農村群體性事件治理路徑的外部環境研究——基于AGIL模型

王 山 ，尹文嘉

（廣西師范學院 經濟管理學院，南寧 530001）

改革開放以來，我國社會經濟大幅度提升，人民的生活水平得到了顯著提高。隨著我國城鎮化步伐的加快，農民群眾的生活大為改善，與此同時，在城鎮化過程中，由于政府政策的缺失以及基層政府及其工作人員的失范行為，使得一些農民的利益受到損害，加之農民利益表達機制與政府回應機制的不足，在我國現代化進程中出現了一系列的農村群體性事件，此類事件的發生正逐步引起我國政府的重視。新時期，如何更好地治理此類事件成為擺在政府面前的一大問題。筆者以美國著名社會學家帕森斯的“AGIL模型”為基礎，分析我國現階段農村群體性事件治理路徑的外部環境，對我國政府更好地治理及預防農村群體性事件的發生具有重要的啟示意義。

一、農村群體性事件研究的新視角：“AGIL”模型

“AGIL”模型是一種社會學理論模型，主要用于分析社會系統的結構與功能，該模型由結構功能主義的代表人物哈佛大學教授帕森斯提出。帕森斯最早在《社會行動的結構》一書中，闡述了結構功能主義的觀點，認為社會系統就像一個生命有機體，而功能是理解社會系統的核心概念。1953年，帕森斯正式提出了“AGIL模型”，該模型在其所著的《現代社會的結構和過程》中得到了詳細解釋，帕森斯認為每個社會系統及其子系統都具有適應功能（A）、達鵠功能（G）、整合功能（I）、維模功能（L），這四項要求是任何行動系統都必須具備的。[1]

適應功能（Adaptation）。帕森斯將每一個組織看成是一個子系統，組織與組織之間是相互影響的，組織的發展是受外部環境的制約，組織要想長期的可持續發展，就必須適應其不斷變化的外部環境。每個系統適應自身外部與內部環境的能力被看作是適應功能。當然，適應并不會是被動的適應，而是能動的根據外部環境的變化，主動地創造環境使之為組織的發展做鋪墊。

達鵠功能（Goal attainment），也稱實現目標功能。帕森斯認為，每個組織都有不同的目標，組織所做出的每一個行為都是在一目標的指導下所進行的，組織必須有能力根據目標的輕重緩急，來確定自己目標的實施順序以及調動組織內部的力量以集中實現組織目標。

整合功能（Integration），每一個系統為了使自身作為一個整體有效的發揮功能，必須將組織的各個部分聯系在一起，使各部分力量連在一起，并協調各個部分之間權力與任務配置，使得組織在解決某一問題的過程中，不致出現脫節和斷裂的情況。

維模功能（Latency pattern maintenance），又叫潛在模式的維持。帕森斯認為在系統運行過程中，存在中斷期，但為了使整個系統正常運行，在該中短期內原有的運行模式必須完整保存下來，以保證系統重新開始運行時能照常恢復互動的關系。因此，系統必須擁有維護處于潛在狀態模式的特定機制，系統所用該種機制的能力就被看作為維模功能。

帕森斯所提出的這四種基本功能具有高度的抽象性和概括性，為我們研究行動系統提供了功能分析框架。以AGIL框架為基礎，分析我國現階段農村群體性事件治理路徑的演化過程，對我國政府在應對方法及預防機制方面具有重要的啟示意義，同時也為我國政府治理農村群體性事件的途徑提供了重要的方法論。

二、“AGIL模型”下農村群體性事件治理路徑的外部環境分析

對于農村群體性事件治理路徑的探討，學者們以往基于社會因素、政治因素以及農民個人因素等方面進行分析，并提出了一些實質性的建議。筆者認為，農村群體性事件的治理實際上是一項社會運動，不是由政府一方參與，而由社會各個主體一起參與解決。不管是政府對農民利益的維護，還是村委會的安撫措施，都必然是在一個具體的環境中開展并發揮作用的。因此，農村群體性事件的治理效果，與各個子系統主體的外部環境是否協調、環境的各個部分或主體協同合作有直接的聯系。

帕森斯教授在其社會變遷理論中指出社會變遷主要是由行為系統的“邊界關系”[2]引起的。行為系統的每個領域是一個子系統，子系統的邊界是由其他子系統組成，每個子系統通過它的邊界進行交換，若交換過程中信息和能量不平衡，過剩或供給不足，都將會導致行為系統的變遷和內外部再調整。因此，農村群體性事件治理的外部環境各個子系統之間的有效合作與動態推進，對農村群體性事件的有效治理產生巨大的影響。筆者構建了農村群體性事件治理的外部環境 AGIL模型（如圖1）并進行討論。

圖1 農村群體性事件治理的外部環境各系統關系圖

在該行動系統中，村委會的任務是有效地行使憲法賦予的權利，保證農民的利益得到維護，并依據法律的規定組織農民有秩序、有步驟的利益訴求，當好政府與農民相聯系的橋梁與紐帶。村委會可以看作是解決農村群體性事件的中堅力量，是農村群體性事件治理中的重要一扣，村委會是最貼近農民的組織團體，正確處理好與農民的關系，不僅對維護農村的穩定起到積極的作用，而且可以使農民的利益得到有效滿足。村委會的功能需求是對農村群體性事件治理環境的適應。政府的職責是制定法律、法規，頒布與社會經濟發展相關的一系列政策，行使行政權，規范各職能部門及其公務人員的行為。政府是農村群體性事件治理目標的決策者和執行者，起到了達鵠功能的作用。法律、法規的變更不以政府人員的變化而變化，具有相對穩定性，其在該系統中承擔著公正地維護各方的利益，保存和傳遞社會基本的價值規范，使之不受社會成員更替的影響，為保障農村群體性事件的有效治理提供法制環境和維護功能。社會力量主要包括軟力量（社會道德）和硬力量（社會團體）兩種。社會道德是通過人們的內心信念促使人們和政府自覺遵守社會的行為規范；社會輿論團體在該系統中承擔著整合社會資源，并與政府進行信息交流及時使政府了解農民群眾的利益需求，在農村群體性事件治理過程中起著信息的整合功能。

首先，農村基層干部是聯系群眾的紐帶，他們與群眾零距離接觸，直接樹立黨在人民群眾中的形象，影響與決定著黨與人民群眾的關系。村級干部的公信力在治理農村群體性事件過程中起著至關重要的作用。村級干部公信力，應是在農村的社會公共生活中，村組干部直面村民及其他組織所表現出的一種正義、責任、效率、民主的信任力。公信力的強弱直接影響著農村地區的社會穩定。如今，大量的農村群體性事件表明，大多數此類事件的發生與村委會及其成員的一些不法行為密切相關，如廣東省的烏坎事件就是代表，烏坎村村委會成員私自變賣土地，引起本村群眾不滿，加之村委會公信力的弱化及其權利的虛化最終釀成一起群體性事件。其次，公共政策是指特定的主體對社會公共資源進行權威性分配的過程。[3]政府頒布公共政策的用意是為了更好地滿足人民大眾的生活需求，促進社會公平穩定，和諧有序健康發展。然而，現階段由于在社會經濟發展過程中由于政府在制定一些相關政策法規是存在與現實脫節及存在一定的滯后性，使得一些政策不僅沒能帶來原本預期的效果，反而使得人民大眾對政府產生不滿的情緒，加之相應的利益表達機制和政治參與機制的不完善導致人民大眾的不滿情緒難以舒緩，最終導致一系列的群體性事件的發生。因此，政府應認真制定與民眾切身利益相關的政策法規，并完善各種參與機制，使得農村群體性事件的治理機制更加靈活有效。再次，政府及其公務人員行為的失范也不利于農村群體性事件的有效治理。隨著社會經濟水平的不斷提升，人民的生活質量得到了顯著提高。隨著人民物質生活的不斷改善，人們日益重視精神文化的提高。這一點農民群體也不例外，現階段我國農民追求平等、公平的信念以及政府是人民的公仆的觀點也正在逐步地在農民群眾間傳播，并正在影響著農民對政府的看法，人民對政府的觀念正在從“封建官僚”逐漸轉向“人民公仆”。這一變化，不僅要求政府及其工作人員注意自身的言行，更要重視農民群眾的利益需求。最后，社會力量在農村群體性事件的治理系統中的整合功能。社會力量主要分為“硬力量”和“軟力量”。“硬力量”是指傳媒團體、農民利益表達團體；“軟力量”是指社會倫理道德和社會價值規范。這兩種力量在農村群體性事件的治理過程中起著重要的作用。一方面，傳媒團體和農民利益表達團體在農村群體性事件的整個過程中處在信息資源的中央，擁有大量的相關信息，這是其他組織不可比擬的，這些資源的有效利用對時間的治理起著積極的促進作用。然而，傳媒團體往往在報道和收集資料過程中往往以經濟利益為重心忽視事件的真實性，缺少與政府之間的信息交流，混淆政府和民眾對該事件的情況認識，不僅不能起到促進作用，反而會起到阻礙作用。另一方面，社會倫理道德和社會價值規范，可以向不同價值觀的人民群眾傳遞社會的最低價值觀念，可以讓民眾在最低的范圍內活動，有利于人民有序地進行社會群體活動。

綜上所述，農村群體性事件治理的外部環境，是由政府、村委會、制度環境以及社會力量四個子系統相互依存，相互影響共同作用的。其治理的效果既離不開村委會的溝通，也離不開社會力量的信息整合，更離不開政府的目標定位及相關法律法規的維模。因此，通過分析農村群體性事件治理的外部環境，表明我國政府應加大力度完善不足，優化利益表達與政治參與機制，加強與社會力量的合作。

三、“AGIL”模型下農村群體性事件治理路徑的選擇

根據對農村群體性事件治理的外部環境分析，在我國現階段農村群體性事件的治理應樹立“治理主體多元化，治理理念多樣化”的理念。

（一）政府應完善自身的運行機制

1.暢通農民利益表達渠道。利益表達渠道的不順暢，可以被看作是現階段我國農村群體性事件發生的主要原因。利益表達是人類歷史活動中的產物，是指社會各階層人士，通過一定的渠道和方式向執政黨、政府和社會各級組織表達自身的利益要求，以影響政治系統公共政策輸出的過程。[4]改革開放以來，我國經濟社會水平的不斷提升，人民的生活狀況得到了極大的改變。與此同時，貧富差距也日益擴大，農民的生活雖得到了改善但與發達地區相比還處于比較落后的狀態，有些地區處在溫飽線外緣。隨著我國經濟水平快速發展，人們的思想也發生著巨大的改變，農民的利益表達欲望日益強烈。但我國現階段由于受計劃經濟體制的影響，現有的利益表達機制還帶有以政府控制下的計劃經濟時代的身影，這與現階段農民的需求不相適應。因此政府應完善現有的利益表達機制，使之有效地運行，滿足廣大人民群眾的需求。

我國現有的農民利益表達機制主要是信訪制度。20世紀初期，雖然我國陸續制定了一系列的地方法規和工作辦法、規定、細則等政策文件，出臺了比較完整規范的省級信訪法規30部，市級500余部，縣級達2000多部，[5]但并沒有遏制住上訪量的上升勢頭。現階段上訪越來越危及到社會的穩定發展，處理不善極易導致群體事件的發生。因此，我國政府要將信訪制度法制化，強化上訪人員的權利和接訪人的職責。政府部門具體應做好以下兩個方面的工作。一是要強化地方政府及其工作人員在信訪工作中的責任，以便讓最方便解決問題的政府部門和最有權解決問題的政府官員直接面對信訪問題。二是地方政府及其公務人員的工作行為必須符合法律法規的規定，杜絕使用軟暴力、市場化暴力等不法手段處理農民信訪事件。另外，政府及其公務人員還應遵循有理推定原則即將所有的案件預設為有理上訪，對上訪事件進行初步處理，方便上訪事件的快捷有效治理。[6]

2.構建有效的預警機制。在我國預警思想很早就有，《尚書·大禹漠》中提到：“預則立，不預則廢。”所謂“預”就是在事前能夠進行一系列的準備工作，也可以看作是管理中的計劃職能，目的在于超前判斷事件發展的態勢，從而做出盡早的控制；所謂“警”，主要是指告誡、規避、防范的意思，要對行動過程中的一系列的突發情況有所估計，以便計劃的完整實施。社會領域中的預警主要是在通過對社會系統運行中的不良因子或負面因素監測和評估基礎上，就社會運行接近危機的臨界值作出的早期預報，目的在于識警防患、超前防控，維護社會的穩定。[7]預警機制的建立可以對突發事件有關指標進行評估，監測突發事件的產生、發展的全過程并對相關信息進行分析，依據相關指標確定警報級別并發出預警。我國關于預警機制的研究始于20世紀80年代末，在2003年非典過后突發性事件的預警機制才開始引起我國政府的高度關注，現階段我國突發性事件的預警機制還不完善，這對我國農村群體性事件的發生提供了縫隙，我國政府應加大力度構建突發性事件的預警機制，設立專門的機構整合社會資源，有效地防止群體性事件的發生。

3.加強政府回應機制的建設。政府回應，反映了政府與社會二者之間的互動關系。這就要求政府，一方面，要在公共管理過程中及時對公眾的社會需求做出積極的應答，不能解決的也應當給予答復并解釋原因；另一方面，應答不能代替行動，對正當、合理的公眾需求要付諸負責任的政府行動予以滿足。[8]隨著政府職能的改革，回應性成為我國政府的重要特征。然而，由于政府回應機制設計上的不足，政府回應與人民的要求還有差距，回應機制有待進一步的完善與提升。在現實工作中政府回應機制應做到以下這三點改善：首先，回應途徑有待開拓；其次，回應方式有待更新；最后，回應流程有待優化。[9]

（二）政府及其公務人員應加強自身公信力建設

政府公信力是公眾參與政治時基本的政治意愿表達，社會公眾基于“信任”而對政治體系所做出的肯定性的價值評價，同時也是政治體系在行使政治權力履行公共職責，兌現政治承諾過程中所產生的一種社會心理反應。[9]政府及其公務人員公信力的強弱對農村群體性事件的解決起著至關重要的作用。現階段我國政府公信力不容樂觀，特別是在基層政府包括農民自治組織村委會在內的公信力在農民群體當中極其微弱，農民對政府的作為很不信任，這也是農村群體性事件發生的原因。據《小康》研究中心調查，2006-2007年度中國政府公信力指數為60.6分。通過對“政府信任程度”調查顯示，絕大多數受訪者表示很相信中央政府，逾70%的受訪者表示不相信地方政府。與此同時，政府官員以80.3%的絕對多數被網民選為信用最差的群體，這大大影響了政府形象。[11]因此，現階段政府應加大力度提升自身的公信力建設，如完善聽證制度，加強農民群眾與政府間的溝通等都有助于政府與農民間的交流。

（三）社會力量應做好與政府的協調與溝通

這里所指的社會力量主要是指大眾媒體。大眾媒體也稱為“大眾媒介”或者“大眾傳媒”，指以各種技術手段所形成的，向社會廣大受眾傳遞信息的專用工具形態，通常包括書籍、報刊、廣播、電影、電視、互聯網等。英國傳媒學家丹尼斯·麥奎爾曾指出：“大眾媒體在歷史上‘在公共生活中扮演著重要角色’以及‘基本上屬于公共領域’的情況，已經獲得普遍的認同。”[12]隨著我國經濟的發展，大眾傳媒在政治過程中的重要性日益凸顯。大眾媒體所具有的傳播功能，在傳播信息過程中極易使信息逐漸演化為公眾輿論，進而改變政治關系，著重影響公共政策的制定，而且大眾媒體還對政府及其公務人員的行為起到監督作用。因此，大眾媒體應加強自身的建設，正確行使手中的權利，扮演好政府與公眾的紐帶角色，客觀地報道新聞時事，做好社會監督員這一重要的職責，協調好與政府間的信息交流，為政府及時的了解人民所需提供幫助。

（四）明晰村委會與政府的權責分配

目前，我國農村基層政權由鄉鎮政權和村民自治組織兩部分構成。理順鄉鎮政府與村民委員會的關系，對樹立村委會的形象，積極發揮村委會的紐帶作用，遏制農村群體性事件的發生起到良好的促進作用。我國《村民委員會組織法》第四條規定，基層政權組織與村委會的關系是指導、支持、幫助的關系，而非領導與被領導的關系。由此我們可以看出，村委會與政府之間的關系，一是明確了鄉鎮人民政府與村委會在村民自治范圍內的工作關系是指導關系，二是明確了村委會對鄉鎮人民政府的關系是協助關系。但在實際運行過程中，鄉鎮政府與村民委員會的關系很難達到這種狀態，鄉鎮政府往往把村委會作為自己的下一級機構，不利于村委會行使自治權管理本村事務，對于農民而言，一旦有什么事情發生往往會忽視村委會的作用，而直接向有關政府機關進行利益表達，這不利于社會的有序發展。因此，鄉鎮政府應理順與村委會之間的關系，減少對村民事務的干涉。村委會應強化自身的權威，明晰政府與自身的權利與義務，認真行使村民賦予管理本村事務的職責，做好人民群眾與政府間的紐帶，及時有效地將人民的意愿傳輸給政府，加強政府與人民的交流。

[1]鄭杭生.社會學概論新修[M].北京：中國人民大學出版社，2003：231.

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[5]中國行政管理學會信訪分會.信訪學概論[M].北京：中國方正出版社，2005：22.

[6]陳柏峰.農民上訪的分類治理研究[J].政治學研究，2012，（1）.

[7]王銀梅.社會穩定及預警機制研究[M].北京：法律出版社，2009：237.

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[9]景云祥.和諧社會構建中政府回應機制的建設[J].社會主義研究，2007，（2）：55-58.

[10]吳漢全.政治視野中公信力概念研究[J].政治學研究，2010，（1）.

[11]中國信用小康指數60分，官員信用度最差農民最高[EB/OL].搜狐新聞，（2007-08-01）[2013-02-13].http：//news.sohu.com/.

[12]丹尼斯·麥奎爾.麥奎爾大眾傳播理論[M].北京：清華大學出版社，2006：159.