學前教育普惠性視角下財政投入模式

【摘要】財政性學前教育經費是構建學前教育公共服務體系的重要物質基礎。杭州市結合本地區實際情況和學前教育工作中積累的經驗，構筑出富有地方特色的成本分擔與生均補助政策體系，該體系以學前教育“1+4”文件為核心內容，落實各級政府經費投入責任，對經費來源、管理和使用等方面都做出了具體規定，同時也著力解決弱勢群體入學、民辦園發展等突出問題，公平與效率并重，該政策使得杭州市學前教育經費投入水平有了數量和品質上的顯著提升，對各地普惠性學前教育事業發展，有著重要的借鑒意義。

【關鍵詞】普惠性； 財政投入； 杭州市

【中圖分類號】G610 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2013）11-0018-05

【作者簡介】呂蘋（1970-），女，浙江桐鄉人，浙江師范大學杭州幼兒師范學院教授；付欣悅（1990-），女，江西南昌人，浙江師范大學杭幼師院學前教育專業2011級碩士研究生。

2010年頒布的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）（以下簡稱“國十條”）明確提出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”，意味著公益性和普惠性是政府在學前教育領域實現“善治”的出發點和歸宿。近年來，杭州市充分認識到財政投入在發展學前教育公益性和普惠性中的重要作用，逐步將學前教育納入公共財政的保障范圍，建立“政府主導、區縣（市）為主、鄉（鎮）分擔、社會參與、家庭繳費”的成本分擔與生均補助政策體系 ，使政府在學前教育發展中承擔起主體責任，極大地推動了普惠性學前教育事業的發展進程，為其他地方的學前教育財政投入決策，提供了有益的借鑒。

一、發展歷程

（一）施行背景

改革開放以來，杭州市各級政府抓住經濟快速發展的契機，切實落實學前教育責任，使該市學前教育事業發展一直處于國內領先位置。2005年的《杭州市人民政府關于加快學前教育改革與發展的若干意見（試行）》（以下簡稱“05《意見》”）中就規定要落實各級政府責任，爭取在2010年基本形成0～3歲早期教育體制。2006年，市政府規定，杭州市本級財政每年在教育事業費中安排一定比例的學前教育事業經費，并將其列入財政預算，做到逐年增長；各區學前教育事業經費達到同級教育事業經費的5%以上，縣（市）達到3%以上并將其列入財政預算，做到逐年增長?！笆濉逼陂g，杭州市學前3年幼兒入園率達到96.6%，等級幼兒園在園幼兒覆蓋率達到67.2%，鄉鎮中心幼兒園建園率達到95.1%[1]，各項指標都大大超過全國平均值。

在獲得成績的同時，市政府還注意到了制約本地區學前教育發展的一些突出問題。據相關資料顯示，2006年，全市學前教育事業經費只占財政預算內教育經費的2.2%，有的區、縣（市）還不足1%，個別的為零[2]，這表明部分地方政府的責任落實還不到位。此外，各級政府雖然加大了對學前教育事業投入，但還遠遠不能滿足需求；在資金使用的公平性和可持續性上，也存在不少問題。要解決這些問題，急需新一輪的政策出臺。

（二）推行過程

2005年以來，面對學前教育發展中的問題，杭州市政府抓住學前教育成本分擔與生均補助這一關鍵，在廣泛調研的基礎上，逐步細化相關規定，形成了符合本市實際情況的學前教育成本分擔和生均補助體系政策框架，落實政府主導投入責任?！?5《意見》”就明確指出“區、縣（市）要加大對幼兒教育的投入，在財政性教育經費預算中安排學前教育經費，并做到逐年增長，專款專用”。在此基礎上，2007年，杭州市《關于進一步加快學前教育改革與發展的若干政策意見（試行）》（以下簡稱“07《意見》”）更加具體地規定了“各區學前教育事業經費達到同級教育事業經費的5%以上，縣（市）達到3%以上”，并提出要“落實預算內生均公用經費和幫扶資金”“設立學前教育專項經費”的要求，加大對弱勢群體的資助力度。為了規范學前教育專項經費的使用和管理，提高經費使用效益，市政府于同年制定了《杭州市學前教育專項經費使用和管理辦法》，規定市財政每年安排學前教育專項經費500萬元，通過以獎代撥的方式，支持學前教育發展，并且對專項經費管理和使用進行規定和細化。

2011年，為進一步加快學前教育改革與發展步伐，全面提升學前教育整體水平，滿足廣大人民群眾“好入園、入好園”的需求，實現高標準、高質量普及15年基礎教育的目標，依照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年） 》和“國十條”的文件精神，市政府出臺了一系列政策確保成本分擔與生均補助政策的落實。杭州市政府頒布了杭州市學前教育“1+4”新政，即《杭州市委市政府關于加快推進學前教育均衡優質發展的若干意見》（市委〔2010〕22號）（以下簡稱“10《若干意見》”）和《杭州市學前教育專項資金管理辦法》（杭政辦函〔2010〕316號）（以下簡稱“10《專項》”）、《杭州市幼兒園園舍建設實施辦法》（杭政辦函〔2010〕317號 ）、《杭州市幼兒園非事業編制教師管理辦法》（杭政辦函〔2010〕326號）、《進城務工人員子女在杭入園管理暫行辦法》（杭政辦函〔2010〕315號）等四個配套文件，構建了促進杭州學前教育均衡優質發展的政策框架，建立起以公共財政為支撐的學前教育經費保障機制，成為杭州市學前教育發展的里程碑[3]。 隨后，浙江省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十次會議批準了《杭州市學前教育促進條例》（以下簡稱《條例》），該條例已于2012年2月開始施行，標志著杭州學前教育事業發展的經費有了堅實的法律基礎，這將切實保障適齡兒童接受學前教育的權益，推進本地區學前教育的普惠性發展。

（三）施行效果

隨著杭州市政府主導的成本分擔與生均補助體系的發展與完善，學前教育事業發展取得了顯著成效。

其一，各級政府責任得到落實，學前教育財政投入不斷增加。從2005年開始，市和區、縣（市）加大對幼兒教育的投入，在財政性教育經費預算中安排學前教育經費，并做到了逐年增長、?？顚Ｓ茫Ｕ瞎k幼兒園的正常運轉及教職工工資、安全和培訓等所需資金的落實。2007年市本級財政安排學前教育專項經費500萬，2009年增至1000萬，通過以獎代撥的方式，支持全市學前教育發展。各區、縣（市）也結合實際，紛紛加大了對學前教育的財政投入力度（見下表）。

其二，在園幼兒數逐年上升，師資力量得到極大改善。在園幼兒數方面，據市統計局的資料顯示，該市在園幼兒數量已由2005年的188991人提高到2010年的267352 人，提高了41.5%，年均提高約7%[4]；在師資力量方面，2009年全市幼兒園教職工22970人，所有教職工中事業編制3077人，占總數20.3%，名列全省前茅，全市幼兒教師學歷合格率為98.8%；中學高級教師104人，小學高級教師1695人，小學一級教師3278人，教師資格證持有率為74.4%[5]。

其三，欠發達地區學前教育事業得到有力促進。依照新制定的專項資金扶持標準，市級財政向5縣（市）轉移支付補助，主要用于平衡學前教育教師提高待遇（包括工資福利、社會保險、住房公積金）等方面的資金缺口。在落實學前教育各項政策的前提下，對5縣（市）足額籌措學前教育經費用于保障學前教育教師提高待遇的新增資金不足部分，由市級財政補助50%。5縣（市）提前100%落實從事學前教育教師待遇等各項政策，提前到位的資金加成10%補助。上述作法都極大地推動了欠發達地區的學前教育事業發展，使得“?；?，廣覆蓋”的普惠性學前教育政策真正落實到位。

二、政策解析

（一）明確政府職責，強化各級政府責任

鑒于尚存在的政府職責不明，責任落實不到位的情況，為了使各部門切實承擔起發展學前教育的應盡職責，保障發展學前教育所需的各項經費真正落實到位，“10《若干意見》”中特別規定，學前教育投入以區、縣（市）財政為主。各區、縣（市）要將學前教育經費列入政府財政預算，新增教育經費向學前教育傾斜。要統籌落實學前教育經費投入各項政策和幼兒園教師待遇，提高生均公用經費，加快公辦幼兒園建設，加大對民辦幼兒園的扶持力度。市財政采取以獎代撥、以獎代補等形式，加大經費扶持力度?！稐l例》也以法定形式作出了相關規定。二十七條明確規定“各級人民政府統籌本行政區域的學前教育經費保障工作，將學前教育納入公共財政為支撐的保障范圍，建立政府主導、區縣（市）為主、鄉（鎮）分擔、社會參與、家庭繳費的學前教育經費保障機制，加大各級財政投入，提高保障水平”。

此外，市政府還制定并著力健全督導與激勵機制。各區、縣（市）政府教育督導室和教育行政部門要加強對學前教育工作的督導，開展經常性督查，督促鄉鎮（街道）落實責任。每年，杭州市開展學前教育達標縣、強縣和學前教育達標鄉鎮、先進鄉鎮創建活動，對已評上學前教育達標縣和學前教育強縣的區、縣（市）進行復核，并相應給予獎勵。這為強化各級地方政府對學前教育事業發展的投入責任，作出了有力保障。

（二）設立學前教育專項資金，拓展資金來源

為全面提升學前教育整體發展水平，縮小地區差異，杭州市政府于2007年就開始設立學前教育專項資金，由市政府進行統籌分配?！?7《意見》”就首次明確規定“設立學前教育專項經費。市財政每年安排學前教育專項經費500萬元，通過以獎代撥的方式，支持全市學前教育發展”，使學前教育經費開始“?？顚Ｓ谩薄橐幏秾ｍ椯Y金使用和管理，提高資金使用效益，政府于同年制定了《杭州市學前教育專項經費使用和管理辦法》（以下簡稱“07《專項》”）進一步規定了專項經費的適用范圍、獎勵和扶持標準。

2010年，在“國十條”的精神指引下，杭州市對學前教育專項經費的來源、管理和使用進行了更為科學合理的規范。為拓展專項資金來源，確保資金逐年增長，滿足日益增加的學前教育需求，“10《意見》”規定要多渠道籌措教育經費，資金來源渠道為：各區、縣（市）學前教育事業費（各區學前教育事業費達到同級教育事業費的8%以上，5縣（市）達到5%以上）、市本級和各區、縣（市）在地方教育附加（20%）、每年的土地出讓金（0.5%）。根據文件精神，2010年的《杭州市學前教育專項資金管理辦法》除規定了資金來源之外，較之于“07《專項》”還額外增加了“管理原則”，資金管理要“體現市與區、縣（市）相結合；體現公辦、民辦幼兒園一視同仁；兼顧教師待遇與建設配套標準逐步到位，民辦園也成為專項資金的重點補助和獎勵對象，這將推動普惠性民辦園的發展。在補助獎勵標準上，將“扶持資金”一項放在“獎勵資金”之前，體現了政府在學前教育普遍惠及、共同享有問題上重視程度的極大提升。

杭州市專項資金的使用和管理，體現了在政府承擔主要投入基礎上，市財政和區、縣（市）財政相結合、立足當下和長遠發展相結合、保障公辦和發展民辦相結合、維護公平與注重效率相結合的精神，將有力推動普惠性學前教育事業的可持續發展。

（三）落實預算內生均公用經費，加大對民辦園的資助力度

生均公用經費是單位學生所占教育經費投入的數量，是比較不同地區教育發展狀況的重要指標，而我國學前教育生均公用經費一直偏低，為改善這一狀況，杭州市政府積極做出行動，落實預算內生均公用經費?！?7《意見》”就指出“各區、縣（市）要制定學前教育生均公用經費最低標準，在學前教育事業經費中安排一定比例的農村幼兒園預算內生均公用經費，并做到逐年增長”，規定到2010年，學前教育預算內生均公用經費達到當地小學預算內生均公用經費的三分之一以上。“10《意見》”更是進一步提出“到2015年，學前教育預算內生均公用經費達到當地小學生標準二分之一以上，并實現全覆蓋”。《條例》以法律形式規定了生均公用經費落實責任方“市和區、縣（市）人民政府應當制定和落實學前教育生均公用經費制度。學前教育生均公用經費應當列入財政預算，并參照所在地小學預算內生均公用經費標準，逐步提高。”為了更好地促進民辦園發展，貫徹中央及杭州市“10《意見》”精神，實現2015年“全覆蓋”的目標，《杭州市學前教育三年行動計劃》特別作出“學前教育預算內生均公用經費逐步向民辦幼兒園覆蓋”的規定。

（四）大力保障困難家庭子女入學，切實維護教育公平

由于社會對對學前教育領域內公平性問題的日益關注，較之于“07《意見》”，“10《意見》”對于弱勢群體的利益保障問題進行了著力強調，體現了杭州市政府順應民意，對構建“普惠性”學前教育體系、促進社會公平正義作出了具體努力。對照“07《意見》”，“10《意見》”除了將原來的“進一步加快學前教育改革與發展”進一步完善成了“加快推進學前教育均衡優質發展”之外，原來《意見》中的“落實預算內生均公用經費和幫扶資金”一項在“10《意見》”中發展為“落實預算內生均公用經費”和“完善教育資助制度”兩項，可以很明顯地看出市政府對于保障學前教育普惠性的決心和信心。

杭州市是全國較早實施學前教育資助政策的城市之一。早在2003年，杭州市就規定持《杭州市困難家庭（低保家庭、特困家庭、困難家庭）救助證》家庭的子女在公辦幼兒園接受教育，持教育資助券可抵充所讀幼兒園50%以上的保育費。 2008年，杭州市每年進行一次學前教育強縣和達標縣評估工作，要求各“達標縣”建立低保家庭和困難家庭子女入園教育資助券制度，其資助金額不低于同等級公辦幼兒園保育費的50%，并統一納入中小學教育資助券專項資金。“10《意見》”在原有資助政策的基礎上，結合政府現有財力和本市學前教育發展現狀，除規定“在市屬及市屬以下公辦幼兒園接受教育，持有效期內《杭州市困難家庭（低保家庭、農村低保家庭、困難家庭）救助證》家庭的子女（以下簡稱持證家庭子女）享受教育資助額標準為其就讀幼兒園保育費50%以上”之外，還作出“在民辦幼兒園接受教育，其所在幼兒園保育費收費標準高于甲級幼兒園的持證家庭子女，按甲級幼兒園保育費50%的標準予以減免；幼兒園保育費收費標準低于甲級幼兒園的持證家庭子女，按其實際保育費的50%予以減免。殘疾兒童享受保育費全免待遇，發展殘疾兒童學前康復教育”等規定。針對農民工子女入托問題，杭州市政府在“1+4”新政中還特意包含了《進城務工人員子女在杭入園管理暫行辦法》，明確了進城務工人員子女入園的條件、保障措施等，切實維護了進城務工人員子女的正當權益，確保了城務工人員子女在日常教育教學中享有本市兒童同等待遇。

三、政策思考

學前教育的發展是政府、市場和社會三方力量共同參與“治理”的產物，既非單純的“國退民進”也非一味的“國進民退”，政府作為政策架構的主體，其角色是否“正位”，對于學前教育事業的發展，有著至關重要的作用。

（一）確保投入總量

學前教育發展中出現的“入園難”、“入園貴”問題是一些地方政府職責的缺位造成的，一定的學前教育投入水平，是從量上衡量政府職責落實程度的重要指標。杭州市首開學前教育立法先河，繼杭州市學前教育“1+4”新政之后，制定并實施的《杭州市學前教育促進條例》，以法律的形式規定各級政府將學前教育納入公共財政為支撐的保障范圍，學前教育經費保障機制為“政府主導、區縣（市）為主、鄉（鎮）分擔、社會參與、家庭繳費”明確了政府的職責，將政府放在學前教育事業經費來源的第一位，并且規定了學前教育的經費來源、提出了設立學前教育專項經費的要求，降低了學前教育的政策風險。借由，多項政策保障學前教育財政投入的總量，是用實際行動落實“國十條”的有關規定，從量上落實了政府責任。

（二）優化投入結構

政府履行責任，發展學前教育公共服務絕非簡單地提高公共物品的生產量，更重要的是在資源分配中的價值導向。具體在財政投入中，就是如何在確保增量前提下優化投入方式和結構的問題。在這一問題上，杭州市堅持公平與效率并重（見圖1），并尤以注重公平作為特色，主要表現在：

1. 財政投入的“公民一體”

長期以來，民辦園的發展一直處于尷尬之中，不少人對于普惠性民辦園是否能承擔“普惠性”角色感到憂慮，其根本原因在于民辦園最初是作為一種市場化產物出現的，因而也會受到市場弊端的影響。但隨著社會狀況的不斷變化，特別是一些社會組織團體的壯大發展，服務于普通民眾的公益性民辦園涌現出來，成為學前教育服務生產的重要組成部分。在現代公共事務管理上，政府已經不再是以往“高高在上”的角色，逐漸轉變為一種合作平臺的構建者、支持者和監督者的角色，學前教育事業發展不妨擺脫“姓公”“姓私”的爭論，將政府、市場和社會力量整合為一體加以考慮，進行合理、公正的準入、評估和退出等制度建設，發揮三種力量在學前教育資源配置中的獨特優勢。杭州市在處理公辦園和民辦園發展問題上一視同仁，特別是在“10《專項》”專項資金的管理原則中納入“公辦、民辦幼兒園一視同仁”一項，并力爭在2015年教師待遇達到同工同酬，財政投入“公民一體”、公辦民辦公平對待，有利于幼兒教育事業向著健康、合理的方向發展。

2. 著力解決弱勢群體入園問題

學前教育財政政策向弱勢群體的傾斜，應成為政府發展學前教育的長效機制。優先保障弱勢群體的利益涉及教育的起點公平，這是“普惠性”學前教育的題中之義，而且“對弱勢兒童實行財政投入上的傾斜和優先保障已經成為國際社會學前教育投入的一項基本原則”[6]。“國十條”強調要“建立學前教育資助制度，資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育”，對于弱勢群體的財政傾斜已經成為發展普惠性學前教育過程中不可缺失的一環。杭州市一直很重視學前教育公平，“4+1”新政與《條例》都加大了公共財政對低收入家庭子女和農民工子女的資助力度，以法規形式規定了具體的資助措施，是一項有助于推動教育公平、提升社會正義的政策選擇。

3. 協調地區之間學前教育發展

一直以來，由于地方經濟發展的不平衡，地區之間的學前教育發展水平差異已成為發展普惠性學前教育事業中不能繞過的問題?！?0《專項》”中將“扶持資金”一項放在“獎勵資金”之前，規定市財政對于經濟發展水平相對較低的5縣（市）進行轉移支付，主要“保障學前教育教師提高待遇的新增資金不足部分”，從提高這些地區的教師待遇入手，從“軟件”上提高保教水平，提升全市范圍內學前教育發展的普惠性。

【參考文獻】

[1] 杭州政府門戶網站.陳小平副市長在杭州市學前教育工作會議上的講話[EB/CD].http：//www.hangzhou.gov.cn/main/ tszf/szzc/xrsz/cxp/jhwl/T179190.shtml. 2012-11-20

[2][5] 杭州人大.杭州市學前教育事業發展情況調研報告[EB/CD].http：//www.hzrd.gov.cn/rdgz/dcyj/201103/ t20110323_247367.html. 2013-6-1

[3] 浙江在線.政策解讀：杭州市學前教育“1+4”新政[EB/CD].http：//zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/ system/2011/07/12/017670403.shtml.2013-7-14

[4] 杭州市統計局.2011年杭州統計年鑒[EB/CD].http：// www.hzstats.gov.cn/web/tjnj/nj2011/12/nj_.htm. 2013-5-21

[6] 龐麗娟，夏靖，孫美紅.世界主要國家和地區弱勢兒童學前教育扶助政策研究[J].教育學報，2010（10）：50-55

（責任編輯 程曉明）