完善我國高速公路收費制度的若干思考

摘要：公路屬于社會的基礎設施，是社會公益事業，是一個國家或地區經濟發展的前提和保障。1984年國務院第54次常務會議做出了“貸款修路、收費還貸”的規定，1987年頒布的《中華人民共和國公路法》為我國公路收費制度提供了法律依據。目前我國高速公路收費制度存在的主要問題：公路收費制度的法律法規有待繼續完善；公路收費標準制定過程中信息不對稱；公路收費標準的制定和調整未能反映各方利益訴求。完善我國高速公路收費制度的政策建議：繼續完善我國公路收費制度的法律法規；加強高速公路收費制定中的信息披露和監督制度；完善高速公路的投融資體制和方式。

關鍵詞：完善；高速公路；收費；思考

我國改革開放30多年來，交通運輸事業得到了迅速發展，而作為我國五大交通運輸方式之一的公路交通建設更是成效顯著。截至2012年末，全國公路總里程達到423.75萬公里。其中：等級公路里程360.96萬公里，占到公路總里程的85.2%；高速公路6.80萬公里，僅次于美國，位居世界第二。交通運輸業作為制約國民經濟發展的“瓶頸”現象得到初步改觀，但還遠遠不能滿足經濟和社會快速發展以及人民生活水平提升的需要。本文主要探討我國公路交通中高速公路收費制度的相關問題。

一、我國公路收費制度的形成

公路交通與鐵路、航空、水運和管道并稱為我國五大交通運輸方式，其中公路交通負擔的貨運量占到全國貨物總運量的72.3%，而公路交通的客運量則占到全國客運總量的92%，可以說公路交通運輸在我國國民經濟建設和社會發展中發揮著極其重要的作用。公路屬于社會的基礎設施，是社會公益事業，是一個國家或地區經濟發展的前提和保障。在我國經濟相對落后，財政資金缺乏的條件下，各級政府無力提供公路建設所需要的巨額資金。因此，“貸款修路、收費還貸”作為一項制度創新，被引入我國的公路交通建設事業中。

1984年國務院第54次常務會議做了“貸款修路、收費還貸”的決定，1987年的《中華人民共和國公路管理條例》明確規定，“公路主管部門對利用集資、貸款修建的高速公路、一級公路、二級公路和大型的公路橋梁、隧道、輪渡碼頭，可以向過往車輛收取通行費，用于償還集資和貸款”，由此形成了我國公路收費制度的雛形。1987年頒布的《中華人民共和國公路法》專門對公路收費的管理做出規范，為我國公路收費制度提供了法律依據。

目前，我國的公路交通系統由兩大體系構成：一類是普通公路體系，包括一級公路、二級公路和標準較低的公路；另一類是高速公路體系。和普通公路相比，高速公路由于機動車專用、分離行駛、嚴格控制出入和服務設施完善，因此具有車速快、通行能力強、運輸費用低和行車相對安全等特點。在一般的條件下，普通公路和高速公路可以相互替代，但由于各自特點和市場定位的不同，兩者又存在差異：普通公路為經濟社會的發展提供一個普遍的、基礎性的服務，而高速公路在提供服務的同時又體現了高效、集約的特征。我國的公路收費制度中既包括對普通公路的收費，也包括對高速公路的收費。

我國經過30多年的改革和開放，經濟獲得高速發展，綜合國力明顯提升，市場環境發生了很大的變化。“貸款修路、收費還貸”的時代背景也已經改變，盡管這一制度對促進我國公路交通事業的迅速發展發揮了十分重要的作用。但隨著經濟環境的變化，它的弊端也日益顯現。

二、、我國高速公路收費制度中存在的問題

（一）公路收費的法律法規有待繼續完善

首先，《收費公路管理條例》對通行費的收費標準的確定都是原則性的規定，缺乏明確的收費要素的界定和收費標準的計算，以及投資合理回報的具體標準，在實踐中缺乏可操作性。

其次，《收費公路管理條例》對政府還貸公路和經營性公路的收費期限界定的科學性需要進一步提高。條例只規定了最高期限，如政府還貸公路的收費期限為15年或20年之內，經營性公路的收費期限為25年或30年。這就造成了高速公路經營者在申請收費年限時，利用各種手段想方設法獲得最高年限的收費權。從而導致高速公路經營單位在最高收費年限以內收回成本后仍繼續進行收費，甚至有些高速公路經營者在收費期限屆滿后，利用道路改擴建的名義繼續延長收費期限。

再次，在公路收費標準的確定過程中，準確的核定高速公路的生產經營成本，是制定合理高速公路收費標準的重要依據，而現行法律法規和規章制度中沒有明確的規定。現實中，高速公路經營企業向價格主管部門提供的經營成本資料往往是企業的財務成本，由于信息不對稱問題和政策界限不明確，價格主管部門核定生產經營成本的合理性、科學性難以保證，據此確定的收費標準的科學合理性受到質疑。

（二）公路收費標準制定過程中信息不對稱

高速公路通行服務屬于準公共產品，其收費標準的確定屬政府定價范疇。一般情況下，高速公路經營者有追求利潤最大化的動機，向價格主管部門上報的有關成本和收益以及相關資料往往存在虛報現象，由于信息不對稱現象的存在，價格主管部門往往很難評判這些數據的真實性和可靠性，由此造成價格管理部門的工作經常處于被動。而且，高速公路收費標準的確定涉及到很多專業知識，價格主管部門對高速公路經營者的經營管理成本也缺乏足夠的了解，收費標準的確定往往只能根據現有資料進行判斷，難以真實發揮監管作用。

（三）公路收費標準的確定和調整未能反映各方利益訴求

由于公路屬于準公共產品，主要滿足社會成員的共同需求，其收費標準的制定和調整屬于政府定價的范疇。因此，在公路收費標準的制定和調整過程中，要廣泛征求各界意見，充分反映投資者、經營者和使用者的利益訴求。按照《收費公路管理條例》規定，高速公路收費標準的確定和調整前應召開各種形式的聽證會，廣泛地征求高速公路使用者的意見。但在現實中，很少舉行高速公路收費聽證會，即使舉行也基本上是走走形式而已。價格主管部門與經營者基本達成了一致的意見，而為數眾多的高速公路使用者未能在收費標準的制定和調整中發揮作用。

三、完善我國高速公路收費制度的政策建議

（一）高速公路通行服務收費標準確定的原則

1.誰收益誰支付的原則

如前所述，高速公路提供的不僅是普遍的基礎性服務，而是具有更高效率和集約化水平的交通服務。受益者只是使用高速公路的部分消費者，因此，誰收益誰支付更能體現公平性。

2.合理回報原則

對于高速公路的投資者、建設者和經營者來說，都要求能夠收回成本并獲得合理的經濟回報。否則，經濟主體缺乏投資建設和經營高速公路的動力以及激勵。

3.兼顧公平和效率的原則

高速公路屬于準公共產品，具有不完全的競爭性和不完全的排他性特點，因此要兼顧公平和效率。公私合作提供高速公路，成本可由稅收和收費共同負擔；高速公路的高速特征需要通過限制通行數量在容量范圍內才能實現，高速公路收費標準中也應該包含車輛擁擠收費，以保證高速公路的高效。

（二）完善我國高速公路收費制度的建議

1.繼續完善高速公路收費的相關法律法規

第一，修改相關法律，改變高速公路固定不變的經營期限。可以根據某些因素的變化，采用測定或者協商的方式相應的調整經營期限。允許一些投資成本高、車流量偏小、地理位置偏僻的高速公路適當延長收費期限；效益好的高速公路到貸款還清時，則大幅度降低收費標準，收費額能滿足養路維護即可。

第二，明確高速公路收費標準確定的構成要素，以及各要素所包含的內容。對高速公路收費標準確定所需的建設運營成本，應明確開支范圍和開支項目，明確審核的方法，盡快出臺高速公路收費標準確定所需的建設運營成本審核辦法；應進一步明確高速公路投資回報率的標準和計算方法；明確高速公路收費標準的確定方法。

2.加強高速公路收費制定中的信息披露和監督制度

第一，應進一步提高價格主管部門在高速公路收費標準確定前期和后期工作的參與程度。在項目審批階段，價格主管部門要參與項目審批過程，項目能否審批應考慮價格主管部門的意見。項目建設過程中要考察項目建設進度，資金使用是否合理，為今后核定高速公路收費所需要的成本提供依據。價格主管部門應對現行高速公路收費的還貸情況及貸款余額、車流量變化情況進行及時的信息收集，以掌握變動中的高速公路經營單位與收費確定有關的數據，根據情況變化及時調整高速公路收費標準。

第二，價格主管部門應制定相應的信息披露制度，及時向社會大眾發布高速公路收費的有關信息，包括貸款余額、還款年限以及同期銀行利息等數據。高速公路經營者向使用者收費時，必須向使用者出具詳細清單，內容包括：車輛類型、進出收費站名稱和代碼以及收費高速公路的起止年限、道路等級、收費標準、行駛道路里程及每公里收費單價等。

第三，在高速公路的使用者和經營者中，使用者始終處于劣勢地位。因此，政府在實施監管過程中，有必要通過有效的制度設計確保高速公路使用者擁有一定的話語權，以增加他們對收費標準確定的影響力。首先，想聽證會參加者提供充分完備的信息資料，并對技術性較強的有關問題向參加者提供專業性服務；其次，建立聽證會參加者向政府價格主管部門和高速公路運營企業的信息質詢制度；再次，要科學的制定聽證會參加者選拔規則，由第三方實施，政府價格主管部門監督；最后，充分尊重聽證會參加者的合理意見，在大多數參加者提出反對意見的情況下，價格主管部門應重新調研，審慎決策。

第四，加強對高速公路經營單位的外部監管。交通、價格、發改委、財政等部門應當組成跨部門的聯合檢查組，對高速公路經營單位在建設期間資金的使用，運營期的收費情況進行監督檢查，對亂收費、隨意提高收費標準和延長收費期限的行為進行依法處理。同時，各級政府和群眾應當對跨部門的聯合檢查組的行為加以監督，既要保證管制機構的行政權，又要保證管制機構在實現責任的同時，切斷高速公路管制機構和高速公路經營公司之間的利益鏈條。

3.完善高速公路投融資體制和方式

從長遠來看，高速公路的發展需要從成本補償和投融資方式兩個方面予以改革。政府應該通過法律手段對高速公路建設資金的籌集渠道、分配方式和使用情況進行明確規定，改變目前單一的投融資方式；要改變以銀行貸款為主的融資方式，采取發行國債、吸收各種保險金、養老基金等多種資金方式，以降低高速公路的投融資成本。

參考文獻：

[1]劉宇紅，劉高云.高速公路收費的合理性分析[J].中國經貿導刊，2012（12）

[2]高博，常連玉，王應敏.收費高速公路的定價問題與政府管制研究[J].價格理論與實踐，2006（10）

[3]蔡利，李海東.高速公路收費的理論依據及政策評價[J].中國物價，2006（10）

[4]種曼婷.我國收費公路的發展趨勢研究[J].宏觀經濟管理，2004（8）

[5]徐瑛，虞明遠.基于差異化公共性的公路收費問題研究[J].公路交通科技，2012（14）

作者簡介：

周建民（1960.1- ），男，漢族，天津武清區人，大學本科，教授、碩士生導師，現任內蒙古財經大學國際教育學院院長，長期從事市場營銷、市場價格和企業定價的教學及科研工作。