民辦幼兒園自我改進，同時也能起到扶持民辦幼兒園的作用。對于公辦幼兒園來說，政府提供的財政補貼類似“錦上添花”，而對民辦及農村幼兒園來說，這些財政補貼無異于“雪中送炭”。當然，民辦幼兒園必須先想辦法將教師的月收入提高到2300元才能拿到這一補貼。對許多民辦幼兒園來說，難度不小。此外，如何監管這些財政補貼的使用，如何保證資金能專款專用于提高幼兒園教師待遇、改善教學條件等，尚需建立有效的監督機制，需要教育行政部門聯合其他部門進行督查。

（2）三水方案

三水市目前正在進行公辦幼兒園制度改革：一是落實幼兒園教師編制。二是參照本地小學公辦教師人均收入標準，落實公辦幼兒園教師工資。三是規定非編幼兒園教師工資不低于當地小學公辦教師人均收入的30%。四是通過財政補貼及合理收費，使民辦幼兒園教師2013年的人均收入不低于當地小學公辦教師人均收入的40%。五是建立幼兒園教師人才資源庫，制定入庫、補貼標準，對入庫教師通過以獎代補方式進行補貼。雖然所規定的民辦幼兒園教師2013年的人均收入不低于小學公辦教師人均收入的40%的標準并不高，但三水市的改革方案依然值得肯定。至少，三水市政府的承諾能夠兌現，而且他們確實為公辦幼兒園配齊了教師編制，并且建立了全市幼兒園教師人才庫和入庫標準，還為教師提供入庫獎勵。這些做法都比較實際、到位。

3.浙江方案

浙江省政府在2011年發布了《浙江省發展學前教育三年行動計劃（2011～2013年）》，推出五項措施，大力加強學前教育師資隊伍建設。一是嚴格幼兒園教師資格準入制度，制定《幼兒園教師管理辦法》，建立幼兒園教師注冊登記管理制度。二是加強幼兒園教師的培養培訓，將幼兒園新教師培養統一納入高等師范院校招生計劃，擴大幼兒師范生的招生規模，完善幼兒園園長和教師分級培訓體系。三是解決幼兒園教師編制問題，由省級機構編制部門研究制定幼兒園編制配備指導意見，各市（縣）據此為公辦幼兒園核定事業編制，逐步配齊幼兒園教職工，新增編制優先向農村地區鄉鎮中心幼兒園傾斜。四是依法落實幼兒園教師地位和待遇，完善幼兒園教師職稱評定制度，對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的幼兒園教師實行傾斜政策。五是規定民辦幼兒園要認真執行《中華人民共和國勞動合同法》，依法規范用工，保障保教人員的合理待遇，保障民辦幼兒園教師參照事業單位人員標準享受養老、醫療等社會保障。

綜上所述，各地政府在三年行動計劃中提出的改革方案雖然不盡相同，但針對的問題都是相同的。這說明各級政府已經看到了阻礙幼教發展的主要問題，提出的改革措施中雖然不包括學前教育立法和學前教育義務化這兩項超出省級政府權限的措施，但其他措施與筆者上文提出的改革建議的重點是一致的。可見，本文提及的改革建議是比較全面、系統、可行的。筆者深信，只要我們少一些空談，多一些實干，我國的學前教育事業定會發展得更好。

參考文獻：

〔1〕李輝.內地幼兒園教師工資待遇存在的問題及其成因〔J〕.幼兒教育：教育科學，2012，568（12）：6-10.

〔2〕〔7〕桂梅.我國幼兒教師聘任制度的研究〔D〕.武漢：華中師范大學，2010.

〔3〕馮曉霞，蔡迎旗.我國幼兒園教師隊伍現狀分析與政策建議〔J〕.人民教育，2007，（11）.

〔4〕朱長勝，姜勇.國外幼兒教師工資待遇與福利改革的比較研究〔J〕.教育導刊，2012，（4）.

〔5〕〔8〕呂雯慧.論幼兒教師工資低的根源及其解決辦法〔J〕.教育導刊，2010，（10）.

〔6〕李輝.也談幼兒教育義務化〔J〕.幼兒教育：教育科學，2009，442（6）：1-4.

Review of Reform Suggestions and Plans to Solve the Problem of Kindergarten Teachers’ Salaries in Chinese Mainland

Li Hui

（Faculty of Education， The University of Hong Kong）

【Abstract】The six suggestions to solve the problem of kindergarten teachers’ salaries in Chinese mainland are： （1） to launch the Preschool Education Law to plug the regulatory gaps； （2） to increase the authorized size of both public and street kindergarten teachers and to establish the employment system for private kindergarten teachers； （3） to establish a scientific system to register kindergarten teacher and monitor their qualification； （4） to develop the pay scale for kindergarten teachers； （5） to include 5-6 year children in the compulsory education system； （6） to focus on the development of early childhood education in rural areas. The reform plans of Hainan， Guangdong and Zhejiang provinces are also reviewed in this paper， and it is found that these reform suggestions are comprehensive， systematic and feasible.

【Keywords】kindergarten teachers； salary； reform suggestions； reform plans； 3 year action plan