論公共危機(jī)治理中公民參與機(jī)制的建構(gòu)

侯保龍

（安徽科技學(xué)院，安徽 鳳陽(yáng) 233100）

目前公共危機(jī)管理研究，在很大程度上存在兩大不足：一是未系統(tǒng)地從公民參與的角度來(lái)審視我國(guó)的公共危機(jī)管理，難以擺脫片面依賴自上而下式的政府治理的窠臼；二是總體上“未形成制度化、長(zhǎng)效性的公共危機(jī)治理體系，尚未為多元主體提供具體行動(dòng)的法律框架和制度平臺(tái)，尚未將其納入預(yù)期的秩序化、制度化軌道”。[1]實(shí)現(xiàn)公民參與的有序性是公共危機(jī)治理的重要手段。所謂有序參與，是指公民能夠遵循一定的程序，通過(guò)制度化的渠道參與災(zāi)害治理工作。它需要信任、信息、渠道、管理。故實(shí)現(xiàn)公民參與公共危機(jī)治理的有序性，就是要通過(guò)制度化、機(jī)制化構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)上述資源的有機(jī)整合，從而增強(qiáng)公民參與公共危機(jī)治理的效能。

一、推行公共危機(jī)治理公民參與的責(zé)任機(jī)制

公民參與公共危機(jī)治理或是利益動(dòng)因，或是公益精神使然，或是二者結(jié)合的選擇。為避免消極盲從的公民參與，確保公民參與的有效性、合理性與合法性，首先要回答的是公民參與“該不該”的問(wèn)題。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)公民在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、包括信息報(bào)送中的義務(wù)和責(zé)任作了明確的規(guī)定。第十一條規(guī)定：公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。第三十八條規(guī)定：獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門(mén)或者指定的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告。各級(jí)政府可結(jié)合實(shí)際情況，開(kāi)通統(tǒng)一公開(kāi)的公共危機(jī)事件舉報(bào)電話、短信平臺(tái)、電子信箱等有效途徑，接受社會(huì)公民有關(guān)突發(fā)事件信息的報(bào)告，并經(jīng)核實(shí)后進(jìn)一步報(bào)送有關(guān)部門(mén)。[2]為此，在緊急狀態(tài)下，為強(qiáng)化公民責(zé)任意識(shí)，經(jīng)由一定法律部門(mén)和行政程序，頒布明文條規(guī)是必要的，其基本內(nèi)容包括：（1）公民應(yīng)遵行危機(jī)管理的各種規(guī)定；（2）按要求如實(shí)申報(bào)和報(bào)告信息，并承擔(dān)法律責(zé)任；（3）不聽(tīng)謠、不信謠、不傳謠，配合行政部門(mén)對(duì)謠言進(jìn)行揭露和調(diào)查；（4）具有戰(zhàn)勝困難的耐心、信心，為受災(zāi)者提供道義上或物資上的幫助。[3]通過(guò)公民參與責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建，把公民享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，在遭遇到重大災(zāi)害性公共危機(jī)時(shí)，公民就會(huì)明白參與是應(yīng)當(dāng)?shù)模淠托涫峙杂^或不知所措都是理性不足的表現(xiàn)。同時(shí)，進(jìn)一步明確了自己的知情權(quán)利、報(bào)告責(zé)任、物資有償緊急征用的義務(wù)等。

二、完善公共危機(jī)治理的公民教育機(jī)制

在解決了公民參與公共危機(jī)治理的責(zé)任問(wèn)題后，接下來(lái)就應(yīng)該回答公民參與公共危機(jī)治理能力“強(qiáng)不強(qiáng)”的問(wèn)題。公共危機(jī)治理是需要一定的技術(shù)和技能的。目前我國(guó)公民對(duì)各類(lèi)災(zāi)害的社會(huì)警覺(jué)性較差，市民缺乏自救、救護(hù)的防災(zāi)能力，與發(fā)達(dá)國(guó)家差距很大。從教育的角度分析，國(guó)外大中小學(xué)都開(kāi)設(shè)有安全教育、急救等方面的課程；從實(shí)踐上看，國(guó)外的政府與社區(qū)、家庭也經(jīng)常聯(lián)動(dòng)做演練。我國(guó)公民的安全技能的培養(yǎng)和訓(xùn)練沒(méi)有得到充分的重視。為此，我國(guó)應(yīng)完善危機(jī)治理教育機(jī)制：首先，應(yīng)該把把危機(jī)管理知識(shí)和技能的教育納入國(guó)民教育體系，在各級(jí)學(xué)校開(kāi)設(shè)相關(guān)課程，配備專(zhuān)職的教師和研究人員，把應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的基本知識(shí)和技能的教育作為公民素質(zhì)教育的組成部分；[4]其次，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，特別是預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等知識(shí)，增強(qiáng)公民自救、互救能力；最后，對(duì)公民進(jìn)行經(jīng)常性的危機(jī)培訓(xùn)，進(jìn)行災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害發(fā)生后的自救、互救等基本知識(shí)與基本技能的演練，提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的操作能力和危機(jī)處理技能。[5]

三、優(yōu)化公民參與公共危機(jī)的動(dòng)員機(jī)制

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的出現(xiàn)具有極高的不確定性，政府的政治動(dòng)員因靈活性不高而在效率上大打折扣。社會(huì)動(dòng)員是公共危機(jī)動(dòng)員發(fā)展的趨勢(shì)。但在我國(guó)，政府動(dòng)員有余，社會(huì)動(dòng)員發(fā)育與建設(shè)不夠。為此，有必要改革我國(guó)社會(huì)動(dòng)員體制，建立政府與社會(huì)相互呼應(yīng)、相互結(jié)合的危機(jī)動(dòng)員機(jī)制，其短期目標(biāo)是：政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會(huì)各部門(mén)聯(lián)動(dòng)，公民自發(fā)而有序地參與。

（一）實(shí)現(xiàn)應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合

從我國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看，危機(jī)社會(huì)動(dòng)員還應(yīng)該以各級(jí)政府的自上而下動(dòng)員為主，公民參與還具有一定程度的被動(dòng)性。同時(shí)，政府需要鼓勵(lì)、扶持社會(huì)公民以及社會(huì)組織的建設(shè)，引導(dǎo)與支持公民組織在應(yīng)急管理中，在一定范圍內(nèi)和程度上進(jìn)行必要的“自下而上”的社會(huì)動(dòng)員。實(shí)際上，這兩種社會(huì)動(dòng)員與參與模式各有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)把二者協(xié)調(diào)起來(lái)，即社會(huì)動(dòng)員是指社會(huì)組織憑借著自治自律的特點(diǎn)，配合行政動(dòng)員、政治動(dòng)員，處理一些政治動(dòng)員所無(wú)法處理的一些事務(wù)，從而達(dá)到事務(wù)處置的最佳狀態(tài)的一種動(dòng)員方式。社會(huì)動(dòng)員既包括社會(huì)單位的動(dòng)員，又包括社會(huì)團(tuán)體的動(dòng)員，指非營(yíng)利組織或非政府組織。[6]

（二）實(shí)現(xiàn)危機(jī)動(dòng)員的常態(tài)動(dòng)員與非常態(tài)動(dòng)員的結(jié)合

筆者認(rèn)為，危機(jī)處置中非常態(tài)動(dòng)員的有效實(shí)現(xiàn)應(yīng)以常態(tài)社會(huì)動(dòng)員為基礎(chǔ)。在日常社會(huì)管理中，政府就應(yīng)該對(duì)公民進(jìn)行公共安全教育、支持與幫助公民組織加強(qiáng)組織與管理能力建設(shè)、推行基層政府與社區(qū)的民主管理，這樣在危機(jī)處置中，社會(huì)動(dòng)員的積極性就會(huì)提高，政府動(dòng)員的阻力就會(huì)減少，政府就會(huì)多一些軟性動(dòng)員方式，少一些硬性動(dòng)員方式。如此，公民參與的有序性就不難達(dá)到。我們以羅伯特·希斯（Robert Heath）提出的危機(jī)管理的4R模型來(lái)繪制公共危機(jī)動(dòng)員圖式。如下圖：

四、推動(dòng)公民參與公共危機(jī)的溝通機(jī)制

公民參與公共危機(jī)治理的一個(gè)必要條件是公共信息的公開(kāi)，特別是掌握著最重要信息權(quán)力和信息資源的政府更有責(zé)任開(kāi)放信息。信息公開(kāi)是一個(gè)成本低廉、操作簡(jiǎn)單但效果奇佳的提高公共危機(jī)治理績(jī)效的良方。“有效的公民權(quán)和參與的要求之一就是進(jìn)一步開(kāi)放政府”。[7]社會(huì)傳染理論認(rèn)為，“危機(jī)問(wèn)題、目標(biāo)與行為越引起人們的普遍關(guān)注，人群越容易受到感染，參與可能性則越大”。[8]在全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和信息社會(huì)的環(huán)境里，政府壟斷信息是不明智的。對(duì)于一個(gè)開(kāi)放的透明政府來(lái)說(shuō)，首要的問(wèn)題是建立起有效的信息、利益溝通機(jī)制。政府應(yīng)建立統(tǒng)一的信息共享和指揮平臺(tái)，在公共危機(jī)重大決策前廣泛征集民意、建議，在決策時(shí)允許公民或社會(huì)團(tuán)體代表旁聽(tīng)，在決策執(zhí)行過(guò)程中和執(zhí)行完畢后，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)反饋。

五、建構(gòu)志愿者及其公民組織制度化參與機(jī)制

公民參與作用與效能的發(fā)揮有賴于制度化機(jī)制的保障，在汶川地震救災(zāi)中我們發(fā)現(xiàn)，凡是制度化渠道參與救災(zāi)的公民組織或志愿者，其作用往往能得到更好的發(fā)揮；有組織的志愿者比無(wú)組織的個(gè)體志愿者更容易管理，而且更有序、有效和可持續(xù)；日常就有合作和信任關(guān)系基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)，比臨時(shí)組建的聯(lián)合體更可持續(xù)，效果和影響更好。但是，在公共危機(jī)管理的實(shí)踐層面還缺乏公民組織和志愿者有序參與的機(jī)制設(shè)計(jì)。

（一）公民組織有序參與公共危機(jī)治理的組織架構(gòu)

根據(jù)我國(guó)救災(zāi)工作的方針和合作治理模式，我國(guó)在公共危機(jī)治理中應(yīng)該密切政府與社會(huì)的合作，包括政府與官方公民組織與的合作、官方公民組織與一般公民組織的合作以及一般公民組織之間的合作，最后是廣大志愿者與官方公民組織和一般公民組織的合作。

在中央政府層面，在國(guó)務(wù)院內(nèi)部或在民政部之下設(shè)立“國(guó)家公共危機(jī)治理委員會(huì)”，以適應(yīng)公共危機(jī)常態(tài)化以及政府領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)公共危機(jī)治理的需要。在社會(huì)層面，如中國(guó)紅十字會(huì)等主要官方公民組織由于有與政府長(zhǎng)期合作背景，理所當(dāng)然地被包括在國(guó)際公共危機(jī)管理委員會(huì)的體制內(nèi)（稱(chēng)之為“全體制內(nèi)參與”），一般社會(huì)組織特別是草根公民組織由于與政府的關(guān)系較遠(yuǎn)，在我國(guó)公民社會(huì)發(fā)育不太成熟以及政府與社會(huì)關(guān)系還未真正理順的情況下，只能間接地進(jìn)入國(guó)家公共危機(jī)治理的體制內(nèi)（稱(chēng)之為“半體制內(nèi)參與”）。為了便于一般公民組織參與國(guó)家公共危機(jī)治理，我們有必要成立一個(gè)全國(guó)性的“民間公民組織總會(huì)”以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與政府和廣大一般公民組織的關(guān)系。該組織的宗旨是實(shí)現(xiàn)4C，即合作 (Cooperation)、溝通(Communication)、協(xié)調(diào)(Coordination)、協(xié)作(Collaboration)，實(shí)現(xiàn)非政府組織之間的整合，避免任務(wù)重疊、資源浪費(fèi)。政府應(yīng)該給予“民間公民組織總會(huì)”以必要的法律地位和權(quán)利等資源支持，讓其擁有與官方公民組織同樣的權(quán)利，可以進(jìn)入“國(guó)家公共危機(jī)治理委員會(huì)”的體制內(nèi)。這樣，在正式的體制內(nèi)，“國(guó)家公共危機(jī)治理委員會(huì)”的成員就由民政部、交通部、建設(shè)部、財(cái)政部等國(guó)務(wù)院部門(mén)，總參、武警總隊(duì)和主要官方公民組織和民間公民組織總會(huì)組成。

（二）志愿者及其公民組織有序參與重大自然災(zāi)害治理的操作化機(jī)制

1.建立國(guó)家公共危機(jī)治理委員會(huì)與國(guó)家公民組織總會(huì)定期溝通與交流機(jī)制。在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害性公共危機(jī)時(shí)，邀請(qǐng)民間公民組織總會(huì)參加相關(guān)會(huì)議，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議。同時(shí)，通過(guò)民間公民組織總會(huì)這個(gè)平臺(tái)，將緊急救援、過(guò)渡安置和災(zāi)后恢復(fù)重建的救災(zāi)需求信息反饋給一般公民組織。根據(jù)公民組織的專(zhuān)業(yè)技能與優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌安排或協(xié)調(diào)公民組織有序參與救災(zāi)工作。一方面，可以根據(jù)不同時(shí)期的救災(zāi)需求，由公民組織認(rèn)領(lǐng)救災(zāi)任務(wù)；另一方面，可以將政府接受的社會(huì)捐贈(zèng)通過(guò)民間公民組織總會(huì)委托外包給公民組織承擔(dān)。

2.加強(qiáng)政府 （包括國(guó)家各級(jí)公共危機(jī)治理委員會(huì)）和公民組織日常的合作關(guān)系，增進(jìn)彼此的合作能力和相互信任。特別是基層地方政府要切實(shí)落實(shí)《國(guó)家自然災(zāi)害救助緊急預(yù)案》的有關(guān)規(guī)定，“培育、發(fā)展非政府組織和志愿者隊(duì)伍，并充分發(fā)揮其作用”，“不定期開(kāi)展對(duì)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)緊急救援隊(duì)伍、非政府組織和志愿者組織的培訓(xùn)”。這是緊急狀態(tài)下政府與公民組織成功合作的基礎(chǔ)。各級(jí)政府應(yīng)在日常工作中，允許公民組織吸收和培訓(xùn)志愿者，或通過(guò)項(xiàng)目外包的方式，密切政府與公民組織的聯(lián)系與合作。

3.公民組織要加強(qiáng)內(nèi)部管理和自律。為避免公民組織在公共危機(jī)治理中的失靈問(wèn)題，增強(qiáng)公民組織管理的能力以及對(duì)社會(huì)的公信力，公民組織自身應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建設(shè)，充分發(fā)揮理事會(huì)、會(huì)員大會(huì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用，健全與落實(shí)內(nèi)部民主制度；要建立公民組織信息披露與發(fā)布機(jī)制；要規(guī)范公民組織的財(cái)務(wù)管理制度，提高公民組織資金使用的透明度；應(yīng)提高草根公民組織的運(yùn)作能力，例如項(xiàng)目運(yùn)作能力、組織治理能力、財(cái)務(wù)管理能力等；公民組織還應(yīng)培育公民參與的組織文化，培育出能夠長(zhǎng)期扎根社區(qū)的志愿者。[9]

4.以國(guó)家公民組織總會(huì)和信息資源協(xié)調(diào)類(lèi)公民組織為主體，構(gòu)建公民組織之間的協(xié)調(diào)平臺(tái)。國(guó)家公民組織發(fā)揮總體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)依賴信息資源類(lèi)公民組織的配合與支持。公民組織之間的協(xié)調(diào)平臺(tái)主要有信息服務(wù)型、資源協(xié)調(diào)型。清華大學(xué)2008年7月的調(diào)研顯示，有71.5%的民眾認(rèn)為建立綜合信息平臺(tái)對(duì)災(zāi)害救援和災(zāi)后重建工作具有非常重要的意義。[10]沒(méi)有專(zhuān)職收集、發(fā)布信息的公民組織，分散的公民、志愿者和公民組織就無(wú)法有效地參與救災(zāi)活動(dòng)。所以在汶川救災(zāi)中自發(fā)產(chǎn)生了四川“5·12”民間救助服務(wù)中心和社會(huì)組織救災(zāi)信息服務(wù)中心。無(wú)論是緊急救援階段還是災(zāi)害重建階段，如果缺乏資源整合，就會(huì)出現(xiàn)資源的不合理配置，造成資源利用效率低下。這就需要公民組織的資源在不同地區(qū)之間的資源整合，同一地區(qū)的不同公民組織之間的資源整合，以及公民組織與政府之間的資源整合。汶川地震中四川綿竹出現(xiàn)的遵道志愿者協(xié)調(diào)辦公室 （后改為遵道社會(huì)資源協(xié)調(diào)辦公室）和聯(lián)席會(huì)議制度就很好地發(fā)揮了資源整合的功能。

5.打造公民組織參與能力快速孵化的平臺(tái)。中國(guó)快速的社會(huì)變遷帶來(lái)公民組織數(shù)量的大發(fā)展，但其中90%的公民組織屬于地方性組織，規(guī)模小、實(shí)力弱、能力低。如何培育眾多弱小的公民組織是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。如果有一些公民組織的任務(wù)就是充當(dāng)其他公民組織快速成長(zhǎng)的孵化器，這個(gè)難題就化解了。其主要職能：一是通過(guò)項(xiàng)目對(duì)接的方式解決草根公民組織的資金難題，鍛造“基金會(huì)專(zhuān)心散財(cái)，NGO專(zhuān)心花錢(qián)辦事”的公益事業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈；二是通過(guò)各種能力培訓(xùn)來(lái)提高草根公民組織的整體水平；三是通過(guò)行業(yè)自律建設(shè)營(yíng)造公民組織自律文化，促進(jìn)公益組織的發(fā)展，并逐步樹(shù)立公民組織良好的社會(huì)形象。[11]

6.公民志愿參與重大災(zāi)害性公共危機(jī)管理的保障機(jī)制。我們應(yīng)當(dāng)為公民志愿者提供切實(shí)的各類(lèi)保障：（1）法律保障。很多國(guó)家有民間組織振興法和促進(jìn)法，我國(guó)也應(yīng)該積極效仿，及時(shí)制定《結(jié)社法》。明確規(guī)定公民組織登記的方式和程序、享有的權(quán)利、承擔(dān)的責(zé)任、運(yùn)行的規(guī)則、注銷(xiāo)的條件和程序等，保障公民組織各個(gè)方面行為都有章可循。（2）技能保障，公民志愿者需要政府或非政府組織進(jìn)行選拔、培訓(xùn)；（3）安全保障，要政府為其購(gòu)買(mǎi)人身保險(xiǎn)；（4）物資保障，政府需要為志愿者提供救災(zāi)設(shè)備等方面的支持；（5）組織保障，利用各類(lèi)政府和非政府組織吸納志愿者，使其活動(dòng)有所皈依。上述保障內(nèi)容都應(yīng)該制度化、機(jī)制化，使公民參與實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、有序化。

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