緩和民辦中小學董事會與校長財務管理沖突的思考

《教育法》規定校長享有“使用本單位經費”的權利體現了國家對校長法律地位和神圣職責的充分認可。然而在實踐中，校長經費使用權并沒有得到實現。董事會投入資產而獲得的控制權，限制了校長取得合法經費使用權，兩者不斷在經費使用上發生沖突。

一、董事會和校長經費使用權發生沖突的原因分析

法律法規的制定和執行不同步是不能保障實踐中校長具有財務管理權的主要原因。立法滯后與現實迫切需求相矛盾是致使校長不能依法享有經費使用權的直接原因。資本的尋利性和教育的公益性之間的矛盾是導致董事會和校長在財務管理問題上產生沖突的根本原因。

（一）法律法規的制定和執行不同步

管理體制的完善，是學校規范管理的前提條件。盡管《民辦教育促進法》制定了相關的法律法規規范民辦學校管理，但制定和執行不同步，法律法規不能發揮應有的規范作用。此外，教育行政部門管理的傾斜度在于公辦學校，對民辦學校的管理大部分是依法監督辦學標準和行為，很少涉足其內部管理，為董事會獨霸經費使用權提供了可能。

1. 章程管理流于形式

學校章程是學校為實現學校的正常運轉而制定的自律性文件，本應是學校的最高行動準則。但在實踐中，學校章程管理往往流于形式，違背了《民辦教育促進法》的立法初衷，校長失去依法行使經費使用權的依據。

首先，作為學校管理的自律性文件，章程的制定沒有體現學校自主管理的特點。大部分民辦學校套用教育局給予參考的模版內容，章程內容千篇一律，只是在學校名稱、地址、開辦資金和地址等欄目寫上本學校的確切資料。套用的模版模式同樣使學校經費使用的大權控制在董事會的手中。除了教育股份制公司的章程略微賦予校長一定的經費使用權外，其余學校章程均回避這個敏感問題。教育股份制公司的辦學目前尚處于探索階段，其“雙法人體制”的模式決定了其管理制度并不可能為所有民辦學校效仿。

其次，作為學校的最高行動準則，章程的執行缺乏內部監督和制衡。大部分民辦學校章程只是為了申請開辦民辦學校而制定，之后只成為存放于檔案室的資料之一。大多數教職工對于民辦學校的辦學章程都不了解，章程只成為董事會和校長知曉的文件。

2. 董事會管理流于形式

權利主體之間互相制衡，互相監督，是實現有效管理的最有效手段。董事會構成單一，以投資者為主的現實狀況，決定了董事會牢固掌握經費使用權，侵害了校長法定的財務管理權。

首先，學校董事會組成人員構成單一，董事會民主決策的程序失去效應。《民辦教育促進法》雖然規定了董事會人員構成的比例，但由于缺乏內部監督機構，實踐中往往只是為數不多的幾個人操控控制權。

其次，民辦學校內部沒有相互制約的權力機構。《民辦教育促進法》規定了董事會掌握“決定學校重大事項的”的權利，卻沒有規定學校必需成立其它權力機構，制衡董事會的霸權地位。盡管大部分學校章程有設立監事監督董事會行使權利的情況，但章程并不能起到實質性的約束作用。

（二）立法滯后與現實迫切需求的矛盾

民辦學校的校長不能依法行使其經費使用權，就是因為現行法律法規立法的嚴重滯后，立法的滯后性與現實迫切需求產生強大的矛盾沖突。

1. 立法不一致

我國法律有基本法律和非基本法律之分。《教育法》由全國人民代表大會通過，屬于基本法律。而《民辦教育促進法》由全國人大常委會通過，屬于非基本法律，從屬于《教育法》。作為下位法，非基本法律的內容必須與基本法律保持一致。《教育法》第28條明確規定校長具有“管理、使用本單位的設施和經費”的權利。可《民辦教育促進法》沒有任何對校長財務管理權的規定，校長只具有擬定經費預算的權利。

董事會之所以不肯委托經費使用權給校長，一方面是資本的尋利使然，另一方面重要原因是因為其在《民辦教育促進法》法律層面缺乏應有的法律依據。《民辦教育促進法》回避校長的經費使用權，沒有具體規定校長享有怎樣的經費使用權，只是籠統地用“執行董事會”的授權進行表述，為董事會牢固掌握學校經濟大權留下余地。

2. 立法不明晰

立法不明晰，是導致管理無章可循的根本原因。我國民辦學校的法人屬性并不確定，導致了投資者投入資產的財產所有權得不到法律認同，投資者只是獲得了有限的收益權。投資者的行為得不到有效保護，直接導致投資者的短期行為，加大控制經費使用權，加劇了和校長的矛盾沖突。

民辦學校由于具有事業和企業兩種法人的特性，無法按照《民法通則》對法人的劃分標準進行適當歸類。投資者辦學，首要的目的就是獲取經濟利益。財產所有權的喪失，使得眾多的投資者偏重短期經濟效益，忽視長期教育效益；偏重短期資金回收的可能性，忽視教育質量生成時間的長期性，直接造成了董事會屢屢與校長發生經費使用權沖突。

《民辦教育促進法》確定了民辦學校辦學期間的法人財產權，但對于出資人的權利和最終歸屬卻沒有提及。《民辦教育促進法》第35條和36條明確規定了民辦學校財產屬于法人財產，其所有權歸法人并受到法律保護。而投資人一旦投資辦學，所投入部分資產的管理和使用權將歸學校而不再歸投資者。《民辦教育促進法》第59條既沒有明確規定返還出資人的投入，也沒有明確規定清算后剩余財產的歸屬。

（三）資本的尋利性和教育的公益性相矛盾

盡管投資者投資舉辦學校后喪失了學校的財產所有權，還是不斷有人投資民辦教育。投資者的目的不在于獲得學校的財產所有權，而是獲得學校的控制權，進而獲得由控制權帶來的一系列利益。尋求經濟利益是最直接的目的，也是資本的本質屬性，與教育的公益性顯然產生極大的矛盾沖突。

1. 辦學目的沖突

辦學目的是學校一切管理工作的指導思想。董事會往往把謀取利潤當作辦學目的，而校長則把培養人才作為辦學目的。董事會管理學校的宗旨是節省開支，增加盈利，認為提高教學質量只是實現管理目標的必要條件和手段。校長則認為辦好學校才是迫切任務，過分地節省開支和追求利潤勢必會影響教學質量。

2. 權利和責任的沖突

民辦學校實行董事會領導下的校長負責制，在這種體制下，校長負有管理學校和營利的雙重責任。但不能像公辦學校校長一樣成為法人代表。盡管《民辦教育促進法》規定“校長也可以擔任法人代表，但現實中往往是出資者任法人代表。董事會具有決定學校重大事務的權力，但往往沒有具體責任人，即使有具體責任人，也往往不懂學校的重大事務。在客觀上牽制和左右校長的行為取向。校長的權利和責任不對等，是兩者產生經費使用沖突的重要原因。

二、董事會和校長財務管理關系的規范

（一）依法加強民辦學校的管理

依法執行現有的法律法規，首先要落實民辦學校的雙法人管理制度。《民辦教育促進法》規定民辦學校實行董事會領導下的校長負責制，目的就是明確董事會的法律地位，擺脫舉辦者法人控制學校或者校長專權的現狀，加強學校作為獨立法人的地位，使學校法人從舉辦者法人組織中獨立出來，實行舉辦者法人和學校法人的雙法人制度。

其次，教育行政部門要加強民辦學校管理的督查，規范董事會和校長的關系；加大民辦學校貫徹學校章程管理的檢查，把校長依法享有的財務管理權和學校議事決事的程序納入考評范圍之內；監督學校董事會、監事會和學術委員會相互制衡機構的構成及運作情況。董事會、監事會和學術委員會的構成應該符合法律法規的要求，把校長和教職工代表納入其中，防止董事會獨攬大權的局面。

（二）建立委托代理關系

民辦教育具有雙重特性。目前立法上存在不少困難，加強民辦學校管理需要的監督成本太高，教育行政部門也難以監督管理民辦學校的運作。本文研究分析得出，目前最有效、最必要的方式是在兩者之間建立委托代理關系，董事會的財務管理所有權和使用權進行分離，董事會授予校長部分經費使用權職能。民辦學校的投資者和校長之間必須尋求和培育結合點，結合點的基礎就是提高辦學質量和辦學效益，必要條件是處理好責、權、利的關系。因此，董事會可以以契約形式將職責與個人回報界定清楚，將業績作為報酬的基礎，職權與獎懲均透明化、契約化，讓校長在預算的范圍內擁有辦學經費的完全支配權。

（三）完善立法

從長遠來講，完善立法是改善董事會和校長矛盾關系最根本的對策。完善上位法《教育法》和下位法《民辦教育促進法》規定不一致的問題。《民辦教育促進法》對校長的經費使用權規定還比較模糊，既缺乏法律支持，也缺乏可操作性。要改變現狀，根本問題是從立法上明確民辦學校的法人屬性，明晰投資者投入資產的財產所有權問題；其次，《民辦教育促進法》應對校長依法應該享有的經費使用權作出明確界定。

責任編輯 李少杰