我國城鎮福利依賴實證研究

摘要：城鎮居民最低生活保障制度，作為一項重要的社會經濟政策，極大地保障了城鎮貧困群體的基本生活。但在運行過程中，出現了低保人員長時間享受最低生活保障待遇的現象——所謂的“福利依賴”。本文通過實證分析，認為我國客觀上不存在福利依賴的經濟誘因，之所以出現福利依賴的現象，是由于目前的城鎮低保制度主要救助了老弱病殘社會成員，他們基本喪失了勞動能力，是本該屬于政府長期救助的對象。但我國目前城鎮低保制度高邊際稅率的設計以及我國金融信用制度和收入申報制度的不完善，客觀上也給部分低保人員的福利依賴創造了外部制度環境。

關鍵詞：福利依賴；城鎮；低保戶

注：本文是內蒙古自治區高等學校科學技術研究項目（批準號：NJSY12164）“內蒙古城鄉居民最低生活保障制度反貧困效應研究”的階段性成果

福利依賴是20世紀70年代出現在西方發達福利國家的社會現象，當時被稱為“福利病”，主要指高水平的福利待遇削弱了受助者的就業動機（即“養懶漢”），這也成為福利制度受攻擊的主要原因。具有勞動能力的受助者，如果享受福利時間越長，其福利依賴性越大，也就越容易陷入貧困陷阱。判斷福利依賴主要有兩個參數，一是受助者個人（或家庭）享受福利待遇持續時間長，二是受助者個人（或家庭）獲得的福利收入占其全部收入的比重大。福利依賴產生的原因比較復雜，它與福利待遇水平、工資水平、個人失業時間、就業市場狀況、家庭結構等都有關系。

我國城鎮居民最低生活保障制度是我國社會救助體系的核心，從1999年正式實施以來，保障標準逐年提高，覆蓋范圍不斷擴大，在保障貧困群體基本生活、維護社會穩定等方面發揮著重要作用。但在運行過程中，出現了低保人員長時間享受最低生活保障待遇的現象——所謂的“福利依賴”現象。本文采用實證研究的方法，探討我國城鎮低保人員“福利依賴”現象背后的真正原因。

一、數據來源

本論文實證研究的數據來自政府部門的統計數據和筆者的調查數據。調查樣本是內蒙古自治區呼和浩特市某街道辦事處，采用隨機抽樣的方式選取了200戶低保案例作為分析的樣本資料。這些案例資料以戶為單位，詳細記錄了每戶享受低保待遇人員的基本信息，申請低保的原因、當地民政部門核發的待遇標準、開始申領（停發）低保的日期以及受助期間發放待遇的調整等縱向資料。

二、福利依賴判斷

采納國外研究判斷福利依賴的方法，結合本研究可獲得的數據，采用低保家庭享受福利時間的長短（以年為單位）和低保標準占當地最低工資的比重兩個參數來判斷福利依賴的存在。

（一）低保戶享受救助的時間

根據整理抽樣調查所獲取的200戶低保資料（如表1），可以粗略了解我國城鎮居民享受低保待遇的時間概況。表1顯示，低保戶享受救助待遇1年的僅占4%，享受2年的占7.5%，3年及3年以上的占88.5%，4年及4年以上的占77.5%，5年及5年以上的占64%。如果把3年及3年以上視為長期，那么88.5%低保戶在長期享受當地的低保待遇。從受助者享受福利待遇的時間來衡量，可以確定調查樣本低保戶存在福利依賴效應。

（二）低保待遇占最低工資的比重

由于無法準確獲取低保戶家庭低保待遇之外的其他收入數據，只好選用當地人均低保待遇與最低工資的比重來分析福利依賴的誘因。從表2可以看出，2007～2012年當地月低保人均待遇占最低工資的比重最高為39.1%，最低僅為22.2%，平均為32.5%，遠低于美國健康和人類服務部在福利依賴定義中規定的50%。從收入參數衡量，樣本調查地并不存在福利依賴的經濟誘因。

從判斷福利依賴的兩個參數分析，似乎存在自相矛盾的嫌疑。從享受福利待遇時間長短而言，可以肯定低保戶存在福利依賴效應；從收入因素判斷，又似乎在現實中不存在福利依賴的經濟誘因，要想弄清楚其中的原委，需要作進一步的剖析。

三、福利依賴原因剖析

產生福利依賴的原因比較復雜，它與福利待遇水平、工資水平、個人失業時間、就業市場狀況、家庭結構等都有關系。我國城鎮居民最低生活保障制度實行地方政府負責制，待遇標準由地方政府確定，貧困人員（戶）的資格審查在居委會、社區家計調查的基礎上由當地民政部門審核確認。

（一）受助者中老弱病殘居多

在所調查的200戶低保戶中，有77%的低保戶家庭成員是殘疾人、老年人和病人。“三無人員”（無經濟來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人），往往是政府長期救助的對象。比如重度病殘者，他們完全喪失勞動能力，按照“分類施保”的救助原則，享受的是全額補助（ A類人員），而且救助時間一般較長，不僅如此，這類病殘者還需要家庭其他成員的照顧，這意味著家庭勞動收入的減少，貧困程度進一步加重。老年低保人員，一般患有慢性疾病，而且沒有退休金（或撫恤金），而且其子女生活也不富裕，這類受助者，往往被列為B類或C類救助人員，享受差額補助（救助標準扣除虛擬收入），而且接受政府救助的時間也較長，往往一直到其死亡。

（二）受助家庭主要勞動力工作收入微薄

低保家庭中的主要勞動力絕大多數具有初中和高中文化程度、勞動技能單一或無一技之長，這就決定了他們只能在二級勞動力市場尋找工作，就業特點是收入不穩定、工資水平不高、工作環境較差，而且還會面臨間斷性失業的風險。在調查的樣本資料中，低保家庭中具有勞動能力的成員存在三種就業模式。一種是接受政府的公益性就業崗位，一般要求女性滿40周歲、男性滿50周歲（即4050人員）人員，主要是社區保安、保潔、保綠、停車看管、交通協警等工種，另一種是通過勞動力市場。由于自身的條件限制，主要從事非正規就業，例如在單位做保潔、保安、年齡稍大的當環衛工人。無論是接受政府的公益性崗位，還是通過勞動力市場就業，他們的工作收入都非常低，所得報酬幾乎與當地最低工資標準持平。

（三）低保制度的設計削弱了受助者工作的積極性

我國實施的城鎮居民最低生活保障制度，與世界上絕大多數國家的生活救助制度一樣，是通過家計調查來識別貧困，即確定需要救助的家庭或個人。只有當家庭人均收入低于當地政府確定的救助標準的才可以享受救助待遇，而實際救助的金額等于當地政府確定的保障標準減去申請救助家庭或個人的實際收入（在實踐中有時也核減虛擬收入），也就是說，在一定收入范圍內，通過工作獲得多少，得到的救助金額就會減少多少。這種受助者承擔100%的有效邊際稅率的做法，直接會削弱受助者通過自己的勞動來增加收入的積極性（除非工資收入特別高），因為增加多少意味著失去多少。這種制度設計在一定程度上助長了人們長期享受社會救助的惰性。

（四）金融信用制度和收入申報制度的不完善

我國目前還沒有建立與市場經濟體制相適應的金融信用制度和收入申報制度，所以在家計調查過程中工作人員難以對申請低保家庭的收入狀況作出準確的判斷。如果低保申請者或受助者不主動準確申報自己的收入狀況， 其他人是很難確切知道其實際的收入及其變化，所以有工作收入的受助者也往往會設法隱瞞他們的收入。還有家庭內部的收入轉移也是一個模糊不清的問題。更現實的問題是，大多數有工作收入的城鎮低保家庭，其收入絕大部分來自于非正規就業，他們的工作和收入極不穩定，這給收入調查和核查工作帶來了難度。

四、研究結論

通過對內蒙古呼和浩特市某街道的200戶低保家庭原始資料的分析，我們發現，我國城鎮居民最低生活保障制度救助標準（人均補助）低，客觀上不存在福利依賴的經濟誘因。大部分貧困戶之所以長期占有政府的社會福利資源，是由于我們目前的低保政策主要保障了老弱病殘社會成員，他們基本喪失了勞動能力，是本該屬于政府長期救助的對象。但我國目前最低生活保障制度高邊際稅率的設計以及我國金融信用制度和收入申報制度的不完善，客觀上也給部分低保人員的福利依賴創造了外部制度環境。

參考文獻：

[1]徐麗敏.國外福利依賴研究綜述[J].國外社會科學，2008（6）

[2]段美枝.中國城鎮居民最低生活保障制度運行效果研究[M].經濟科學出版社，2013

作者簡介：

段美枝（1968- ），女，內蒙古呼和浩特市人，博士，內蒙古財經大學副教授，研究方向：社會保障。