關于完善專項資金監管機制的幾點思考

羅鵬　張華芳

部門預算在全國財政系統逐步推開，各級財政機關部正式編制了本部門2001年的部門預算。其中涉及人員部分和公用經費部分的問題，因政策標準比較清楚，易于統一，故都有了較為明確的處理方法，但是對于占每年財政支出相當大比例的專項資金的預算管理卻一直存在著審批管理人為影響大、隨意性強等方面的問題，而專項追加的隨意性正是造成財政預算軟約束的重要原因之一。因此，為適應部門預算管理的要求，規范各單位安排專項預算的行為，避免財政部門和各行政事業單位專項資金審批和申請的隨意性，降低人為因素的影響，有必要建立一套科學的管理體系來安排預算，規范審批程序，嚴格控制專項資金的追加管理。

一、目前專項資金支出管理中存在的主要問題

（一）預算執行不到位。主要表現是有項目預算，但由于種種原因導致項目未實施，預算款無法撥付。

（二）專項資金在多個環節滯留。因專項資金撥付使用的鏈條較長，管理不規范，監督跟不上，導致專項資金（含上級專款）在市財政、主管部門和各鄉鎮滯留嚴重，隨著滯留時間的延長，專款被挪用的可能性和風險就越大。

（三）截留挪用專項資金。截留挪用專項資金雖然數額不是很大，但性質比較惡劣。部分單位收到專款后沒有按照“專款專用”的原則使用資金，而違規用于彌補經費不足或者發放職工工資、補貼。

（四）專項資金配套不到位。由國家財政出大頭，地方財政出小頭對重點資金、重點項目予以扶持的政策，在很大程度上帶動和促進了地方經濟的快速發展。但是很多地方預算后已無財力進行再分配，對全力爭取到的重點項目，不能及時足額按比例匹配資金的已不足為奇，且有擴大之勢。

（五）專項資金結余沉淀。有的單位項目已完成或受政策變化、計劃調整等因素影響，項目中止、撤銷后，沒有及時將專項資金繳回財政，個別單位還將結余款長期存放在銀行，賺取利息以彌補辦公經費的不足。此外，現行的預算批復時間與預算執行年度不相匹配，為趕進度完成年度預算，年底集中下指標，倉促撥款、突擊花錢，資金安全存在隱患，財政資源閑置浪費。

二、產生問題的原因剖析

這些問題的存在，既有主觀原因，也有客觀因素，既涉及體制，也涉及管理。初步分析，主要有以下幾個方面原因。

（一）財政管理體制和管理制度改革還未到位。從目前財政管理體制上看，還依然存在政府間財權與事權不夠匹配；轉移支付制度不夠規范；財政部門與職能部門在資金分配和資金管理上責權不夠統一等問題。從財政管理制度改革方面看，部門預算、綜合預算尚未真正改革到位。

（二）預算編制、執行、監督相互制衡的財政資金運行體系，以及覆蓋財政資金運行全過程的財政監督機制尚未建立健全。

（三）財政支出管理的透明度不高、信息不對稱。

（四）科學有效的財政支出績效管理有待加強。

（五）財政違規成本較低，責任追究缺乏力度。目前，《預算法》等法律法規對法律責任的規定不夠明確具體或缺乏規定，在經濟責任追究上，也普遍存在處罰偏輕，或難以實施處罰的現象，特別是資金使用結果與資金分配相掛鉤的獎懲機制尚未嚴格建立起來，難以達到懲戒效果。案件移送機制尚待加強，很多問題嚴重的責任人沒有得到嚴肅追究，甚至“明處理暗保護”、“明降暗升”。

三、完善財政專項資金支出管理的對策與建議

加強財政支出監督管理，必須盡快建立起覆蓋財政資金運行全過程的財政監督機制，建立健全預算編制、執行、監督相互制衡、相互促進的財政資金運行體系。

（一）建立健全預算編制、執行、監督相互制衡、相互促進的財政資金運行體系。強化財政監督與預算編制、執行的銜接，建立起相互依存、相互促進、互為因果、互為印證的密切聯系。

（二）積極推進財政管理制度改革，增強預算剛性。1、提高財政支出透明度。按照“透明”財政和政務公開的要求，完善預算分配決策機制，堅持重大財政政策、重大支出事項集體決策制度，資金分配必須制定分配辦法并事前公開，嚴格分配程序，規范分配行為，提高分配的透明度，增強利益主體的相互監督，防止專項資金管理使用中“暗箱操作”問題的發生。2、實行“精細”化預算管理。按照項目支出標準體系的要求，加強項目庫管理，細化項目預算，為增強預算約束力和加強監管奠定基礎。3、要進一步做好財政專項資金使用過程的規范管理，堵塞專項資金監管上的漏洞。建設類專項資金的撥付一律實行國庫集中支付制度，其他專項資金適合國庫直付的就實行國庫直付。專項資金支出中屬于政府采購范圍的，一律按政府采購管理程序辦理；屬于基本建設項目的，必須按規定實行公開招投標，并按基本建設程序嚴格項目審批、資金撥付等環節管理。4、積極創新項目支出和專項轉移支付管理方式。研究改進項目支出和專項轉移支付預算編制的時間流程，盡可能將編制時間提前，并由人大常委會采取適當方式授權，提前預撥資金。加快審核，加強執行管理，均衡資金撥付進度。

（三）充分發揮財政監督職能作用，嚴格責任追究。1、要進一步強化監督檢查措施，及時遏制專項資金監管上存在的問題。要扎實開展專項資金監督檢查。當前要以檢查和糾正擠占挪用專項資金為重點，堅決查處專項資金管理使用中的違紀違法行為；重點檢查農村稅費改革轉移支付，以及扶貧等專項資金的使用情況，檢查結果要在一定范圍內公示，切實發揮社會監督、輿論監督的作用。2、嚴格責任追究和移送制度。加大對違規問題責任人員的處理處罰力度，繼續堅持并規范將違規責任人移送主管部門、紀檢監察部門、司法部門處理外，對領導干部的財經違規行為，要移送組織部門備案和處理；建立健全部門、地區和單位的利益追究機制，嚴厲懲罰違規獲取和使用財政資金的行為。3、加強部門之間的協作配合，形成監管合力。財政、審計、監察等有關部門要發揮監督管理的職能優勢，統籌安排好監督檢查工作，合理調配力量，既要保證監督檢查的覆蓋面，又要盡量減少多頭檢查和重復檢查，對檢查中發現的違規問題，要堅決制止和糾正。各部門要通過加強協作配合，形成對專項資金強有力的監管合力，保證專款專用，保證財經紀律的貫徹執行。4、完善監督檢查信息披露和通報制度。將監督檢查計劃、檢查結果、處理處罰決定、整改意見、對策建議等在一定范圍內公布；強化執行處理處罰決定和落實整改意見的反饋制度，督促有關單位限期整改，并會同有關事權部門搞好聯合督查，確保整改取得明顯成效。

（作者單位：湖北省沙洋縣財政局）